СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Т. В. ЕРОХИНА
Ерохина Т. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права факультета экономики и права Саратовского государственного социально-экономического университета.
В статье с позиций системного подхода исследуются теоретические аспекты сущности и содержания административно-правового статуса учреждений здравоохранения, составляющего основу их правового положения. Статья содержит в себе понятия административно-правового статуса учреждения здравоохранения и структуры этого статуса; обоснование целесообразности систематизации всех элементов административно-правового статуса медучреждений путем объединения в «блоки» («компетенционный блок»; «внутриорганизационный блок»; «внешнеорганизационный блок» и «блок административно-правовых гарантий прав медучреждений»); краткую характеристику каждого из элементов структуры статуса учреждений здравоохранения. В заключение статьи подводятся итоги, делаются выводы и формулируется предложение о необходимости разработки и принятия единого нормативного акта, регламентирующего деятельность медучреждений, например федерального закона «Об основах организации и деятельности медицинского учреждения», который бы объединил элементы административно-правового статуса медицинского учреждения.
Structure of Administrative-law Status of Medical Institutions T. V. Erokhina
On the basis of systemic approach the article studies theoretical aspects of the essence and contents of administrative-law status of institutions of health care being a basis of legal status thereof. The article contains the concepts of administrative-law status of institution of health care and structure of this status; substantiation of feasibility of systematization of all elements of administrative-law status of medical institutions by formation of blocks (competence block, internal organizational block, external organizational block and block of administrative-law guarantees of rights of medical institutions); short characteristics of each element of structure of the status of institutions of health care. At the end of the article the author summarizes results, makes conclusions and formulates proposal on the necessity of establishment and adoption of a uniform normative act regulating the activity of medical institutions for example federal law «On Fundamentals of Organization and Activity of Medical Institution» which would combine the elements of administrative-law status of medical institution.
Одним из направлений развития социальной сферы Российской Федерации в современных условиях стало реформирование административно-правового механизма функционирования системы здравоохранения. В качестве необходимости заметим, что специфика современных медицинских учреждений предопределяется прежде всего их административно-правовым статусом. В настоящее время российское законодательство, затрагивающее вопросы модернизации административно-правового статуса учреждений здравоохранения, и механизм его реализации находятся в стадии становления. В связи с этим нуждаются в более детальном научном анализе различные аспекты обозначенной правовой категории. Необходимо отметить, что вопрос о структуре административно-правового статуса медицинских учреждений вызывал и продолжает вызывать научный интерес у многих ученых. С одной стороны, он достаточно исследован, с другой — нет, ибо есть моменты, которые нуждаются в конкретизации. Спорным аспектом административно-правового статуса является его структура. Прежде чем перейти к рассмотрению обозначенного аспекта, считаем целесообразным сформулировать его понятие. Исследование различных точек зрения на природу административно-правового статуса позволило определить административно-правовой статус медицинского учреждения как совокупность прав и обязанностей медицинского учреждения, предусматривающих в пределах административной правосубъектности самостоятельное решение присущих определенному медицинскому учреждению целей и задач, осуществление необходимых для этого функций, участие в управленческих административных правоотношениях, складывающихся прежде всего во взаимоотношениях медицинских учреждений с государственными органами исполнительной власти и органами муниципального образования. Данное определение административно-правового статуса медицинского учреждения позволяет, на наш взгляд, выделить пять основных его элементов: цели и задачи деятельности медицинского учреждения; функции медицинского учреждения; полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание административно-правового статуса медицинского учреждения; организационная структура медицинского учреждения; создание, реорганизация и ликвидация медицинского учреждения; гарантии прав деятельности медицинского учреждения. В силу отсутствия в теории права единства мнений на предмет структуры административно-правового статуса предлагаем названные элементы сгруппировать в блоки. Опираясь на утверждение Ю. А. Тихомирова, который нормативно установленные цели, предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия относит к элементам компетенции <1>, предлагаем первые три элемента административно-правового статуса (цели, задачи, функции и полномочия) объединить в так называемый «компетенционный блок»; организационную структуру включить во «внутриорганизационный блок»; создание, реорганизацию и ликвидацию медицинского учреждения представить в качестве «внешнеорганизационного блока» и сформировать «блок административно-правовых гарантий прав медучреждений». ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55 — 56.
Представляется, что такая структура административно-правового статуса медучреждений будет способствовать оптимизации правового режима для решения управленческих задач, так как предполагает формирование содержания работы медицинского учреждения, создание правовой основы его деятельности, наличие организационной структуры, обеспечивающей выполнение свойственных медицинскому учреждению функций, порядок функционирования медицинского учреждения, наделение его комплексом прав и обязанностей, а также наличие гарантий этих прав. Наиболее актуальными и наименее исследованными остаются элементы административно-правового статуса медучреждения. Компетенционный блок включает в себя цели и задачи деятельности, функции и полномочия медицинского учреждения. Совершенствование деятельности медицинских учреждений находится в прямой зависимости от соответствия целей и задач медицинского учреждения уровню удовлетворения современных потребностей населения в медицинской помощи. Причем одним из важных условий успешной организации работы медицинского учреждения является наличие единства целей и задач. Цель как категория высшего порядка определяет содержание и направленность задач. Признав цель деятельности медицинского учреждения как идеал, орган управления, коллектив, общество обретут в ней средства регуляции собственной деятельности по повышению уровня работы медицинского учреждения в целом <2>. Учитывая, что цель означает результат, на достижение которого направлены действия, цель медицинского учреждения (его создания, функционирования), очевидно, состоит в снижении потерь общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах. Цель (цели) деятельности каждого медицинского учреждения закрепляется в соответствующем правовом акте — Уставе (Положении) о медицинском учреждении соответствующего вида. ——————————— <2> Кузнецов А. Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 47.
В современных условиях главной задачей, которую призваны решать медицинские учреждения в своей деятельности, является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, что выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи. Главная задача определяет генеральное направление деятельности субъектов и объектов управления по обеспечению потребности населения в медицинской помощи и поэтому предполагает наличие комплекса задач вспомогательного порядка, способствующих реализации главной задачи. Такие задачи можно подразделить на основные и текущие. Основные задачи призваны определять наиболее важные направления в развитии медицинской деятельности и носят долговременный характер (задачи по активному использованию всеми медицинскими учреждениями прогрессивных форм организации медицинской помощи, современных и эффективных методов и средств профилактики, диагностики и лечения, ускоренному созданию прочной современной материально-технической базы медицинских учреждений и постоянному дальнейшему ее совершенствованию). Закрепленные в правовых нормах, они являются юридической обязанностью для медицинских учреждений всех типов. Текущие задачи медицинского учреждения носят, как правило, частный характер, решаются медицинским учреждением в конкретный момент в зависимости от региональной конъюнктуры, уровня и структуры заболеваемости населения, имеющихся у медицинского учреждения возможностей и других факторов. Их выполнение обычно рассчитано на непродолжительные сроки. Они входят в состав программно-целевого административно-правового статуса каждого медицинского учреждения, поскольку для определенных субъектов и объектов управления они имеют нормативное значение и активно способствуют практическому осуществлению основных, а через посредство последних и генеральной задачи, стоящих перед медицинским учреждением. Важным элементом административно-правового статуса медицинского учреждения являются его функции и правовые нормы, их закрепляющие. Смысл определения функций сводится к тому, чтобы в нормативном порядке закрепить то, что должны выполнять администрация и коллектив медицинского учреждения для достижения поставленных целей и задач. Реализуя одни и те же задачи, коллектив и администрация выполняют различные функции <3>. Коллектив медицинского учреждения непосредственно осуществляет функции по лечению больных, диагностике заболеваний, проведению среди населения профилактической работы, использованию лекарственных препаратов, перевязочных материалов и других медицинских средств, лечебно-диагностической и прочей медицинской аппаратуры и техники, бережному отношению к больничному имуществу и т. д. Администрация медицинского учреждения обеспечивает необходимые условия для выполнения коллективом указанных функций. Это достигается путем осуществления администрацией своих управленческих функций. ——————————— <3> Малеина М. Н. Человек и медицина в современном праве. М.: БЕК, 1995. С. 27.
Медицинское учреждение в процессе своей деятельности выступает не только как лечебно-профилактическая единица, но и как хозяйствующий субъект, имеющий материально-техническую базу для осуществления своей основной деятельности, в связи с чем оно должно иметь для решения свойственных ему задач и осуществления функций соответствующий объем прав и обязанностей. Права и обязанности являются одним из наиболее важных элементов административно-правового статуса медицинского учреждения <4>. ——————————— <4> Кузнецов А. Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.
В отличие от коммерческих организаций, обладающих общей (неограниченной) правоспособностью, учреждение здравоохранения наделяется специальной (ограниченной) правоспособностью, т. е. совокупностью только таких прав и обязанностей, которые предусмотрены учредительными документами. Следует отметить, что права, принадлежащие медицинскому учреждению, реализуются главным образом его администрацией. Администрация медицинского учреждения для выражения этих интересов наделена юридически властными полномочиями. Тем не менее в реализации прав по управлению медицинским учреждением принимает участие и его коллектив. Участие коллектива в управлении медицинским учреждением осуществляется главным образом через профсоюзную организацию. Профсоюз медицинского учреждения представляет и защищает интересы коллектива в области медицинской деятельности, условий труда и социально-культурных вопросов. В данной связи профсоюз медицинского учреждения совместно с его администрацией участвует в реализации прав данного учреждения <5>. ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
Обязанностями медучреждения могут быть: представление в орган управления здравоохранением необходимой сметно-финансовой документации в полном объеме, утвержденных форм и по всем видам деятельности; согласование с этим органом структуры учреждения; обеспечение сохранности, эффективности и целевого использования имущества; создание для своих работников безопасных условий труда и несение ответственности в установленном порядке за вред, причиненный работнику увечьем, профзаболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением им трудовых обязанностей; несение ответственности в соответствии с законодательством за нарушение договорных, кредитных, расчетных обязательств, правил хозяйствования; возмещение ущерба, причиненного нерациональным использованием земли и других природных ресурсов, загрязнением окружающей среды, нарушением правил безопасности производства, санитарно-гигиенических норм и требований по защите здоровья работников, населения и потребителей продукции (работ, услуг) и т. п. В содержание внутриорганизационного блока входит формирование органа управления делами <6> медицинского учреждения. Формирование органа управления делами медицинского учреждения — администрации — осуществляется собственником или учредителем в порядке, предусмотренном уставом учреждения. Органом управления организации здравоохранения государственно-муниципального сектора является руководитель, который назначается учредителем и подотчетен ему. Высшим должностным лицом больницы является ее руководитель — главный врач, назначаемый и освобождаемый от должности органом управления здравоохранения. Он осуществляет текущее руководство деятельностью больницы на принципах единоначалия; несет ответственность за организацию, уровень, качество лечебно-диагностического процесса в больнице в соответствии с принятыми стандартами, современными требованиями науки и практики; отвечает за технику безопасности и соблюдение санитарно-противоэпидемических требований и т. д. ——————————— <6> Ковалева Н. Н. Административно-правовой статус предприятий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 8.
Главный врач объединенной больницы имеет заместителей по медицинской, поликлинической и административно-хозяйственной работе, которые реализуют свои полномочия каждый в подведомственной сфере в соответствии с уставом (положением) учреждения. Внешнеорганизационный блок представляет совокупность полномочий государственных органов власти в отношении медучреждения и включает такие элементы, как создание медицинского учреждения, государственную регистрацию, лицензирование деятельности, ликвидацию и реорганизацию медицинских учреждений. Создание (учреждение) медицинского учреждения осуществляется по решению собственника имущества или уполномоченного им органа. Порядок создания больницы предусмотрен нормами гражданского законодательства, так как больница является юридическим лицом, принимающим активное участие в гражданском обороте. Учредительным документом больницы является устав, в котором определяются общий правовой статус, название, адрес, органы управления и контроля, источники финансирования, условия реорганизации и ликвидации. Как показывает практика, в большинстве регионов Российской Федерации решение о создании областных медицинских учреждений принимается губернаторами области либо областными правительствами по согласованию с областными законодательными органами. Решение о создании муниципальных медицинских учреждений принимается главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления данного муниципального образования. Государственная регистрация учреждения здравоохранения осуществляется по месту ее нахождения местным органом государственной власти. Рассматривая вопрос о создании медицинского учреждения, следует обозначить необходимость контроля со стороны соответствующих органов за деятельностью учреждений здравоохранения. Контроль затрагивает непосредственное содержание деятельности медицинских учреждений, осуществляющих не только общественно значимую функцию, но и деятельность, требующую специальных знаний и умений. Одним из инструментов такого рода контроля является лицензирование деятельности учреждений здравоохранения <7>. ——————————— <7> Волкова Н. С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 18.
Согласно действующему законодательству <8> предприятия, учреждения и организации государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения могут функционировать только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. На сегодняшний день общие положения о лицензировании медицинской деятельности в Российской Федерации регламентируются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятым 13 июля 2001 г. <9>. Порядок и условия выдачи лицензии на осуществление медицинской деятельности определены в соответствующем Положении, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 499 <10>. ——————————— <8> См., например: ст. 34 Федерального закона от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ в ред. от 30.08.2004 «О лекарственных средствах» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006; 2004. N 35. Ст. 3607; ст. 18 Федерального закона от 2 июля 1992 г. в ред. от 22.08.2004 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ 1992. N 33. Ст. 1913; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; ст. 40 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 31.12.2005) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; ст. 25 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ (в ред. от 09.05.2005) «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219; ст. 21 Федерального закона 28 июня 1991 г. N 1499-1 (в ред. от 23.12.2003 г.). <9> Федеральный закон от 13 июля 2001 г. N 128-ФЗ (в ред. от 05.02.2007 N 13-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3430. <10> Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» // СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2710.
Реорганизация учреждения (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению учредителя в порядке и в случаях, которые предусмотрены действующим законодательством. При добровольной ликвидации учреждения ликвидационная комиссия создается учредителем, при принудительной — комиссия назначается судом и проводит работу по ликвидации учреждения в соответствии с действующим законодательством. Учреждение считается прекратившим существование после исключения его из Единого государственного реестра юридических лиц. Административно-правовыми гарантиями прав ЛПУ, по мнению О. В. Никульниковой <11>, являются: ——————————— <11> Никульникова О. В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс: Регион, 2001. С. 54.
— возможность признания в судебном порядке недействительными (полностью или частично) нормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативно-правовым актам и нарушающих права и законные интересы медицинского учреждения; — возмещение вреда, причиненного учреждению в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо их должностных лиц, в том числе в результате издания акта государственного органа, не соответствующего закону или иному правовому акту; — гарантирование со стороны государства соблюдения установленных законодательством условий для деятельности медицинских учреждений. Следует также отметить, что непременной составляющей административно-правового статуса медицинского учреждения является его административная, поднадзорная подчиненность органам административного надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правил пользования землей, санитарных и эпидемиологических правил, правил пожарной безопасности, техники безопасности труда и т. д. Таким образом, административно-правовой статус медицинского учреждения гарантирует ему стабильность и обеспечивает подвижную организационно-правовую основу для выполнения присущих ему функций, решения свойственных задач и достижения поставленных целей. В ходе исследования административно-правового статуса (его отдельных элементов) учреждений здравоохранения было установлено, что на сегодняшний день существует множество нормативных актов, закрепляющих цели и задачи, права и обязанности, структуру и организацию деятельности медицинских учреждений. В общих чертах эти элементы административно-правового статуса медицинских учреждений определены положениями (уставами) о них. Однако эти акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли все элементы административно — правового статуса медицинских учреждений, в связи с чем многие вопросы управления деятельностью медицинских учреждений, в том числе и проблемы административной правосубъектности, остаются нормативно не урегулированными. Исходя из вышеизложенного, считаем необходимым разработать и принять единый нормативный акт, регламентирующий деятельность медучреждений, например федеральный закон «Об основах организации и деятельности медицинского учреждения», который бы объединил элементы административно-правового статуса медицинского учреждения. Полагаем, что принятие данного закона позволит восполнить пробелы в законодательстве, регулирующем отношения, складывающиеся в процессе деятельности медицинских учреждений, а также дополнит положения Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касающиеся организации охраны здоровья граждан в Российской Федерации.
