(Хамова Ю. А.) («Туризм: право и экономика», 2006, N 5)
ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
Ю. А. ХАМОВА
Хамова Ю. А., аспирантка Воронежского государственного университета.
Первоначально туризм не являлся «политикой» <1> Европейского сообщества. Однако многие меры, направленные на осуществление других «политик» Сообщества, так или иначе затрагивают туризм (защита прав потребителей, экология, налогообложение, таможенные формальности и т. д.). ——————————— <1> Под «политиками» или «сферами политики» Европейского сообщества понимаются сферы общественной жизни, в которых сообщество уполномочено осуществлять комплекс управленческих и регулятивных мер. См. подробнее: Введение в право Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Изд-во «Эксмо», 2005.
Статья 2 Договора о ЕЭС регламентирует устойчивое экономическое развитие как одну из задач Сообщества. Вместе с тем должной правовой базы для политики Сообщества в сфере туризма создано не было. Лишь в отдельных институтах системы ЕЭС был учрежден ряд консультативных органов в сфере туризма. Так, решением Совета 86/664/ЕЕС от 22 декабря 1986 г. <2> был учрежден Совещательный Комитет по туризму, который стал инструментом Комиссии по взаимодействию с государствами — членами Сообщества и состоит из представителей государств — членов ЕЭС. Задачей Комитета являлась помощь в обмене информацией и, по возможности, во взаимодействии в предоставлении услуг туристам (ст. 2 решения). Для осуществления данной задачи государства — члены Сообщества ежегодно предоставляют отчеты о предпринятых и планируемых мерах в отношении предоставления услуг туристам, которые могут иметь последствия для туристов из других государств — членов Сообщества. Комитет, в свою очередь, информирует государства о таких мерах. ——————————— <2> OJ 1986 L 384.
В составе Еврокомиссии действует Директорат по предпринимательству и промышленности, в составе которого есть отдел по туризму (tourism unit) <3>. Отдел состоит как из представителей государств — членов Сообщества, так и из представителей институтов Сообщества (Совета, Парламента, Комитета регионов, Социального и экономического комитета). Кроме того, Отдел по туризму поддерживает связь с представителями туриндустрии, действует в тесной связи с Совещательным комитетом по туризму. ——————————— <3> Commission Rules of Procedure, Chapter II. OJ 2005 L 347.
В Европарламенте действует Комитет по транспорту и туризму, также организована Группа по туризму (intergroup for tourism) <4>. ——————————— <4> Parliament Rules of Procedure // http://www. europarl. europa. eu.
Вместе с тем ни один орган в Сообществе не наделен полномочиями контролировать туризм как особую индустрию, а обладает лишь совещательными функциями. Основой для осуществления туристской деятельности является свобода учреждения и предоставления услуг в рамках Европейского экономического сообщества. Рассмотрим этот вопрос подробнее. Единый европейский акт подчеркнул роль Европейского Парламента в законотворческой деятельности в сфере данных свобод. Статья 7 Акта, изменяющая Римский договор 1957 г., устанавливает процедуру, согласно которой Совет голосует единогласно во втором чтении для принятия проекта документа, который Парламентом ранее был отклонен. С другой стороны, необходимо квалифицированное большинство голосов Совета для принятия проекта, в который Комиссией были внесены изменения с учетом мнения Парламента. Такое положение значительно повышает вовлеченность Парламента в законотворческий процесс. Что касается регулирования туризма «вторичным» правом ЕС, то институтами Сообщества был одобрен ряд директив, касающихся свободы учреждения и свободы предоставления услуг, и некоторые переходные меры, применяемые к таким объектам туристской деятельности, как рестораны, кафе, отели и палаточные лагеря, агенты и представители туристских бюро. Туризм рассматривается в ЕС как разновидность услуг. Единый рынок туристских услуг осуществляется через свободу учреждения хозяйственных субъектов и наделение их правом оказывать услуги в любом государстве — члене Сообщества. Эти свободы, гарантируемые Договором о ЕЭС, важны для туристской деятельности. Однако различия в национальных правилах доступа к туристским профессиям создавали препятствия для осуществления свободы учреждения и предоставления услуг. Право граждан одного государства — члена ЕЭС на учреждение фирмы туристского профиля и на работу в такой фирме в другом государстве-члене является одним из начал ЕЭС. Такое право предоставляет возможность вести профессиональную практику, учредить и руководить фирмой в другом государстве — члене ЕЭС на условиях, предусмотренных национальным законодательством для граждан данного государства (ст. 52 и 53 Договора о ЕЭС). Граждане других государств — членов ЕЭС имеют равные права с гражданами принимающего государства-члена, в их отношении не устанавливается специальных правил. Двумя решениями суда ЕЭС (по делу Рейнерса и Ван Бинсбергена, оба 1974 г.) установлено прямое применение положений Договора о ЕЭС, касающихся свободы учреждения и свободы предоставления услуг <5>. Следовательно, каждый гражданин государства — члена ЕЭС имеет гарантированное Договором о ЕЭС право на учреждение и ведение индивидуальной деятельности в любом государстве-члене на тех же условиях, что и граждане принимающего государства-члена. Каждый гражданин государства — члена ЕЭС может защищать свои права в национальных судах, где коммунитарное право будет иметь преимущественную силу перед национальным. ——————————— <5> Case 2 — 74, European Court Report, 1974. Р. 00631: Case 33 — 74, European Court Report, 1974. Р. 01299.
Тем не менее некоторые государства — члены Сообщества устанавливают разные требования к репутации, практическим и теоретическим навыкам, подтверждаемым дипломами, сертификатами или другими квалификационными документам <6>. Различия в таких требованиях создают препятствия к осуществлению свободы учреждения и предоставлению услуг. С целью устранения таких препятствий был принят ряд директив. В частности, в сфере туризма были приняты Советом: 15 октября 1968 г. — Директива 68/367/EEC относительно деятельности индивидуальных предпринимателей в сфере обслуживания (рестораны, кафе, отели, меблированные комнаты) <7>; 16 июня 1975 г. — Директива 75/368/EEC о мерах по упрощению эффективного осуществления свободы учреждения и свободы предоставления услуг в различных сферах деятельности <8>, положения которой применяются к представителям туристских бюро и гидам-переводчикам. Деятельность гидов не охватывается этими директивами. В данном случае работник-мигрант должен подтвердить свою квалификацию согласно законодательству принимающего государства — члена ЕЭС. Во многих случаях работа туристских агентств основывается на доверии: ваучеры на расселение и питание турагент оплачивает через месяц или два после получения оплаты от клиента, который принимает на веру указанную турагентом стоимость услуг. Многие страны Сообщества устанавливают разной степени строгости правила для признания турагентов. Такие правила являются препятствием к деятельности турагентов и источником ошибок, неверного толкования и путаницы для общественности. ——————————— <6> См. подробнее: Commission initial guidelines 01.06.1982. OJ 1984. С 115. <7> OJ No L 260, 22.10.1968. Отменена Директивой 1999/42/ЕС, OJ No L 201, 31.07.1999: Директивой 2005/36/ЕС, OJ No L 255, 30.09.2005. <8> OJ No L 167, 30.06.1975. Отменена Директивой 1999/42/ЕС, OJ No L 201, 31.07.1999.
В 1965 г. Совету ЕЭС была предложена на рассмотрение Директива о мерах в поддержку осуществления свободы учреждения и предоставления услуг частными предпринимателями, включая некоторые транспортные фирмы и туристские агентства. Одобрена она была Советом лишь 19 июня 1982 г. Директива 82/470/EEC о мерах, способствующих осуществлению права на учреждение и права на предоставление услуг самостоятельными работниками, включая некоторые транспортные организации и туристские агентства <9>, обязывает принимающее государство признать доказательства хорошей репутации, подтверждения того, что фирма не являлась банкротом, выданные уполномоченными органами государства происхождения фирмы. ——————————— <9> OJ No L 213, 21.07.1982. Отменена Директивой 1999/42/ЕС, OJ No L 201, 31.07.1999.
Одним из условий функционирования туристских фирм является наличие специальной квалификации и образования у сотрудников. Сообществом в целях эффективной реализации права на учреждение проводятся мероприятия по гармонизации национальных правил о признании квалификаций и дипломов. В 1989 г. Советом была одобрена Директива 89/48/ЕЕС относительно признания дипломов о высшем образовании, выданных по окончании профессионального обучения продолжительностью не менее трех лет <10>, которая вступила в силу 1 января 1991 г. В 1992 г. была принята Директива 92/51/ЕЕС <11>, касающаяся взаимного признания дипломов о среднем образовании и кратком высшем (длительностью два года). Для некоторых профессий Директива в большей степени требует опыт работы, нежели квалификацию. ——————————— <10> OJ 1989 L 19. <11> OJ 1992 L 209.
Одним из направлений деятельности Сообщества является регламентация деятельности туроператоров. Директивой 75/368/ЕЕС о мерах по содействию эффективному осуществлению свободы предпринимательства и свободы оказания услуг в отношении различных видов деятельности, временных мерах в отношении такой деятельности <12> регламентируется деятельность туроператоров как лиц, организующих комплексные каникулы, и лиц, сопровождающих туристов, но не как лиц, дающих пояснения по поводу достопримечательностей (гидов). ——————————— <12> OJ 1975 L 167.
Однако на практике возникли проблемы с применением ст. 59 и ст. 57 Договора о ЕЭС. Было неясно, какая из статей подлежит применению в конкретных случаях. Решениями суда Европейских сообществ гиды были подразделены на две категории: в зависимости от места регистрации гиды подпадают под регулирование различными статьями Договора о ЕЭС. Во-первых, это гиды, сопровождающие туристов в принимающее государство — член Сообщества, однако располагающиеся (зарегистрированные) в стране происхождения. Их деятельность подпадает под регулирование ст. 59 Договора о ЕЭС. Судебные решения по делам С 198/89 <13>, С 154/89 <14>, С 180/89 <15> дают возможность гидам осуществлять свою деятельность в принимающей стране, сопровождая группу туристов. Данные решения устанавливают запрет на деятельность таких гидов в местах, где требуется гид-специалист: музеи, места особого исторического и архитектурного значения и т. д. Во-вторых, это гиды, которые желают быть зарегистрированными (учрежденными) в другом государстве — члене Сообщества. Их деятельность регулируется ст. 57 Договора о ЕЭС. ——————————— <13> European Court reports 1991. P. I-00727. <14> European Court reports 1991. P. I-00659. <15> European Court reports 1991. P. I-00709.
Маастрихтским договором было установлено, что деятельность Сообщества может включать «мероприятия в сфере… туризма». Однако договором не был установлен механизм осуществления таких мероприятий; институты Сообщества не были наделены какой-либо специальной компетенцией. В настоящее время любые меры в сфере туризма, не входящие в специальную компетенцию (защита потребителей, внутренний рынок), могут быть одобрены Советом только единогласно по предложению Комиссии. Статья 3(1)U Договора определяет «мероприятия в сфере… туризма» как деятельность Сообщества во исполнение целей, изложенных в ст. 2 Договора о ЕС. Договор, учреждающий Конституцию для Европы 2004 г., должен расширить компетенцию Сообщества в этой сфере. Статья III-181 Договора предлагает: Европейский союз должен дополнять действия государств-членов в соответствии с задачами по содействию благоприятной окружающей среде для развития туристских предприятий и продвижения сотрудничества между государствами-членами; Европейский союз будет наделен полномочиями по принятию европейских законов и структурных законов, включая гармонизацию национальных законов, для дополнения действий государств-членов в достижении указанных задач. Следует отметить, что Договор не дает дефиниции «туризму». Остается неясным, как именно ЕС будет реализовывать новые полномочия. Согласно Договору (ст. I-12) ЕС в сфере туризма обладает лишь компетенцией по принятию координирующих мер, а значит, может только разрабатывать программы, рекомендовать стандарты. Как видим, осуществление полномочий ЕС в сфере туризма не было подкреплено институционным механизмом; регулирование сферы туризма вытекает из осуществления других «политик» Сообщества. Очевидно, что регламентация туризма в ЕС будет совершенствоваться и дальше.
