Арахамия И. В., начальник Правового управления Федерального агентства по туризму.
Вопросы обеспечения безопасности туристов приобрели в последнее время особую актуальность. Эти вопросы постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса высшего руководства страны с иностранными партнерами, в том числе при заключении международных договоров в области туризма.
Неслучайно законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относит вопросы обеспечения безопасности туризма к принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также к ключевым функциям органов исполнительной власти в сфере туризма. Согласно законодательству Российской Федерации:
— безопасность туризма — безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства;
— безопасность услуги — это свойство услуги, а также процессов ее оказания при обычных условиях ее использования быть безопасной (не причинять вред или не создавать угрозу причинения вреда) для жизни и здоровья людей, окружающей среды (ее компонентов и объектов), духовных ценностей общества, имущества физических и юридических лиц, муниципального и государственного имущества. Безопасность услуги — это также защищенность персональной информации заказчика (потребителя) услуги.
На законодательном уровне установлены права потребителя на безопасность услуги, и они включают в себя:
— право на необходимую и достоверную информацию об услуге, ее исполнителе, включая информацию об угрозах (опасностях, рисках и т. д.), связанных с использованием услуги;
— право на безопасность процессов оказания услуги и ее результатов;
— право требовать от исполнителей оказания «безопасных» услуг;
— право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления за защитой своих нарушенных прав и интересов в случае причинения вреда жизни и здоровью потребителя «небезопасной» услугой;
— право на самозащиту от угроз безопасности в случае бездействия исполнителей услуг;
— право на возмещение возникших убытков и компенсацию морального вреда в случае нарушения исполнителями услуг прав и законных интересов потребителей.
За оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, установлена уголовная ответственность (ст. 238 УК).
Туризм для Российской Федерации — это не просто свободные передвижения (путешествия) туристов, а сфера жизни и деятельности личности, общества и государства, которая выполняет важные социальные, экономические, культурно-экологические и иные функции.
Туристские поездки (путешествия) превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с реализацией его конституционного права на отдых, свободу передвижений, а также иных прав и свобод при совершении путешествий.
В этих условиях вопросы обеспечения безопасности сферы туризма становятся насущной потребностью личности, общества и государства, поскольку опасности природного и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно сопровождают туристов во время их путешествий.
В ряде стран, лидирующих по объемам въезда российских туристов, все чаще возникают ситуации, требующие оперативного вмешательства со стороны как местных, так и российских властей. Активно проявляют себя также такие опасности, как: несчастные случаи, дорожно-транспортные и авиационные происшествия, хищения имущества туристов и насильственные действия в отношении их. Сферу туризма не обошли стороной и различные риски, связанные с распространением эпидемий и заболеваний в результате стремительного роста туристского обмена между странами.
Полномочия по информированию туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания возложены на Федеральное агентство по туризму (п. 5.3.2 Положения о Федеральном агентстве по туризму).
В мае 2008 г. вступил в силу соответствующий Административный регламент Ростуризма. Основной целью Административного регламента является своевременное обеспечение достоверной информацией об угрозах безопасности в России и за рубежом.
Информация, которая является основанием для предоставления государственной услуги по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, поступает из компетентных органов и других организаций, которые поименованы в Регламенте, и включает в себя сведения о виде угроз безопасности, в том числе требующих немедленного чрезвычайного реагирования.
Административным регламентом установлены порядок и способы информирования туристов об угрозе безопасности, которые включают в себя:
— опубликование в государственных средствах массовой информации поступивших из компетентных органов соответствующих сообщений об угрозе безопасности (в т. ч. полученных по запросу Ростуризма);
— размещение информации об угрозе безопасности на официальном сайте Ростуризма в сети Интернет в день ее поступления, в целях доведения ее содержания до заинтересованных лиц (при необходимости — и их объединений).
Во время беспорядков в Египте в январе текущего года у Ростуризма в очередной раз появилась возможность реализовать свои полномочия в сфере безопасности туризма.
Так, на основании информационного обмена между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Ростуризмом в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет было принято решение о создании при Ростуризме оперативного штаба и организации работы «горячей линии». Наряду с этим был издан Приказ от 29.01.2011 N 13 «О принятии неотложных мер в связи с ситуацией в Арабской Республике Египет», которым было рекомендовано туроператорам и турагентам:
— приостановить отправку российских туристов в Египет с 29.01.2011 на период существования угрозы безопасности (до нормализации обстановки);
— принять все зависящие от них меры для обеспечения безопасности российских туристов, в том числе оказать содействие российским туристам, желающим покинуть Египет, в досрочном возвращении на родину;
— информировать российских туристов о порядке возврата стоимости за неоказанные туристские услуги.
Российским туристам, уже находящимся в Египте, было рекомендовано не покидать территорий гостиничных комплексов и иных мест временного пребывания.
Кроме того, Ростуризм выступил с заявлением о том, что данный Приказ является официальным подтверждением наличия в Египте угрозы безопасности туристов, в связи с чем, руководствуясь ст. 14 Закона об основах туристской деятельности, туристы имеют безусловное право требовать расторжения договора о реализации турпродукта или изменения его условий. В заявлении Ростуризм выразил мнение о необходимости приостановления, отзыва либо снятия услуги с производства, если такая услуга причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя.
В период существования угрозы безопасности в Египте Ростуризмом ежедневно проводилась работа по координации возвращения российских туристов на Родину, давались разъяснения многочисленным туристам, их родственникам, в том числе путем размещения на сайте Ростуризма в сети Интернет информации о текущей ситуации в Египте, порядке и способах защиты прав и законных интересов туристов в связи с возникновением угрозы безопасности в этой стране.
Следует отметить, что Ростуризм в течение 2011 г. также неоднократно информировал туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в таких странах, как Сирия, Йемен, Тунис, Япония, Таиланд, и др.
В целях совершенствования государственного регулирования туристской деятельности, обеспечения гарантий защиты прав и законных интересов потребителей, повышения качества и безопасности туристских услуг с 1 июня 2007 г. впервые в России была введена система финансового обеспечения деятельности туроператоров. Также впервые сформирован Единый федеральный реестр туроператоров, функции по формированию и ведению которого возложены на Ростуризм на основании следующих нормативных правовых актов:
Федеральный закон от 24.11.1996 N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ст. 4, 4.1);
Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 N 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» (п. 5.3.1).
28 октября 2011 г. вступил в силу Приказ Минспорттуризма России, утвердивший Административный регламент по предоставлению Ростуризмом государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров. Административным регламентом установлен порядок предоставления Ростуризмом данной государственной услуги, а также предусмотрена возможность направления юридическим лицом (туроператором) заявления, в т. ч. в электронном виде (Приказ от 26.09.2011 N 1117).
В настоящее время в едином федеральном реестре туроператоров содержатся сведения о 4753 туроператорах (по состоянию на 18 октября 2011 г.).
Общее Внутренний Международный Способы финансового
количество туризм туризм обеспечения
туроператоров
Въездной Выездной
туризм туризм
Размер финансового Банковские Договоры
обеспечения, млн. руб. гарантии страхования
ответственности
0,5 10 30 60 100 туроператора
4753 1921 664 2091 38 39 33 4720
Структура реестра в зависимости от сферы туроператорской деятельности выглядит следующим образом.
Внутренний туризм — 1921 туроператор, или 42% от общего количества.
Международный выездной туризм — 2168 туроператоров, или 44% от общего количества.
Международный въездной туризм — 664 туроператора, или 14% от общего количества.
Единый федеральный реестр туроператоров находится в открытом доступе и еженедельно актуализируется Ростуризмом на его сайте в сети Интернет.
Гражданская ответственность туроператоров, сведения о которых содержатся в Реестре, перед туристами застрахована на общую сумму более 75 млрд. руб.
По данным страховых компаний, за период с 2008 г. по октябрь 2011 г. общий объем финансовых компенсаций, полученных туристами в связи с нарушением туроператорами обязательств по реализации туристского продукта, составил 124 208 301 руб.
Вместе с тем анализ правоприменительной практики обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации показывает, что на сегодняшний день система государственного управления безопасностью туризма требует дальнейшего развития, в т. ч. оптимизации структуры органов управления, уточнения их компетенции, увеличения бюджетных ассигнований, выделяемых на проведение мероприятий в области обеспечения безопасности туризма и других решений.
В этой связи можно определить следующие основные направления совершенствования административно-правового обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации:
— законодательное введение обязательного страхования туристов, выезжающих за рубеж, определение минимального набора рисков и страховых услуг, входящих в этот вид страхования;
— создание правовых механизмов для оказания правовой и иных видов неотложной помощи российским туристам, оказавшимся в затруднительном положении за рубежом;
— открытие представительств Ростуризма за пределами Российской Федерации с возложением на них функций по оказанию неотложной помощи российским туристам в иностранных государствах (совместно с консульскими службами МИД России);
— внесение в межправсоглашения Российской Федерации положений о безопасности туризма;
— уточнение правового статуса всех субъектов сферы туризма и установление их ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в области безопасности туризма;
— разработка норм и стандартов создания и функционирования саморегулируемых организаций в сфере туристской деятельности и их участия в обеспечении безопасности туризма.
Необходимо также усиление административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области безопасности туризма и др.
В любом случае стратегической целью безопасности туризма является достижение в сфере туризма такого уровня защищенности, который позволит обеспечить оказание гражданам качественных, доступных и, что очень важно, безопасных услуг.
Планомерная деятельность в данном направлении будет способствовать укреплению законности и правопорядка на туристском рынке, формированию уважительного отношения к закону у всех участников, вовлеченных в процесс оказания туристских услуг.
