(Шендерей А. Е., Юхман М. А.) («Наркоконтроль», 2006, N 2)
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Е. ШЕНДЕРЕЙ, М. А. ЮХМАН
Шендерей А. Е., кандидат технических наук, г. Москва.
Юхман М. А., г. Москва.
Сознавая опасность незаконного распространения наркотиков, в 1961 г. мировое сообщество приняло Единую конвенцию о наркотических средствах <1>, а в 1971 г. — Конвенцию о психотропных веществах <2>. ——————————— <1> Бюллетень международных договоров. 2000. N 8. С. 15 — 50. <2> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXV. М., 1981. С. 416 — 434.
Пункт 8 ст. 2 Конвенции 1961 г. определяет, что «стороны делают все от них зависящее, чтобы применять к веществам, не подпадающим под действие настоящей Конвенции, но которые могут быть использованы для незаконного изготовления наркотических средств, такие меры надзора, какие могут быть практически осуществимы». Пункт 9 ст. 2 Конвенции о психотропных веществах 1971 г. почти дословно повторяет текст указанной выше статьи, но по отношению к психотропным веществам. По мере осознания возможных путей формирования механизма противодействия наркоугрозе была разработана и в 1988 г. принята Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ <3> (далее — Конвенция 1988 г.), предложившая странам принять меры как организационного, так и законодательного характера, направленные на обеспечение контроля не только оборота наркотиков, но и химических веществ, используемых для их изготовления. ——————————— <3> Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133 — 157.
Ратифицировав указанные антинаркотические конвенции, Российская Федерация возложила на себя предусмотренные этими международными актами обязательства. С целью их реализации был, в частности, принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <4>, являющийся первым комплексным законодательным актом России в указанной сфере. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.
В соответствии с этим Законом вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, именуются прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ (далее — прекурсоры) и включены в предусмотренный им Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681 <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3198.
Основные требования к обороту прекурсоров сформулированы в ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Федеральный закон N 3). Согласно п. 2 ст. 30 Федерального закона N 3 юридические лица могут приобретать и использовать в собственном производстве прекурсоры, внесенные в Список IV, при наличии лицензии на указанный вид деятельности в количествах, которые не превышают производственных нужд. Данная правовая норма согласуется с положением п. 8 ст. 12 Конвенции 1988 г., в соответствии с которым предлагается странам осуществлять контроль над всеми лицами и предприятиями, изготавливающими и распространяющими химические вещества или участвующими в таком изготовлении и распространении, а также контролировать при помощи лицензий предприятия и помещения, в которых такое изготовление или распространение может иметь место. Кроме того, практика свидетельствует, что одной из эффективных мер контроля за осуществлением того или иного вида деятельности является лицензирование. В то же время Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование данного вида деятельности не предусматривает <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
Следует отметить, что в Федеральном законе N 3 законодатель предложил осуществлять лицензирование деятельности лишь тех юридических лиц, которые осуществляют приобретение и использование прекурсоров в собственном производстве. При этом государственный контроль оборота прекурсоров в форме лицензирования не распространяется на юридических лиц, осуществляющих реализацию прекурсоров, как того требуют положения Конвенции 1988 г. Устранение коллизии норм международного права и Федерального закона N 3, с одной стороны, а также Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ — с другой, требует внесения изменений в российское лицензионное законодательство. В этой связи представляется целесообразным законодательно закрепить, что деятельность, связанная с оборотом прекурсоров, осуществляется по лицензиям, выдаваемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти, которые наделены правом государственного координирования разработки и реализации государственной политики в промышленной сфере и (или) здравоохранении, и (или) соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основанием для оформления лицензии, по-видимому, должны являться разрешения, выдаваемые федеральным органом исполнительной власти, который наделен правом координирования разработки и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. При этом перечень прекурсоров, подлежащих лицензированию, должен формироваться исключительно с учетом степени общественной опасности каждого из веществ и экономической целесообразности. Конвенция 1988 г. и п. 2 ст. 30 Федерального закона N 3 предусматривают ограничение использования юридическим лицом объемов приобретаемых прекурсоров собственными производственными нуждами. В то же время до сих пор в российском законодательстве отсутствует нормативный правовой акт, формулирующий понятие производственных нужд, порядок расчета производственных нужд юридических лиц в прекурсорах, а также механизм выдачи заключений об обоснованности приобретения прекурсоров юридическими лицами, использующими подконтрольные химические вещества в технологических процессах. На практике такой пробел позволяет юридическим лицам приобретать, хранить и использовать прекурсоры в произвольных объемах, не связанных с производственной необходимостью, что, естественно, создает предпосылки для их утечки в сферу нелегального оборота и существенно осложняет контроль над обоснованностью приобретения прекурсоров как на внутреннем рынке, так и при ввозе в страну. В соответствии с нормами Конвенции 1988 г. и п. п. 4 и 5 ст. 30 Федерального закона N 3 юридические лица, участвующие в обороте прекурсоров, должны вести учет и регистрацию операций с ними в специальных журналах. Однако до настоящего времени Правительством Российской Федерации порядок ведения и хранения указанных журналов не установлен. До принятия соответствующего нормативного правового акта форма и порядок ведения таких журналов могут быть произвольными, что значительно осложняет деятельность всех участников оборота прекурсоров, в том числе и контролирующих органов. Наряду с изложенным выше обращаем внимание, что в ст. 30 Федерального закона N 3 законодатель не упоминает о такой категории хозяйствующих субъектов, как индивидуальные предприниматели. Учитывая же широкое использование подконтрольных химических веществ в технологических процессах, торговле, медицине и в быту, индивидуальные предприниматели зачастую являются участниками рынка прекурсоров. Соответствующие основания предусмотрены п. 3 ст. 43 и п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Исходя из диспозитивного метода правового регулирования, следует вывод о том, что на сегодняшний день индивидуальные предприниматели в отличие от юридических лиц вправе приобретать и использовать прекурсоры в собственном производстве, не соблюдая существующих правил и ограничений. В этой связи представляется необходимым дополнить ст. 30 Федерального закона N 3 императивными нормами, распространяющими на указанную категорию хозяйствующих субъектов ограничения, предусмотренные в отношении оборота подконтрольных химических веществ, в том числе требование о необходимости наличия лицензии на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, обязанность ведения журналов регистрации торговых операций с прекурсорами и пр. В настоящее время ответственность за нарушение правил оборота прекурсоров предусмотрена ст. ст. 188, 228.2, 234 Уголовного кодекса Российской Федерации <8> (далее — УК России). Тем не менее вопрос усиления контроля за оборотом прекурсоров с помощью мер уголовного принуждения требует дальнейшего развития. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Следует отметить, что УК России введен в действие до вступления в силу Федерального закона N 3, и соответственно понятийный аппарат последнего в формулировках диспозиций антинаркотических статей уголовного закона не мог использоваться. По этой причине предметом преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 188 и ст. 234 УК России, являются не прекурсоры из Списка IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681, а сильнодействующие и ядовитые вещества из Списка сильнодействующих и ядовитых веществ Постоянного комитета по контролю наркотиков <9> (далее — Список ПККН), которые никаким нормативным правовым актом не утверждены. Более того, в отличие от прекурсоров и сами понятия таких веществ в законодательстве Российской Федерации не определены. ——————————— <9> Новая аптека. 2005. N 7.
В то же время 15 веществ из 126 указанных в Списке ПККН так называемых сильнодействующих веществ являются прекурсорами. В результате того что ст. 234 УК России оперирует понятием «сильнодействующие и ядовитые вещества», предусматриваемые ею меры уголовной ответственности не распространяются в отношении тех преступных деяний, предметом которых являются такие не внесенные в Список ПККН прекурсоры, как ацетон, красный фосфор, перманганат калия, соляная и серная кислоты. Не установлена ответственность за нарушение уголовного закона и в случае хищения прекурсоров. Обратим внимание, что такая уголовно-правовая мера противодействия незаконному обороту прекурсоров согласуется с п. 1 ст. 3 Конвенции 1988 г. и соответствует положениям законодательств таких государств, как Грузия, Беларусь, Казахстан, Таджикистан и Украина. В соответствии со ст. 188 УК России незаконное перемещение через границу прекурсоров, не отнесенных к сильнодействующим и ядовитым веществам, квалифицируется как контрабанда обычных товаров, находящихся в свободном гражданском обороте. В частности, к этой категории прекурсоров относятся ацетон (прекурсор героина, кокаина, стимуляторов амфетаминового ряда), перманганат калия (прекурсор кокаина), соляная кислота (прекурсор героина, метадона, метаквалона), серная кислота (прекурсор метаквалона, кокаина, диэтиламида лизергиновой кислоты (ЛСД) и стимуляторов амфетаминового ряда), а также красный фосфор (прекурсор стимуляторов амфетаминового ряда). Принимая во внимание повышенную общественную опасность контрабанды перечисленных контролируемых веществ, представляется целесообразным установить степень уголовной ответственности за такое деяние, отнеся их к предметам преступления, предусмотренного ч. 2 указанной статьи. Итак, сегодня возникла объективная необходимость устранения пробелов в УК России. В противном случае неизбежны правовые коллизии в следственной и судебной практике. Изложенное выше свидетельствует о том, что на сегодняшний день национальная нормативная правовая база в этой области несовершенна, содержит множество правовых пробелов, а по ряду вопросов существенно устарела. Пробелы в законодательстве создают реальные предпосылки для утечки прекурсоров в сферу нелегального их использования, поэтому должны быть предприняты неотложные практические шаги к установлению системы эффективного государственного контроля за оборотом данного вида веществ. С принятием Конвенции 1988 г. контроль за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ (далее — прекурсоры), и в первую очередь за использованием данных веществ в законных целях, выделился в важнейший компонент системы мер противодействия наркоугрозе с целью ограничения сырьевой базы наркопроизводителей, а также отслеживания маршрутов движения прекурсоров от их производителей до нелегальных производственных объектов (подпольных лабораторий). В этой связи важным фактором является информационный обмен между компетентными органами в области законной торговли прекурсорами, правовой основой которого является ст. 12 Конвенции 1988 г., устанавливающая общую обязанность для всех сторон сотрудничать друг с другом в целях предотвращения утечки таких химических веществ. Положения данной статьи получили свое развитие в рамках ряда международных программ, осуществляемых под эгидой ООН. К числу этих программ относятся операции «Топаз» и «Пурпур», а также проект «Призма». Международная операция «Пурпур», проводимая с 1999 г., направлена на отслеживание международных поставок перманганата калия — прекурсора кокаина. Операция «Топаз», решение о проведении которой принято в 2001 г., предназначается для отслеживания поставок ангидрида уксусной кислоты — прекурсора героина. Международный проект «Призма», проводимый с 2002 г., нацелен на предотвращение утечки прекурсоров, используемых для производства наркотических средств амфетаминового ряда: эфедрин и псевдоэфедрин; сафрол и изосафрол; 1-фенил-2-пропанон и 3,4-метилендиоксифенил-2-пропанон; фенилуксусная кислота. Обращается внимание на оборот лекарственных препаратов и концентрированных эфирных масел, содержащих в своем составе указанные прекурсоры. Кроме того, в Российской Федерации в рамках проекта «Призма» контролируется оборот N-метилэфедрина, пипероналя, пиперидина и красного фосфора. В настоящее время международные операции «Топаз» и «Пурпур» объединены в операцию «Сплоченность», направленную соответственно на отслеживание поставок прекурсоров, используемых для незаконного производства героина и кокаина. Российская Федерация выполняет основные предусмотренные Конвенцией 1988 г. обязательства и является полноправным участником всех международных программ. Благодаря мероприятиям, проводимым в рамках этих международных программ, удается получать информацию о структуре, разнообразных формах и масштабах законной международной торговли прекурсорами, устанавливать «недостающие звенья», связывающие случаи утечки прекурсоров из законных каналов международной и внутренней торговли со случаями контрабанды этих веществ в районы незаконного изготовления наркотических средств. Создаваемые сети обмена информацией содействуют раскрытию и пресечению попыток организации утечки прекурсоров в сферу незаконного оборота. Достижение эффективных результатов сопряжено с реализацией стоящих перед международными операциями целей, к которым относятся: — установление легитимности сделок и поставок прекурсоров; выявление причин и условий утечки прекурсоров в сферу незаконного оборота; — установление и привлечение к ответственности компаний или лиц, причастных к организации утечки и контрабанде химических веществ; — сбор и обработка внутренней информации, касающейся законных и незаконных сделок с прекурсорами; обмен в режиме реального времени с компетентными национальными и иностранными органами оперативной информацией относительно движения химических веществ; — направление, а также получение и обработка предварительных уведомлений об экспорте прекурсоров (предэкспортных уведомлений). Отметим, что предэкспортные уведомления направляются в соответствии с пп. а п. 10 ст. 12 Конвенции 1988 г., которая гласит, что по просьбе заинтересованной Стороны, направленной Генеральному секретарю ООН, компетентные органы каждой Стороны, с территории которой будет производиться экспорт какого-либо вещества, включенного в таблицу I Конвенции, еще до осуществления такого экспорта предоставляли компетентным органам страны-импортера следующую информацию: — наименование и адрес экспортера и импортера и, если таковой имеется, грузополучателя; — обозначение вещества, включенного в таблицы Конвенции 1988 г.; — количество вещества, подлежащего экспорту; — предполагаемый пункт ввоза и предполагаемая дата отправления; — любую другую информацию, в отношении которой Сторонами достигнута взаимная договоренность. Система работы по предэкспортным уведомлениям является одной из важнейших составляющих в достижении целей противодействия незаконному обороту прекурсоров и включает получение и обработку предэкспортных уведомлений, а также направление уведомлений о предстоящем вывозе прекурсоров с территории Российской Федерации. Сегодня Россия активно участвует в работе по предэкспортным уведомлениям. Следует отметить, что осуществление проверочных мероприятий в отношении предприятий, планирующих осуществить ввоз прекурсора на территорию Российской Федерации, с направлением полученных результатов проведенной проверки в компетентные органы страны-экспортера, а также незамедлительное информирование компетентных органов страны-импортера о предстоящем вывозе прекурсора с территории Российской Федерации определяют содержание работ, проводимых в рамках международных программ. В этой связи достаточно важно выделять приоритетные направления деятельности, способные обеспечить эффективный контроль за законной торговлей прекурсорами, и своевременно оценить целесообразность совершаемых российскими юридическими лицами и их зарубежными партнерами внешнеторговых сделок с прекурсорами. В заключение следует обратить внимание на то, что вопрос совершенствования российского законодательства в области оборота прекурсоров, принятия соответствующих правовых норм с целью установления должного контроля в указанной сфере достаточно сложен и многогранен, его решение требует тщательной проработки.
