(Вулах М. Г.) («Спорт: экономика, право, управление», 2013, N 2)
КОЛЛЕКТИВНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА <*>
М. Г. ВУЛАХ
——————————— <*> Vulakh M. G. Collective subjects of the administrative relations in physical culture and sport sphere.
Вулах Михаил Григорьевич, директор Балаковского института техники, технологии и управления (СБИТТиУ) — филиала СГТУ имени Ю. А. Гагарина, член Национального объединения спортивных юристов РФ при Международной ассоциации спортивного права IASL, кандидат юридических наук, доцент.
В научной публикации раскрываются особенности организации и деятельности коллективных субъектов административных отношений в сфере физической культуры и спорта — органов публичной власти и общественных спортивных объединений. Исследуются нормативные источники и позиции ведущих ученых-правоведов, посвященные реформированию организационных основ их взаимодействия. На основе раскрытия основных элементов административно-правового статуса общественных спортивных объединений дается их авторская классификация.
Ключевые слова: государственное управление, физическая культура и спорт, организационно-правовые отношения, общественные спортивные объединения, органы государственной власти.
In the scientific publication features of the organization and activity of collective subjects of the administrative relations in physical culture and sport sphere — bodies of the public power and public sports associations reveal. Standard sources and the positions of leading scientists-jurists devoted to reforming of organizational bases of their interaction are investigated. On the basis of disclosure of basic elements of administrative legal status of public sports associations their author’s classification is given.
Key words: public administration, physical culture and sport, organizational legal relations, public sports associations, public authorities.
Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования <1>. ——————————— <1> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История; наука; предмет; нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. С. 381.
Д. Н. Бахрах обращает внимание на некорректность отождествления понятий «коллективный субъект» и «юридическое лицо». По его мнению, между этими понятиями есть существенное различие. Во-первых, первое значительно шире второго, оно охватывает намного больше субъектов. Во-вторых, когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность, а когда речь идет о юридическом лице — гражданско-правовая, имущественная дееспособность <2>. Разделяя данную точку зрения, со своей стороны отметим, что это суждение находит достаточно четкое выражение в отношениях государственных органов со спортивными федерациями, функционирующими в России. Так, не будучи зарегистрированными и прошедшими аккредитацию, указанные общественные объединения, в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <3> (далее — ФЗ «О спорте» 2007 г.), не являются юридическими лицами, но тем не менее продолжают оставаться субъектами административных правоотношений. ——————————— <2> Бахрах Д. Н., Татарян В. Г. Административное право России: Учеб. М.: Эксмо, 2009. С. 47. <3> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.
Исследуя сферу физической культуры и спорта, укажем на значительную полифункциональную диверсификационность представленных в ней коллективных субъектов административно-правовых отношений. Во-первых, это органы публичной власти (государственные и муниципальные). Среди них как федеральные (например, Министерство спорта Российской Федерации) <4>, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Министерство по делам молодежи, спорту и туризму Республики Татарстан). ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 607 «О Министерстве спорта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3525.
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 10 ст. 7 ФЗ «О спорте» 2007 г. субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать структуру органов исполнительной власти и уполномоченный орган в области физической культуры и спорта. Так, например, в Москве — это Комитет по физической культуре и спорту Правительства Москвы (Москомспорт), действующий на основании Постановления Правительства Москвы от 2 августа 2011 г. N 344-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте физической культуры и спорта города Москвы» <5>, в Республике Татарстан — это Министерство по делам молодежи, спорту и туризму Республики Татарстан, действующее на основании Положения, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 г. N 3156 <6>. ——————————— <5> СПС «КонсультантПлюс». <6> Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2005. N 30. Ст. 1695.
Указанные субъекты осуществляют управленческие функции в сфере исследуемых отношений, в т. ч. и бюджетное финансирование. В соответствии со ст. 6 ФЗ «О спорте» 2007 г. федеральные органы исполнительной власти в области физической культуры и спорта осуществляют: аккредитацию общероссийских спортивных федераций; разработку технических регламентов спортивного инвентаря и оборудования; организацию строительства и реконструкции объектов спорта; обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий на объектах спорта; организацию функционирования единой системы учета спортивных паспортов. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации ФЗ «О спорте» 2007 г. (ст. 7, 9) относит право оказывать содействие развитию физической культуры и спорта на территории своих субъектов и муниципальных образований за счет собственных бюджетов. К указанной группе субъектов необходимо отнести и муниципальные органы, поскольку они играют важную роль в организации и развитии профессионального спорта на территории муниципальных образований. Данное заключение основано на нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <7>. Так, в соответствии со ст. 34 целями установления полномочий муниципальных образований в области физической культуры и спорта являются: ——————————— <7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
— решение вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и спорта; — организация проведения официальных физкультурных мероприятий; — организация проведения спортивных мероприятий. Действующая практика также служит неоспоримым доказательством сделанного вывода. Зачастую основным учредителем физкультурно-спортивных клубов (ФСК) по различным видам спорта (футбол, хоккей, баскетбол, волейбол и т. д.) выступает муниципальный орган, который и осуществляет основное финансирование таких клубов <8>. ——————————— <8> Братановский С. Н. Основы правового регулирования физической культуры и спорта в России. Саратов, 2004. С. 96.
Во-вторых, в качестве субъектов административно-правовых отношений в сфере физической культуры и спорта выступают общественные спортивные объединения (ОСО), которые принадлежат к категории наиболее многочисленных участников этих отношений <9>. ——————————— <9> То же. С. 119.
Законодательство признает физкультурно-спортивные объединения субъектами административного права. Это означает их способность быть носителями юридических прав и обязанностей, выступать субъектами административно-правовых отношений. Как отмечает профессор Н. М. Конин, «административно-правовой статус общественных объединений реализуется ими во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами, которые в соответствии с требованиями Конституции РФ обеспечивают соблюдение прав и законных интересов общественных объединений всеми имеющимися в их распоряжении силами и средствами» <10>. При этом именно «административная правосубъективность общественных объединений определяет виды административных правоотношений, субъектами которых они являются» <11>. ——————————— <10> Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристъ, 2004. С. 89. <11> Административное право: Учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 327.
Право граждан РФ на объединения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в ст. 30 Конституции РФ, устанавливающей также, что свобода деятельности объединений гарантируется. Аналогичные нормы включены в конституции и уставы подавляющего большинства субъектов РФ, а также положения о защите прав и свобод человека и гражданина, к которым, естественно, принадлежит и право граждан на объединение. Систему законодательства об общественных объединениях образует Закон РФ «Об общественных объединениях», законы об отдельных видах общественных объединений, другие специализированные законы. Например, для развития физической культуры и спорта большое значение имеют Федеральные законы от 7 июля 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» <12>, от 26 мая 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» <13>, от 8 декабря 1995 г. «О некоммерческих организациях» <14> и др. ——————————— <12> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340. <13> СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503. <14> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В то же время следует отметить, что пока не изданы законы о большинстве видов общественных объединений. Например, на протяжении значительного времени специалистами, исследующими проблемы спортивного права, выдвигается идея принятия специализированного закона о спортивных федерациях <15>. ——————————— <15> Братановский С. Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (орг.-правовые проблемы): Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 196 — 226; Вилькин Я. Р., Кановец Т. М. Организация работы по массовой физической культуре и спорту. М., 1985. С. 36; Гурьянов А. П., Боровицкий Н. М. Государство и спорт: рынок или базар. М., 1995. С. 34 — 37; Сыч В. Л. Совершенствование организационной структуры управления физкультурным движением — актуальная научно-практическая проблема // Теория и практика физической культуры. 1986. N 8. С. 11 и др.
В соответствии со ст. 5 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» общественное объединение — это добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В зависимости от организационно-правовых норм различаются: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, союзы (ассоциации). Значительный интерес для сферы физической культуры и спорта представляют два вида ОСО: — массовые общественные спортивные организации — это общественные добровольные самоуправляемые организации. Они включают в себя: а) общероссийские спортивные организации — Всероссийское добровольное общество «Спортивная Россия», «Спартак» и др.; б) физкультурно-спортивные общества ведомственного характера («Динамо», «Локомотив» и др.); в) физкультурно-спортивные общества, имеющие оборонное и прикладное значение (например, Центральный спортивный клуб армии (ЦСКА), Российское спортивно-техническое общество (РОСТО)); г) физкультурно-спортивные общества профсоюзов — «Россия»; д) оздоровительные туристические и досуговые общества — Союз охотников, Союз ветеранов спорта и др. Организационно-правовыми признаками этих организаций является наличие членства, централизация, особый порядок приема в организацию и исключения из нее, большая степень организационной оформленности. Также ОСО имеют свою имущественную базу, средства; они, как правило, являются сложными в структурном аспекте организациями, имеют различные организационные подразделения, профессиональный аппарат управления <16>; ——————————— <16> Административное право: Учеб. / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2004. С. 166.
— профессиональные спортивные организации: общероссийские спортивные федерации (союзы, ассоциации), региональные и местные спортивные федерации (союзы, ассоциации) по разным видам спорта, спортивные клубы. В соответствии со ст. 10 ФЗ «О спорте» 2007 г. спортивные федерации участвуют в организации работы по развитию спорта, создают условия для охраны и укрепления здоровья спортсменов и других участвующих в спортивных соревнованиях и учебно-тренировочных мероприятиях лиц, обеспечивают спортсменам и тренерам необходимые условия для тренировок, а также иным образом содействует этим лицам в достижении высоких спортивных результатов. Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация местных, региональных и общероссийских спортивных федераций осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ «О спорте» 2007 г. Местная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида или определенных видов спорта на территории муниципального образования. Региональная — на территории субъекта Российской Федерации. Государственная аккредитация региональной спортивной федерации осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта. По одному виду спорта на территории Российской Федерации может быть аккредитована в качестве общероссийской спортивной федерации только одна общественная организация. Порядок проведения государственной аккредитации Российской Федерации общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций определяется Правительством Российской Федерации с учетом мнения Олимпийского Комитета России (ОКР). Государственная аккредитация осуществляется на четырехлетний срок. Перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации с возможным членством спортивных клубов и их объединений, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта с учетом мнения ОКР <17>. ——————————— <17> Овчинникова Н. А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации: общеправовой анализ: Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 59.
ОКР занимает особое место в системе общественных спортивных объединений. В соответствии со ст. 11 ФЗ «О спорте» 2007 г. ОКР возглавляет олимпийское движение России и является общероссийским общественным объединением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях, Олимпийской хартией МОК и на основе признания МОК, а также в соответствии со своим уставом. Государство признает и поддерживает олимпийское движение России, оказывая всемерное содействие ОКР в реализации его уставных целей. Деятельность ОКР в большой степени направлена на поддержание гармоничных отношений содружества с соответствующими государственными органами. Вместе с тем в соответствии с Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета ОКР должен сохранять свою автономность и противостоять давлению любого вида, включая политическое, религиозное или экономическое, которое могло бы препятствовать выполнению с его стороны требований Хартии. Устав ОКР должен постоянно соответствовать Олимпийской хартии и содержать четкие ссылки на нее. Если существуют какие-либо сомнения по поводу содержания или толкования положений устава ОКР или существует противоречие между его положениями и Олимпийской хартией, то силу имеет правило Олимпийской хартии <18>. Для достижения своих целей ОКР наделяется необходимыми функциональными полномочиями, которые определены в ч. 3 ст. 11 Закона «О спорте» 2007 г. и отдельные из которых, в соответствии с ч. 4 данной статьи, реализуются ОКР во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта и общероссийскими спортивными федерациями. ——————————— <18> Алексеев С. В. Олимпийское право: правовые основы олимп. движения: Учеб. М.: Юнити-Дана, 2010. С. 305 — 309.
В статье 3 Устава ОКР установлено, что он принимает участие в учреждении и деятельности специализированного третейского суда, рассматривающего споры в области физической культуры и спорта, — Спортивного арбитражного суда при автономной некоммерческой организации «Спортивная арбитражная палата», которая обладает компетенцией по рассмотрению всех споров, возникающих между членами ОКР, а также между самим ОКР и его членами, в соответствии с его регламентом. При анализе административно-правового статуса ОКР следует учитывать значительный объем и специфику влияния на его формирование со стороны МОК. Согласно ст. 19 Олимпийской хартии, «МОК является международной неправительственной организацией, созданной не для извлечения прибыли, в форме ассоциации со статусом юридического лица, признанного Швейцарским федеральным советом… Решения МОК, принятые на основе положений Олимпийской хартии, являются окончательными. Любой спорный вопрос, касающийся их применения или объяснения, может решаться исключительно Исполкомом МОК и, в некоторых случаях, арбитражем в Суде спортивного арбитража (Court of Arbitration for Sport (CAS) — КАС)» <19>. ——————————— <19> Олимпийская хартия МОК.
Приведенная норма дает основание утверждать, что МОК как главный орган системы физической культуры и спорта, закрепляя в своем уставе положения об окончательности принимаемых им решений и возможности применения (в т. ч. толкования) этих решений только своим коллегиальным исполнительным органом — Исполком МОК, а также высшим юрисдикционным органом в спорте — КАС, устанавливает таким образом границы сферы своей деятельности, в пределы которых по смыслу данной нормы не могут вторгаться ни суды, ни иные, в т. ч. государственные, органы. Без сомнения, данная норма противоречит основным законодательным актам подавляющего большинства государств, в т. ч. и Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также устанавливающей, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде <20>. Однако отношения в сфере спорта имеют настолько специфический характер, что подобные ограничения могут быть признаны обоснованными при условии предоставления заинтересованными лицами реальной возможности обращения за разрешением возникающих конфликтных ситуаций в т. н. внутрикорпоративные квазисудебные органы, выполняющие в спорте функции третейских судов <21>. ——————————— <20> Овчинникова Н. А. Указ. соч. С. 60. <21> Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России / С. Н. Братановский, М. Г. Вулах, В. В. Майстровой. Саратов: АиПиЭр, 2012. С. 43.
И наконец, большую группу коллективных субъектов административных правоотношений в сфере физической культуры и спорта составляют организации, среди которых по функциональному признаку можно выделить как непосредственно осуществляющие спортивную деятельность (тренировочную, соревновательную): спортивные клубы, сборные команды, училища олимпийского резерва и т. д., так и обеспечивающие эту деятельность: спортивные сооружения, антидопинговые центры, врачебно-физкультурные диспансеры и др. Под организацией в административном праве понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей его членов. Орган управления организации — ее администрация. Функции администрации может выполнять единоличный руководитель (самостоятельно или через возглавляемый им управленческий аппарат) либо одновременно единоличный руководитель и коллективный исполнительный орган. Единоличными руководителями в сфере физической культуры могут выступать: президент спортивного клуба, главный тренер сборной команды, директор детско-юношеской спортивной школы и др.; коллективный исполнительный орган: тренерский состав, судейская коллегия и т. д. Администрация — орган, на который возложены функции оперативного управления организацией. Администрация действует от имени организации, представляя ее интересы, заключает договоры, распоряжается ее средствами, издает приказы и дает указания, обязательные для всех членов организации. В руках администрации находятся все распорядительные полномочия юридически властного характера, необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности организации <22>. ——————————— <22> Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. М.: Норма, 2010. С. 391 — 392.
В Российской Федерации создаются физкультурно-спортивные учреждения и организации (ФСУО) любых организационно-правовых форм собственности. Как юридические лица ФСУО имеют в собственности или оперативном управлении обособленное имущество, отвечают по своим обязательствам этим имуществом, обладают организационным единством, закрепленным в уставе, самостоятельно отвечают по своим обязательствам (ст. 48 ГК РФ). ФСУО могут создаваться в форме коммерческих организаций, т. е. в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ — организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (например, акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью), что является преобладающим в сфере профессионального спорта; некоммерческих организаций, которыми, согласно ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <23>, являются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. ——————————— <23> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Приобретение коммерческими и некоммерческими ФСУО правоспособности возникает с момента оформления их государственной регистрации внесением соответствующей записи в государственный реестр юридических лиц (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК РФ). Государственный реестр юридических лиц является административно-правовым институтом, главное назначение которого состоит в официальной легализации государством создания, реорганизации и ликвидации организаций и обеспечении их единого государственного учета <24>. При этом еще раз отметим то обстоятельство, что ФСУО, не будучи юридическим лицом, тем не менее может быть субъектом административных отношений. ——————————— <24> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полн. курс. М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2008. С. 391 — 392.
