ВЕЛИКОЕ ПЕРЕСЕЛЕНИЕ, ИЛИ КАК РАЗМЕР САНИТАРНО-ЗАЩИТНОЙ ЗОНЫ
ВЛИЯЕТ НА ЖИЛИЩНЫЕ УСЛОВИЯ ГРАЖДАН
Н. КОВАЛЕВА
Наталья Ковалева, доцент кафедры гражданского права и процесса Костромского государственного технологического университета, кандидат юридических наук.
Вынужденное проживание людей в эпидемиологически неблагоприятных условиях вблизи промышленных предприятий противоречит одному из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Установлены ли на законодательном уровне механизмы, реально способствующие соблюдению интересов как хозяйствующих субъектов, так и обычных граждан?
В преамбуле Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» указывается, что он направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. При этом анализ действующего законодательства свидетельствует об определенной неурегулированности ряда вопросов относительно того, каким образом и за чей счет будут осуществляться закрепленные положения.
Действующее законодательство однозначно не допускает размещения объектов для проживания граждан в санитарно-защитной зоне. В связи с этим осуществление надзора за организацией санитарно-защитных зон промышленных предприятий напрямую связано со столь серьезным и болезненным вопросом, как переселение проживающих на их территории граждан.
Что такое санитарно-защитная зона?
Законодательное закрепление понятия санитарно-защитной зоны можно вывести, суммировав положения, прописанные в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — Правила).
Санитарно-защитная зона (СЗЗ) «является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека»; «отделяет территорию промышленной площадки от жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками».
Требования к размеру СЗЗ
Чем руководствоваться при определении ширины СЗЗ? В зависимости от санитарной классификации предприятий на пять классов Правилами устанавливаются следующие размеры СЗЗ — 1000, 500, 300, 100 и 50 метров соответственно.
Столь существенная градация ставится в зависимость от мощности, условий создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов.
На практике очень сложно определить, от какого объекта (границы) необходимо вести измерения СЗЗ. Вызывает ряд вопросов п. 2.31 Правил ввиду малоконкретизированности понятия «территория промплощадки» и отсутствия указания, на основе каких документов можно определить данную территорию и ее границы.
Иллюстрацией может служить многообразие ситуаций, когда корпуса промышленного предприятия расположены в различных частях отведенного им земельного участка. Замысловатость трактовки подразумевает как минимум три варианта измерения размера СЗЗ:
— от границы земельного участка, на котором расположено предприятие;
— от границы производственных корпусов;
— от источника выбросов.
При этом требование закона об установлении размера СЗЗ от источников выбросов связывается исключительно с наличием только высоких источников нагретых выбросов.
Возможно ли изменение размеров СЗЗ?
Огромные затруднения вызывает индивидуальный характер решения данного вопроса. Исходя из норм действующего законодательства, изменение размеров СЗЗ происходит с учетом особенностей в каждом конкретном случае.
Обоснованием, если так можно сказать, служит разработанный для конкретного предприятия проект организации и благоустройства СЗЗ предприятия, разработанный проектной организацией и согласованный в установленном порядке.
Общие формулировки в законодательстве, а также в ряде ответов на запросы с просьбой разъяснить и детализировать процедуру изменений СЗЗ ее не конкретизируют. В то же время п. 2.19 Правил определяет условия, при которых размеры СЗЗ могут быть уменьшены:
— при объективном доказательстве стабильного достижения уровня техногенного воздействия на границе СЗЗ и за ее пределами в рамках и ниже нормативных требований по материалам систематических (не менее чем годовых) лабораторных наблюдений за состоянием загрязнения воздушной среды (для вновь размещаемых предприятий возможен учет лабораторных данных объектов-аналогов);
— при подтверждении замерами снижения уровней шума и других физических факторов в пределах жилой застройки ниже гигиенических нормативов;
— при уменьшении мощности, изменении состава, перепрофилировании предприятия и связанном с этим изменении степени опасности.
Здесь следует уточнить:
1. Необходимо ли соблюдение всех вышеозначенных условий или достаточно одного или двух из них для принятия положительного решения?
2. Формулировка «могут быть» означает не что иное, как на усмотрение тех лиц, от которых зависит принятие решения по размеру СЗЗ.
При этом совершенно не разъясняется ситуация, когда предприятия, относящиеся к разным классам, должны разрабатывать единую СЗЗ и возможно ли рассчитывать на уменьшение СЗЗ в этом случае?
Таким образом, безусловным остаются лишь:
— право изменения СЗЗ для предприятий I и II классов — по решению Главного государственного санитарного врача РФ или его заместителя, для предприятий III, IV и V классов — по решению Главного государственного врача субъекта РФ или его заместителя (п. 2.18 Правил);
— запрет на сокращение величины СЗЗ для действующих предприятий на основании данных, полученных только расчетным путем (п. 2.19 Правил).
Отсутствие четко регламентированной процедуры может стать благодатной почвой для злоупотреблений в данной сфере и поставит под угрозу реализацию права на уменьшение СЗЗ.
Неминуемые сложности
1. Законодательно не определено понятие «промышленная площадка», соответственно, вызывает сложность определение границы СЗЗ с учетом действующей классификации.
2. Наличествует неопределенность в процедурном аспекте с осуществлением права лица на уменьшение существующих размеров СЗЗ, предусмотренных действующим законодательством РФ.
3. Не уточнено, может ли уменьшение СЗЗ служить альтернативной мерой по отношению к переселению граждан из этой зоны?
4. Ландшафтные особенности месторасположения некоторых промышленных предприятий не позволяют четко определить размер СЗЗ.
5. Законодательно не урегулирован вопрос взаимодействия групп промышленных предприятий, входящих в единый промышленный узел. Соответственно, не созданы и не отработаны механизмы взаимодействия внутри таких групп по разработке единых СЗЗ.
6. Пунктом 2.16 Правил оговаривается, что «для групп промышленных предприятий или промышленного узла устанавливается единая санитарно-защитная зона с учетом суммарных выбросов и физического воздействия всех источников, а также результатов годичного цикла натурных наблюдений для действующих предприятий». Рискнем предположить, что такая разновидность регулятивной нормы — обязывающая норма, возможно, адресована не хозяйствующим субъектам лишь потому, что в нее не заложены механизмы ее реализации. У субъекта нет ни правовых, ни иных оснований выполнить требование о разработке единой санитарно-защитной зоны для данного промузла.
7. Немногочисленная судебная практика (ФАС ВСО в Постановлении от 31.10.2005 N А33-10515/05-Ф02-5286/05-С1) показывает, что хозяйствующий субъект не был привлечен к административной ответственности «…в связи с отсутствием закрепления порядка реализации положения пункта 2.16 Правил…», а довод контролирующего органа о необходимости наличия у хозяйствующего субъекта СЗЗ не был принят судом, поскольку предприятие, по мнению суда, должно иметь «совместно с рядом расположенными промышленными предприятиями единую СЗЗ…». Круг замкнулся. Этот пример лишь подтверждает сложность и неоднозначность ситуации, когда несколько промышленных предприятий находятся рядом.
8. Не установлено, кто должен нести расходы на переселение жителей, проживающих в границах СЗЗ группы промышленных предприятий?
Безусловно, требуется нормативное урегулирование обозначенных положений, что поможет качественно и в срок выполнить соответствующие предписания контролирующих органов.
Контролирующие органы
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в данной сфере является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которая находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ и наделена широкими полномочиями, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322.
В соответствии со ст. 46 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» разработано и утверждено Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, в котором четко определен перечень должностных лиц, осуществляющих организацию и уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В то же время в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2005 N 303 разграничены полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации с указанием более 20 министерств и ведомств с учетом специфики сфер деятельности.
Болезненная тема ответственности
Как правило, ответственность по ст. 6.3 КоАП РФ устанавливается в связи с нарушением обязанностей субъектов, прописанных в ст. 11 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также ряда специальных норм подзаконных актов. При этом достаточно декларативная норма, запрещающая проживание граждан в СЗЗ, а также требования государственных структур типа «при разработке проектов организации СЗЗ в перечне мероприятий предусмотреть переселение жителей, проживающих в границах санитарно-защитной зоны» сложны в реализации, а подчас совершенно не работают на практике.
Учитывая распоряжение Главного государственного санитарного врача России Геннадия Онищенко от 17.04.2006, в ближайшей перспективе со стороны территориальных управлений Роспотребнадзора нужно ожидать повторных инвентаризаций и учета промышленных объектов, требующих организации СЗЗ, требований разработать проекты организации и благоустройства СЗЗ с перечнем мероприятий по их организации и благоустройству, включая переселение жителей, и пр.
В связи с этим можно с уверенностью говорить об ужесточении требований к руководителям предприятий, сооружений и иных объектов по обеспечению переселения жителей из СЗЗ, организации, благоустройству, озеленению их территорий с широкой практикой передачи дел в судебные органы.
В последнее время юридическим лицам все чаще выдается предписание с предложением в определенный срок разработать проект организации и благоустройства СЗЗ предприятия с учетом санитарной классификации, результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (ПДВ) и уровней физических воздействий, а также натурных исследований. Отсутствие достоверной информации о возможности воспользоваться правом, предусмотренным законодательством РФ, создает препятствие для выполнения предписаний, которые адресуются промышленным предприятиям от имени контролирующих органов.
В заключение следует констатировать, что благое желание контролирующих органов урегулировать сложившуюся ситуацию наталкивается на вышеизложенные проблемы и системные недоработки действующего законодательства, что, в свою очередь, не позволяет хозяйствующим субъектам и гражданам в полном объеме защищать и отстаивать свои права и интересы в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия человека.
