Новости по юриспруденции: законы, суды, финансы, недвижимость, кризис, аналитика, бизнес, в мире и т.п.
Проблемные вопросы нормативно-правового регулирования внешнеторгового оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации
Шендерей А. Е., кандидат технических наук, г. Москва.
Юхман М. А., г. Москва.
В 1990 г. СССР ратифицировал Конвенцию ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (далее — Конвенция 1988 г.).
Для исполнения конвенционных обязательств в Российской Федерации принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», являющийся первым законодательным актом России, установившим правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (далее — прекурсоры).
В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ к прекурсорам отнесены вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ и включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681.
Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ обозначил базовые предпосылки формирования механизма контроля легального оборота прекурсоров в Российской Федерации и мер противодействия их незаконному обороту. При этом законодатель счел необходимым особо оговорить меры контроля внешнеторгового оборота прекурсоров и наряду с наркотическими средствами и психотропными веществами выделить контроль ввоза (вывоза) в отдельную статью (ст. 28).
В соответствии с п. 1 ст. 28 указанного Федерального закона ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ (далее — наркотики), а также их прекурсоров осуществляется государственными унитарными предприятиями при наличии лицензии на указанный вид деятельности, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти и специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Такая формулировка п. 1 позволяет неоднозначно толковать данную правовую норму. Не совсем понятно, о наличии какой именно лицензии идет речь в Законе. Если в статье говорится о лицензии на такой вид деятельности, как ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации наркотиков и их прекурсоров, то следует указать, что в настоящее время лицензирование такого вида деятельности, как ввоз (вывоз) каких-либо товаров, законодательством Российской Федерации не предусмотрено. Более того, ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» содержит прямое указание на то, что данный Закон не распространяется на осуществление внешнеэкономических операций.
Как было отмечено выше, в соответствии с п. 1 ст. 28 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ ввоз (вывоз) прекурсоров осуществляется государственными унитарными предприятиями. Кроме того, согласно п. 3 ст. 28 данного Федерального закона осуществление внешнеторговых операций предполагает получение разрешений федеральных органов исполнительной власти и специально уполномоченных органов и сертификата на право ввоза (вывоза) государственными унитарными предприятиями. Таким образом, Закон определяет исчерпывающий характер субъектов внешнеторговых операций с прекурсорами. То есть лицензию и сертификат на право ввоза (вывоза) прекурсоров должны оформлять только государственные унитарные предприятия (далее — ГУП). Учитывая императивное предписание статьи, можно сделать вывод, что ввоз (вывоз) прекурсоров импортерами (экспортерами) иной организационно-правовой формы либо не разрешается, либо иные юридические лица могут осуществлять экспортно-импортные операции без разрешительных документов. Вместе с тем на практике ГУП очень редко выступают субъектами внешнеторговых операций с прекурсорами, а ввиду широкого промышленного применения контролируемых химических веществ внешнеторговые сделки с ними в подавляющем большинстве случаев осуществляются юридическими лицами иной организационно-правовой формы. Так, по данным Федеральной таможенной службы, в 2004 г. ГУП осуществлен только ввоз прекурсоров в объеме 2550 килограмм. Суммарное же количество ввезенных и вывезенных прекурсоров юридическими лицами в рассматриваемом периоде составило около 400 тысяч тонн.
В соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ лицензия и сертификат на право ввоза (вывоза) прекурсоров должны оформляться для каждого случая пересечения таможенной границы Российской Федерации конкретной партии прекурсоров. Тем не менее в России сложилась практика ввоза (вывоза) наркотиков и их прекурсоров отдельными партиями на протяжении всего срока действия разовой лицензии, что может создать предпосылки для их перемещения через таможенную границу сверх указанного в разрешительных документах объема, а также утечки в сферу нелегального оборота.
Следует отметить, что ст. 28 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ не предусматривает оснований для отказа федеральными органами исполнительной власти в выдаче разрешительных документов на право ввоза (вывоза) наркотиков и их прекурсоров. В то же время п. 3 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ гласит: «Федеральные органы исполнительной власти и специально уполномоченные органы, выдающие разрешения на ввоз (вывоз) прекурсоров, могут отказать в выдаче указанных разрешений, если существуют достаточные основания полагать, что прекурсоры предназначены для незаконного изготовления наркотических средств или психотропных веществ». Непонятно, почему федеральные органы исполнительной власти и специально уполномоченные органы «могут» отказать в выдаче разрешений? Ведь при наличии сведений о том, что прекурсоры предназначены для использования в преступных целях, они обязаны это сделать. Необходимо также указать, что, по-видимому, п. 3 ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ должен быть перенесен в ст. 28 указанного Закона.
Изложенное выше свидетельствует о необходимости внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, устраняющих имеющиеся правовые коллизии.
Действующая в настоящее время система ввоза (вывоза) наркотиков и их прекурсоров регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278 «О Порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ».
Указанное Постановление разработано за два года до принятия Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ и не отвечает его нормам как в части общих требований, так и в понятийном аппарате.
Так, например, в соответствии с указанным Постановлением к товарам, на которые распространяются ограничения при их внешнеторговом обороте, психотропные вещества и прекурсоры, подлежащие контролю в Российской Федерации и внесенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681, не относятся.
Ограничения накладываются на сильнодействующие и ядовитые вещества из Номенклатуры, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 930 «Об утверждении Номенклатуры наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ, на которые распространяется Порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278, а также квот на ввоз (вывоз) наркотических средств».
Анализ указанной Номенклатуры показал, что 49 сильнодействующих веществ из Номенклатуры в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации отнесены к психотропным веществам, а 15 являются прекурсорами. Номенклатура ядовитых веществ содержит 11 прекурсоров, а также 4 отравляющих вещества и 3 пестицида, правила оборота которых регулируются иными нормативными правовыми актами, не относящимися к антинаркотическим.
Вместе с тем ряд прекурсоров (N-метилэфедрин, красный фосфор и фенилпропаноламин), внесенные в Список IV Перечня, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681, в Номенклатуру не вошли. Причиной является тот факт, что указанные вещества контролируются в Российской Федерации с 1998 г. и в таблицы I и II Конвенции 1988 г. не входят. Вопрос осуществления контроля их внешнеторгового оборота до настоящего времени остается неурегулированным, что создает определенные трудности в правоприменительной практике.
Следует также отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278 при ввозе на территорию Российской Федерации прекурсоров, отнесенных к ядовитым веществам, необходимо оформлять разрешения Ростехнадзора. Перечень веществ и их отношение к тому или иному виду (ядовитые или сильнодействующие) приведен в Номенклатуре, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 930 и сформированной на основе Списка сильнодействующих и ядовитых веществ Постоянного комитета по контролю наркотиков. Однако Минэкономразвития России ввело новый термин «ядовитые вещества таблицы II Конвенции ООН 1988 года» и отнесло ацетон, красный фосфор, перманганат калия, серную и соляную кислоты к категории ядовитых веществ (Приказ от 28 сентября 2000 г. N 46 «О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с этой деятельностью»). Именно этим Приказом руководствуются территориальные органы Минэкономразвития России, осуществляя оформление лицензий на право ввоза (вывоза) прекурсоров. На практике это приводит к тому, что соискатель лицензии вынужден вопреки требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278 получать не предусмотренные законодательством разрешительные документы, что, несомненно, является дополнительным административным барьером во внешнеэкономической деятельности. Так, для оформления лицензии Минэкономразвития России на ввоз указанных выше химических веществ необходимо предоставить разрешение Ростехнадзора — органа, выдающего в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. N 278 разрешения на ввоз ядовитых веществ на территорию Российской Федерации. Безусловно, причиной изложенного противоречия является отсутствие законодательного закрепления понятия «ядовитые вещества».
Кроме того, на правоотношения в области ввоза (вывоза) наркотиков и их прекурсоров распространяются нормы Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
Пункты 3 и 5 ст. 13 указанного Федерального закона определяют, что лицензирование осуществляется единственным органом федеральной власти, который Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции наделило правом государственного регулирования внешнеторговой деятельности.
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ рассматривает наркотики и их прекурсоры как обычный товар — объект внешнеторговой деятельности. При этом их особенности как средства возможного злоупотребления и как следствие этого правонарушения не учитываются. В то же время данный Закон оговаривает, что независимо от положений гл. 5 в соответствии с международными договорами Российской Федерации и другими федеральными законами, исходя из национальных интересов, могут вводиться меры, не носящие экономического характера.
В целях реализации Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ принято Постановление Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. N 364 «Об утверждении Положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий», которое также рассматривает внешнеторговые операции с наркотиками и их прекурсорами как с товарами, не имеющими ограничений на их оборот.
В настоящее время в целях исполнения конвенционных обязательств Российской Федерации, устранения имеющихся пробелов и противоречий в национальном законодательстве завершается работа над проектом Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».
