ИЗМЕНЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОСНОВАХ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
А. Э. ВАНЯН
Ванян Анна Эриковна, аспирантка кафедры предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.
В конце 2011 г. организаторы Всемирной туристской выставки (WTM) опубликовали очередной доклад о состоянии мировой туриндустрии. В нем вновь возлагаются надежды на Россию. По официальной статистике, опубликованной на сайте Ростуризма <1>, по состоянию на 1 января 2011 г. общее количество туроператоров составляет 4405. ——————————— <1> http://www. russiatourism. ru
Структура реестра туроператоров в зависимости от: 1) цели деятельности: а) международный въездной туризм — 14%, б) международный выездной туризм — 44%, в) внутренний туризм — 42%; 2) способа финансового обеспечения: а) договор страхования ответственности туроператора — 99%, б) банковская гарантия — 1%; 3) размера финансового обеспечения: а) 100 млн. руб. — 1%, б) 60 млн. руб. — 1%, в) 30 млн. руб. — 42%, г) 10 млн. руб. — 14%, д) 0,5 млн. руб. — 42%. За 2011 г. в Россию въехало 24932061, в том числе с целью туризма — 2133869 человек, что соответственно на 12% и 9% больше, чем в 2010 г. За этот же период за рубеж выехало 43725777 российских граждан, что на 11% больше, чем в 2010 г. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» <2> предполагает инвестирование 332 млрд. руб. Освоение такого размера денежных средств, соблюдение прав потребителей и обеспечение их безопасности требуют адекватного правового регулирования. ——————————— <2> СЗ РФ. 2011. N 34. Ст. 4966. О вступлении в силу см. ст. 6 указанного ФЗ.
Федеральным законом от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ <3> внесены изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» <4> (далее — Закон). Они направлены на совершенствование регулирования в сфере туризма. ——————————— <3> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2281. <4> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
В связи с повышением внимания к безопасности туризма в ст. 1 Закона введено понятие «экстренная помощь — действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению), осуществляемые объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с настоящим Федеральным законом». Статья 10 Закона дополнена ч. 8, содержащей требование информировать туриста и (или) иного заказчика в письменной форме при заключении договора о реализации в сфере выездного туризма туристского продукта о возможности туриста обратиться за оказанием экстренной помощи с указанием сведений об объединении туроператоров в сфере выездного туризма и о способах связи с ним (номеров телефонов, факсов, адреса электронной почты и других сведений). В развитие саморегулирования предпринимательской деятельности <5> Закон предусматривает создание новой некоммерческой организации, не называя ее саморегулируемой, — объединение туроператоров в сфере выездного туризма. ——————————— <5> См. подробнее: Долинская В. В. Предпринимательское право: Учебник. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004.
Это единое общероссийское объединение, которое основано на принципе обязательного членства юридических лиц, осуществляющих на территории Российской Федерации туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, и действует в целях оказания экстренной помощи туристам в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 11.1 Закона). Несмотря на продолжающуюся научную дискуссию о характере правоспособности (правосубъектности) юридических лиц <6>, Закон явно устанавливает для нового объединения специальную правоспособность (правосубъектность): «Имущество данного объединения может использоваться исключительно в целях, ради достижения которых оно создано» (ст. 11.3 Закона). ——————————— <6> См.: Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 2.
Функции объединения туроператоров в сфере выездного туризма (ст. 11.2 Закона): — обеспечение в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, оказания экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта; — учет взносов в компенсационный фонд на основании содержащейся в реестре информации об общем объеме денежных средств, полученных туроператором, осуществляющим деятельность в сфере выездного туризма, от реализации туристского продукта; — реализация права требования страховой выплаты или выплаты по банковской гарантии, а также право требования к туроператорам (в соответствии со ст. 11.5 Закона); Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации данного объединения устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусмотренным в отношении ассоциаций (союзов), с учетом положений Закона. Некоммерческая организация приобретает статус объединения туроператоров в сфере выездного туризма на основании решения Правительства РФ. Объединение туроператоров в сфере выездного туризма является открытым для вступления новых членов. Требованием к членству туроператора в объединении туроператоров в сфере выездного туризма является уплата взносов в компенсационный фонд в сроки и в размере, которые определены в Законе. Основаниями для прекращения членства туроператора в объединении туроператоров в сфере выездного туризма являются: — заявление туроператора о выходе из членов данного объединения в случае прекращения туроператором деятельности в сфере выездного туризма; — нарушение обязанности по уплате взносов в компенсационный фонд; — ликвидация туроператора в соответствии с законодательством Российской Федерации. При прекращении членства туроператора взносы, уплаченные в компенсационный фонд, не возвращаются. Объединение туроператоров в сфере выездного туризма для оказания экстренной помощи туристам при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договору о реализации туристского продукта, формируемого туроператорами — членами данного объединения, формирует компенсационный фонд в соответствии с требованиями Закона. Финансовая деятельность объединения туроператоров в сфере выездного туризма подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке. Аудиторская организация и условия договора, который обязано заключить с ней данное объединение, утверждаются общим собранием членов объединения туроператоров в сфере выездного туризма или постоянно действующим коллегиальным органом управления, если учредительными документами данного объединения такое утверждение отнесено к его компетенции. Годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс объединения туроператоров в сфере выездного туризма после их утверждения общим собранием членов данного объединения или постоянно действующим коллегиальным органом управления, если учредительными документами данного объединения такое утверждение отнесено к его компетенции, подлежат размещению на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Объединением туроператоров в сфере выездного туризма разрабатываются правила профессиональной деятельности, обязательные для данного объединения и его членов и регулирующие порядок осуществления им и его членами функций, связанных с формированием и использованием компенсационного фонда в соответствии с Законом. Указанные правила профессиональной деятельности утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. На наш взгляд, не совсем продуманы нормы о компенсационном фонде. В ст. ст. 11.2 — 11.3 Закона речь идет о фонде (имущественная характеристика) объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Но в той же ст. 11.3 Закона положение: «Средства компенсационного фонда размещаются на его отдельном банковском счете, и по ним ведется отдельный учет. На средства компенсационного фонда не может быть обращено взыскание по обязательствам объединения туроператоров в сфере выездного туризма, если такие обязательства не связаны с финансированием расходов на оказание экстренной помощи туристам в соответствии с настоящим Федеральным законом» вызывает подозрения: может быть, речь идет о еще одном юридическом лице при объединении? Ошибочна, на наш взгляд, и формулировка в информационном сообщении о Законе на официальном сайте Ростуризма <7>: «Предусматривается, что контроль за созданием и деятельностью компенсационного фонда возьмет на себя Правительство РФ». ——————————— <7> http://www. russiatourism. ru/news/-33559080/
Для отражения имущества, переданного, например, в доверительное управление, открывается отдельный счет доверительного управляющего. Объекты доверительного управления обособляются от имущества доверительного управляющего. Термин «фонд» используется как в законодательстве о бухучете, так и в законодательстве о конкретных организационно-правовых формах юридических лиц, и во всех случаях речь идет именно об имуществе, а не о фонде как юридическом лице. Далее в тексте ст. 11.3 Закона снова используются корректные формулировки: «Размещение средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма допускается в рублях и (или) иностранной валюте на счетах или депозитах в кредитных организациях». Последние сомнения в исключительно имущественной характеристике компенсационного фонда снимает ст. 11.4 Закона: «Для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам объединение туроператоров в сфере выездного туризма формирует компенсационный фонд… Компенсационный фонд является обособленным имуществом, принадлежащим объединению туроператоров в сфере выездного туризма на праве собственности». Закон устанавливает порядок формирования компенсационного фонда, но опять неудачна, на наш взгляд, юридическая техника. Предусмотрено, что компенсационный фонд формируется в первую очередь за счет взносов туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, перечисляемых ежегодно в денежной форме в размере 0,1% объема денежных средств, полученных каждым туроператором от реализации в сфере выездного туризма туристского продукта, по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, но не менее чем в размере 100 тысяч рублей. Наряду с содержащимся в ст. 11.4 Закона запретом освобождения члена объединения туроператоров в сфере выездного туризма от обязанности внесения взносов в компенсационный фонд, в том числе путем зачета его требований к объединению туроператоров в сфере выездного туризма, а также установленной в ч. 3 ст. 4.1 и в ст. 11 обязанностью туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, быть членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма под угрозой запрета осуществлять туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма норма о взносах в компенсационный фонд ставит серьезный вопрос. Что будет, если туроператор не заработает необходимую сумму или на момент взноса у него не окажется достаточных денежных средств? Исключение из объединения туроператоров в сфере выездного туризма и автоматически запрет на занятие соответствующей деятельностью? Может ли он заниматься другими видами деятельности в сфере туризма, если это повышенные требования именно к выездному туризму? Но неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в случае признания ее арбитражным судом является несостоятельностью (банкротством) и может повлечь за собой прекращение деятельности должника, его ликвидацию <8>. Закон умалчивает о конкретных последствиях в данном случае. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Большое внимание уделено в Законе ответственности туроператора перед туристом. Классически сформулирована ч. 5 ст. 9 Закона: «Туроператор несет ответственность перед туристом и (или) иным заказчиком за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагентом как от имени туроператора, так и от своего имени». Интереснее соотношение норм об ответственности с нормами об экстренной помощи. Турист, отказавшийся от экстренной помощи, оказываемой объединением туроператоров в сфере выездного туризма за счет средств компенсационного фонда, а равно и турист, получивший такую помощь, не лишается права обратиться с требованием о возмещении реального ущерба к указанным туроператору или страховщику (гаранту) (ч. 6 ст. 17.4 Закона). В случае получения туристом экстренной помощи, оказанной объединением туроператоров в сфере выездного туризма, страховщик или гарант по требованию данного объединения возмещает ему понесенные расходы на эвакуацию за счет финансового обеспечения туроператора (ч. 12 ст. 17.5 Закона). В свою очередь, согласно новой ст. 11.5 Закона в пределах суммы расходов, понесенных объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с Законом на оказание экстренной помощи туристу, к объединению туроператоров в сфере выездного туризма переходит принадлежащее туристу право требования о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора к страховщику либо об уплате денежной суммы по банковской гарантии. К отношениям между данным объединением и страховщиком или гарантом, указанным в ст. 17.4 Закона, по поводу возмещения расходов компенсационного фонда по аналогии применяются правила, установленные Законом для отношений между туристом, иным заказчиком и страховщиком или гарантом по договору страхования либо по банковской гарантии. Соответствующие положения применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено федеральным законом и не вытекает из существа таких отношений. Не покрытая финансовым обеспечением сумма расходов, понесенных объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с Законом на оказание экстренной помощи туристу, может быть взыскана в порядке регресса по иску объединения туроператоров в сфере выездного туризма с туроператора. Скорректирован минимальный размер страхования ответственности туроператоров, а также банковской гарантии. Для тех, кто занимается въездным туризмом, его понизили с 10 млн. руб. до 500 тыс. руб. Что касается выездного туризма, то если выручка не более 250 млн. руб., минимальный размер — 30 млн. руб., если свыше — 12% от оборота (ч. 1 ст. 17.2 Закона). Больше внимания уделено информационным отношениям, что частично уже показано <9>. ——————————— <9> См. также: Статьи 4.1, 9 и др. Закона.
Достоинством с точки зрения регулирования предпринимательской деятельности в сфере туризма является дополнение Закона главой VIII.1 «Государственный надзор в сфере туристской деятельности». Однако все плюсы от дополнений и изменений Закона могут быть нейтрализованы ненадлежащей практикой его применения, в связи с чем мы и сконцентрировали внимание в этом кратком комментарии на проблемах толкования и соотношения норм Закона.
Пристатейный библиографический список
Долинская В. В. Предпринимательское право: Учебник. 2-е изд., изм. и доп. М., 2004.
