КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ФОНД КАК СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПО ДОГОВОРУ О РЕАЛИЗАЦИИ ТУРИСТСКОГО ПРОДУКТА
А. С. КУСКОВ
Кусков Алексей Сергеевич, преподаватель отделения сервиса Саратовской государственной юридической академии (СГЮА), председатель Нижневолжского отделения Международной туристской академии (г. Москва), главный редактор Федерального образовательного и научно-практического журнала «Вопросы туризмоведения», директор туристской фирмы. Кандидат культурологии. Специалист по вопросам теории и практики туризма и сервиса, проблемам правового регулирования туристской деятельности, защиты прав потребителей услуг. Родился 23 апреля 1977 г. в г. Березники Пермской области РСФСР. Окончил Саратовский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского. Продолжает обучение и повышение квалификации в Саратовской государственной юридической академии по направлению «Юриспруденция». Окончил аспирантуру по специальности 24.00.01 с защитой кандидатской диссертации на соискание ученой степени кандидата культурологии. Многократно проходил переподготовку по социологии, экономике, управлению, правовому регулированию хозяйственной деятельности. Автор более 350 научных трудов и 30 учебников, учебных и методических пособий: «Основы туризма» (М., 2012, выдержал семь изданий, включая электронные версии); «Транспортное обеспечение в туризме» (М., 2008); «Туроперейтинг» (М., 2011); «Лечебный туризм» (М., 2010); «Туристский бизнес» (М., 2011); «Туристское ресурсоведение» (М., 2008); «Курортное дело» (М., 2010); «Гостиничное дело» (М., 2010) и др.
В мае 2012 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», содержащая в том числе поправку, касающуюся создания объединения туроператоров в сфере выездного туризма и формирования компенсационного фонда экстренной помощи туристам. В статье определяется правовой статус такого фонда, рассматриваются порядок формирования и использования его средств, выделяются основные проблемы, связанные с применением указанной поправки.
Indemnification fund as a way to ensure performance of obligations under contract of realization of touristic product A. S. Kuskov
Adopted in May 2012, the new edition of the Federal law «On general issues concerning tourist activity in the Russian Federation» introduces the amendment about the creation of the association of tour operators in the sphere of foreign tourism and the formation of the indemnification fund for the emergency help to tourists. In the article the legal status of the fund is defined, the order of formation and the use of its funds are considered, the main problems connected with application of the specified amendment are allocated.
Key words: indemnification fund, tour operator, tourist, association of tour operators, self-regulating organization, United federal register of tour operators, financial security.
Формирование системы нормативно-правового регулирования туристской деятельности началось в 1996 г. — с момента принятия Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах) <1>. На протяжении 16 лет данный Закон претерпевал многочисленные изменения, последние из которых были внесены недавно — с вступлением в силу Федерального закона от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 26. Ст. 3121. <2> Российская газета. 2012. 5 мая. N 5773.
Принятый нормативный правовой акт закрепил в Законе об основах ряд новелл, среди которых наиболее важны следующие: введение понятия «экстренная помощь», с которым непосредственно связано формирование в рамках объединения туроператоров в сфере выездного туризма соответствующего компенсационного фонда для оказания такой помощи (ст. 1); создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма, внесение соответствующих сведений в Единый федеральный реестр и размещение их в Интернете (ст. ст. 4.1, 11.1); формирование компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма для последующего оказания экстренной помощи туристам (ст. ст. 11.4, 11.5); изменение размера финансового обеспечения для туроператоров, занимающихся выездным, въездным и внутренним туризмом (ст. 17.2); введение нормы, устанавливающей порядок государственного надзора в сфере туристской деятельности (ст. 19.1). Рассмотрим одну из приведенных выше новелл — формирование компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам, оказавшимся в сложной ситуации. Необходимость формирования такого фонда была актуализирована серией банкротств крупных туристских фирм («Лужники Тревел», «Скайтур», «Детур», «ДЕО-трэвел», «Сизонс», «ITC», «Идеальный мир», «Магазин хороших путевок», «Альфа Вояж», «Аврора Интур», «Капитал тур», «Аватур», «Ланта-тур» и др.), отмечающихся и в последнее время. Совсем недавно всю общественность, а также весь туристский рынок потрясла новость о ликвидации туроператора «Ланта-тур», стабильно входившего в пятерку лучших туристских фирм России. Ситуация, в которой за рубежом оказались более 3 тыс. туристов, еще сильнее актуализировала проблему защиты интересов туристов на межгосударственном уровне, тем более что вызволение «застрявших» туристов в таких случаях фактически ложится на плечи государства, так как действующего финансового обеспечения зачастую не хватает. Итак, что нам предлагают законотворцы? Предлагают они нам создать объединение туроператоров в сфере выездного туризма по типу саморегулируемой организации (СРО) с последующим обязательным членством в нем всех туроператоров России, занимающихся инициативным туроперейтингом. Согласно данным Ростуризма, таким туроперейтингом у нас занимаются 2 тыс. турфирм, что уже ставит под сомнение оперативность создания такой организации. Тем не менее соответствующие нормы отраслевого закона (в частности, ст. 4.1), вступающие в силу с января 2013 г., исключают возможность осуществления туроператорской деятельности без членства в подобном объединении. Изначально, на стадии обсуждения поправок в Закон об основах, речь шла о создании нескольких СРО в сфере туроперейтинга, на которые бы впоследствии возлагались четыре ключевые функции: поддерживающая — создание компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам; информационно-образовательная — осуществление образовательной деятельности, переподготовка кадров для сферы туризма, предоставление необходимой информации для турфирм и потребителей; фильтрационная — осуществление контроля над процессом принятия в СРО новых членов, фильтрация неблагонадежных партнеров; регулирующая — создание и эффективное использование инструментов и механизмов регулирования туристского рынка. В принятой редакции отраслевого закона (ст. 11.2) все функции объединения туроператоров в сфере выездного туризма свелись только к формированию и последующему использованию компенсационного фонда. Так, объединением туроператоров в сфере выездного туризма: обеспечивается оказание экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору; реализуется право требования страховой выплаты или выплаты по банковской гарантии, а также право требования к туроператорам; осуществляется учет взносов в компенсационный фонд. Компенсационный фонд мы будем понимать как обособленное имущество, принадлежащее объединению туроператоров, которое формируется из средств участников такого объединения и служит для покрытия убытков, причиненных любым участником объединения в результате своей профессиональной деятельности, а именно ненадлежащего исполнения или неисполнения своих обязательств по договору о реализации турпродукта. Иными словами, все участники объединения несут субсидиарную, в основном финансовую, ответственность за качество турпродукта, предоставленного любым членом объединения. Средства компенсационного фонда размещаются на его отдельном банковском счете, по ним ведется отдельный учет. На средства компенсационного фонда не может быть обращено взыскание по обязательствам объединения туроператоров в сфере выездного туризма, если такие обязательства не связаны с финансированием расходов на оказание экстренной помощи туристам. Выход туроператора из состава объединения не приводит к возврату средств, внесенных в компенсационный фонд, и не прекращает возложенных на него обязательств. Главная цель компенсационного фонда — оказание экстренной помощи туристам, право на которую закреплено ст. 6 Закона об основах. Подобная помощь предполагает эвакуацию туристов из стран временного пребывания, т. е. оплату их расходов по размещению (если это необходимо) и перевозке. В статье 10 Закона об основах, в свою очередь, указано, что при заключении договора турист должен быть проинформирован в письменной форме о возможности обратиться за оказанием экстренной помощи с указанием сведений об объединении туроператоров и о способах связи с ним (номера телефонов, факсов, адреса электронной почты и т. д.). Для использования компенсационного фонда необходимо возникновение ситуации, связанной преимущественно с неисполнением туроператором своих обязательств, что чаще всего актуализируется в связи с их банкротством. Невозможность исполнения туроператорами своих обязательств приводит к необходимости оказания туристам экстренной помощи, предполагающей действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению), осуществляемые объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с Законом об основах. Иные проблемы — ненадлежащее исполнение обязательств (снижение качества услуг, непредоставление отдельных услуг и т. д.), не приводящее к серьезным сбоям в программе обслуживания, появление форс-мажорных ситуаций в стране временного пребывания, необходимость возмещения морального вреда — должны разрешаться не за счет средств компенсационного фонда, а с использованием действующего финансового обеспечения или при участии компетентных государственных органов (в случае форс-мажорных ситуаций). Компенсационный фонд формируется только за счет взносов всех туроператоров, являющихся членами объединения. При первичном вступлении туроператоров в объединение выплачивается взнос в размере 100 тыс. руб. Далее фонд формируется за счет взносов туроператоров в размере 0,1% объема денежных средств, полученных от реализации турпродукта, но не менее чем 100 тыс. руб. Законом об основах предусмотрено проведение ежегодной аудиторской проверки туроператоров, работающих в сфере выездного туризма. Данные о размере уплаченного взноса в компенсационный фонд объединения туроператоров в обязательном порядке включаются в Единый федеральный реестр туроператоров. Согласно ст. 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <3> компенсационный фонд является резервным, т. е. применяется только тогда, когда суммы страховых выплат (в нашем случае суммы финансового обеспечения туроператора) оказывается недостаточно для покрытия официально признанной суммы возмещения. Все задействованные средства компенсационного фонда должны быть возмещены в установленном порядке членами объединения до определенной суммы. Такая же норма содержится и в ст. 25.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <4>. ——————————— <3> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <4> Там же. 2002. N 43. Ст. 4190.
Норма ст. 11.4 Закона об основах указывает нам на то, что непокрытая финансовым обеспечением сумма расходов, понесенных объединением туроператоров на оказание экстренной помощи туристу, может быть взыскана в порядке регресса по иску объединения туроператоров с туроператора. В новой редакции Закона об основах указывается, что размер выплат из компенсационного фонда определяется исходя из фактических расходов на оказание экстренной помощи туристам. В пределах суммы расходов, понесенных объединением туроператоров на оказание экстренной помощи туристу, к объединению туроператоров в сфере выездного туризма переходит принадлежащее туристу право требования о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора к страховщику либо об уплате денежной суммы по банковской гарантии. В Ростуризме было озвучено солидарное мнение о том, что деньги в компенсационный фонд могут потом возвращаться за счет денег страховых компаний. Если из фонда будет оплачен обратный билет, гостиница — турист не обратится в страховую компанию за возмещением. Однако туда может обратиться объединение туроператоров и получить соответствующую компенсацию. Есть страхование финансовой ответственности, которое позволяет избежать риска несения ответственности членами объединения за своих обанкротившихся коллег. Для минимизации риска таких банкротств предлагается проведение ежегодного внутреннего аудита туроператоров. Несмотря на все свои преимущества, компенсационный фонд в первые годы существования будет иметь минимальную эффективность, что связано со следующими причинами. Во-первых, имея данные о стартовой сумме взносов в компенсационный фонд (100 тыс. руб.) и количестве туроператоров, специализирующихся на выездном туризме, можно определить, что к началу 2014 г. (при условии что все 1937 таких туроператоров вступят в объединение и внесут первый взнос) общая сумма фонда составит 193,7 млн. руб. Для примера достаточно заметить, что вызволение 8323 туристов обанкротившегося «Капитал-тура» обошлось стране примерно в 200 — 250 млн. руб. Финансовые гарантии туроператора вкупе со всеми средствами компенсационного фонда, как видно, с трудом покрывают указанные расходы. Кроме того, в ст. 17.5 Закона об основах указано, что в случае получения туристом экстренной помощи, оказанной объединением туроператоров в сфере выездного туризма, страховщик или гарант по требованию данного объединения возмещает ему понесенные расходы на эвакуацию за счет финансового обеспечения туроператора. Однако указанная норма применима только до достижения предельного размера финансового обеспечения туроператора. Как видно из примера, такого финансового обеспечения может попросту не хватить. Во-вторых, новая редакция Закона об основах усилила степень защиты прав туристов, расширив их за счет включения нормы, позволяющей туристам обращаться за экстренной помощью не только к туроператору и его гарантам, но и к объединению туроператоров, оказывающему такую помощь в пределах имеющегося компенсационного фонда. Однако в Законе об основах не определяется порядок солидарного требования туристов к оказанию экстренной помощи и возмещению материального ущерба и морального вреда за счет компенсационного фонда и финансового обеспечения туроператора соответственно. В-третьих, в Законе об основах не прописано, кто, как и каким образом формирует компенсационный фонд, осуществляет и контролирует расходование его средств, каков порядок оказания экстренной помощи туристам, находящимся за пределами России, как должна быть организована выплата средств. Не урегулирована и проблема проникновения в объединение неблагонадежных туроператоров, ответственность по долгам которых в случае их несостоятельности может быть возложена на других членов объединения. В-четвертых, Закон об основах в ст. ст. 4.1 и 11 указывает на обязательность членства в объединении всех туроператоров выездного туризма. Однако ст. 11.1 предусматривает прекращение членства туроператора в объединении на основании неуплаты взносов в компенсационный фонд наряду с другими основаниями — ликвидацией туроператора, а также прекращением его работы в сфере выездного туризма. Иными словами, прекращение членства в объединении исходя из данной нормы может рассматриваться в отрыве от ликвидации туроператора и прекращения его деятельности. Это ставит под сомнение обязательность такого членства. В-пятых, идея компенсационного фонда достаточно убедительно говорит о лоббировании интересов крупных туроператоров, желающих устранить более мелких конкурентов, так как создание такого фонда создает дополнительную финансовую нагрузку на региональных туроператоров, и так оплачивающих страховые расходы. Проблемы четко обозначает и В. Д. Канторович — вице-президент Ассоциации туроператоров России, который полагает, что объединением такого большого количества туроператоров и, соответственно, компенсационным фондом будет очень сложно управлять, что усугубится еще и географическими особенностями страны (при большой разнице поясного времени и территориальной разобщенности туроператоров решить оперативно проблемы туристов вряд ли возможно). Он также указывает, что создание такого фонда может спровоцировать волну мошенничества — сознательных невыплат за услуги исполнителей. Это позволит исполнителям получить средства из фонда, а туроператорам демпинговать [1]. Весьма интересен в этом отношении опыт регулирования туристской деятельности в странах Европы и Америки. Так, в большинстве стран Европы наряду с лицензированием, финансовыми гарантиями и иными инструментами защиты прав туристов действуют и СРО. Однако участие в таких организациях является добровольным — с целью исключения проникновения в СРО недобросовестных турфирм. В Бельгии, Дании, Норвегии, Швейцарии и некоторых других странах действуют и компенсационные фонды, формируемые на добровольной основе. В США для защиты интересов туристов активно используется страхование каждой туристской путевки на самые различные покрытия. Итак, компенсационный фонд является значимой новеллой законодательства о туристской деятельности, повышающей степень защищенности туристов, избавляющей государство от несения расходов на оказание экстренной помощи туристам, регулирующей и контролирующей складывающиеся взаимоотношения между основными хозяйствующими субъектами туристского рынка. Тем не менее создание такого компенсационного фонда сопряжено с рядом проблем, связанных с порядком его формирования и ведения, организацией выплат туристам, в том числе с учетом возмещения материального и морального вреда за счет средств финансового обеспечения туроператора. К тому же сумма компенсационного фонда в ближайшие 2 — 3 года вряд ли сможет покрыть все расходы, связанные с банкротством крупных туроператоров и последующим оказанием экстренной помощи туристам.
Список литературы
1. Меньщикова Н. СРО и контра. Разбор полетов законотворческой мысли. Hot line travel. Онлайн-журнал о жизни в туризме. N 4/139/12 // http:// www. hotline. travel/ content/ 8722/ sro_ i_ kontra_ razbor_ poletov_ zakonotvorcheskoy_ mysli.
