К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ АГЕНТСТВА ЭКСПЕРТНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
А. А. МОХОВ
Мохов А. А., доктор юридических наук, профессор (ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет»).
Конец XX в. в России был ознаменован кардинальной ломкой старых механизмов государственного устройства, основ хозяйствования и как следствие — началом ряда реформ (административной, судебной и др.). Духом судебной реформы явилось обеспечение подлинной независимости системы от органов государственной власти и управления (исполнительной власти), подчинение судей только Конституции РФ и федеральным законам. Новые экономические условия потребовали обеспечения реального функционирования принципов равенства участников спорных правоотношений, состязательности, диспозитивности. Без этих основ формирующегося правового государства представлялась немыслимой рыночная экономика, конкуренция, свобода предпринимательства, эффективная защита интересов физических и юридических лиц, в том числе и в конфликтах с государством, его органами и должностными лицами. В сфере государственного администрирования, государственного управления предполагался постепенный отход от патерналистской модели взаимоотношений между властью и населением, развившейся в поздний советский период (государство — отец и попечитель), и формирование и упрочение партнерских отношений между гражданами и государством (его органами). Государство в специальной литературе стали рассматривать как поставщика публичных услуг населению (в сферах деятельности, где участие частных предпринимателей либо неэффективно, либо недопустимо, либо должно быть ограничено). Ряд направлений государственного сектора экономики подлежал скорейшей приватизации. Кроме того, отдельные контрольные функции могли быть переданы профессиональным или общественным организациям. Не всем начинаниям по объективным и субъективным причинам было суждено сбыться. Некоторые из них нуждаются в существенной модернизации. Однако в целом обозначенный вектор преобразований сохранился. Об этом, в частности, свидетельствует формирование организационной структуры органов государственной власти Российской Федерации (выделение агентств, призванных оказывать населению отдельные виды публичных услуг); дальнейшее расширение сферы саморегулирования; формирование независимых от государства адвокатуры, нотариата; попытки развития альтернативных форм разрешения некоторых споров (третейские суды, посредничество) и др. Организационно-правовое обеспечение экспертной деятельности, по нашему мнению, является составной частью проводимой судебной и административной реформы. Объективное, научно обоснованное, независимое от чьих-либо внешних воздействий (как на формальном, так и на неформальном уровне) экспертное заключение позволяет обеспечить судебно-следственные и иные органы (органы государственной власти и местного самоуправления, органы нотариата и др.), а также заинтересованных граждан и организации достоверной информацией (полученной на основе использования специальных знаний и навыков сведущих лиц), имеющей существенное значение для перспективы многих уголовных и гражданских дел, принятия некоторых управленческих решений. В связи с изложенным возникает ряд важных для науки, судебно-следственной и экспертной практики вопросов, включая вопрос о месте и статусе экспертных учреждений (организаций) в новой системе координат. Гарантии независимости существующих экспертных учреждений и судебных экспертов в России с позиций норм действующего законодательства довольно высоки. В то же время и конструкции самих норм, и организация экспертной работы, и правоприменение свидетельствуют о наличии возможностей по воздействию заинтересованных лиц на руководителей экспертных учреждений, отдельных экспертов. Ярким отражением такой возможности, реализующейся фактически, являются попытки активного использования так называемых независимых экспертиз в правоприменении. Термин «независимая экспертиза» не только прижился в популярной и научной литературе, но даже получил закрепление в некоторых законодательных актах <1>. ——————————— <1> См.: ст. 53 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».
Дефиниция «независимая экспертиза» применительно к отправлению правосудия и процессуальному статусу эксперта, на наш взгляд, не выдерживает критики, так как в соответствии с действующей правовой доктриной и законодательством России эксперт — это самостоятельная и независимая процессуальная фигура, призванная содействовать отправлению правосудия. Его отличительным признаком является объективная незаинтересованность в исходе дела. Статья 7 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» прямо закрепляет принцип независимости эксперта: «При производстве судебной экспертизы эксперт независим, он не может находиться в какой-либо зависимости от органа или лица, назначивших судебную экспертизу, сторон и других лиц, заинтересованных в исходе дела… Не допускается воздействие на эксперта со стороны судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров, а также иных государственных органов, организаций, объединений и отдельных лиц в целях получения заключения в пользу кого-либо из участников процесса или в интересах других лиц». Полагаем, что более правильным было бы указание законодателя на возможность производства альтернативной экспертизы по уголовному или гражданскому делу. Противопоставление, которое подразумевал законодатель, используя дефиницию «независимая экспертиза», нашло отражение в неудачной и некорректной формулировке. Так, например, когда речь идет о независимой оценке, то имеется в виду внешняя оценка как противоположность внутренней оценки <2>. ——————————— <2> См.: Мохов А. А., Меденцов А. А. К вопросу о назначении «независимых» экспертиз при отправлении правосудия // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 12.
В складывающихся обстоятельствах конкретного дела заинтересованные лица, не удовлетворенные результатом экспертного заключения, его качеством и полнотой, попыткой экспертов сгладить некоторые «острые углы», вправе ставить вопрос о назначении дополнительной и повторной экспертизы по делу (в зависимости от имеющихся мотивов). Причем у них могут быть вполне обоснованные сомнения, подтверждающиеся имеющейся судебной и экспертной практикой, в том, что при проведении дополнительной или повторной экспертизы в том же экспертном учреждении, хотя бы и другим экспертом (экспертами) ее результаты будут принципиально иными, отличными от первоначальных. Очень сложно бывает получить объективное заключение, например, по делам о правонарушениях медицинских работников от судебно-медицинских экспертов. Не являются исключением и другие экспертизы, проводимые по уголовным и гражданским делам, где фигурантами выступают некоторые категории граждан (сотрудники прокуратуры, органов внутренних дел и др.). Поэтому в случаях сомнений в полноте и научной обоснованности экспертных заключений либо наличии явных дефектов в них судебно-следственные органы могут поручать производство дополнительных либо повторных экспертиз экспертным учреждениям, находящимся в других регионах либо в подчинении других министерств и ведомств, а также негосударственным экспертным организациям и негосударственным экспертам. В настоящее время экспертные учреждения имеются в ведении Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства обороны, Министерства здравоохранения и социального развития и др. Активно развиваются и негосударственные экспертные организации (как самостоятельные юридические лица либо структурные подразделения научно-исследовательских и образовательных учреждений). Однако практика назначения такого рода экспертиз не получила широкого распространения в силу ряда причин. Среди сложностей назначения таких экспертиз можно назвать: попытки любыми способами и средствами осуществить «защиту интересов мундира» со стороны экспертов, проводивших первичную экспертизу, или руководства экспертной организации; недостаток информации о возможностях производства экспертиз в других регионах, в организациях других министерств и ведомств, у негосударственных экспертов; удорожание стоимости экспертиз; увеличение сроков производства экспертиз. Наряду с развитием альтернативных форм получения доказательственной информации с использованием специальных знаний и навыков экспертов встречаются предложения создать в России агентство экспертных исследований (наименование может быть и другим в зависимости от имеющихся предпочтений), которое объединит в своем составе все экспертные учреждения страны. Данный подход может быть обоснован с позиций проводимой административной реформы, так как, во-первых, позволяет оптимизировать численность, структуру и штаты государственных экспертных учреждений, во-вторых — оказывать гражданам и организациям экспертные услуги от лица единой службы или агентства. В то же время ряд авторов полагают, что даже существующая и без агентства экспертных исследований монополизация государственной судебно-экспертной деятельности и ее отдельных видов отрицательно сказывается на качестве экспертных исследований <3>. Причинами этому являются отсутствие конкуренции и низкий уровень требовательности со стороны руководства экспертных учреждений к своим сотрудникам. Иногда сказывается и корпоративный фактор <4>. ——————————— <3> См.: Внуков В. И., Зайцева Е. А. К вопросу о независимости судебного эксперта // Обеспечение прав и свобод личности в уголовном судопроизводстве: Сборник научных трудов / Под ред. В. Л. Будникова. Волгоград: УФ ВолГУ, 2003. С. 152 — 153; Козьминых Е. Судебная экспертиза по «врачебному делу» // Российская юстиция. 2002. N 3. С. 31 — 32; Мохов А. А. Организационно-правовые проблемы судебно-медицинской экспертизы по «врачебным» делам // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. N 6. С. 10 — 13. <4> См.: Мартинсон Ж. С. Корпоративность в медицине // Социология медицины — реформе здравоохранения: Материалы Первой всероссийской научно-практической конференции (18 — 19 июня 2004 г.). Волгоград, 2004. С. 40 — 48.
Как можно убедиться, существуют аргументы и «за» и «против» создания агентства экспертных исследований. Отметим основные из них. Создание агентства экспертных исследований позволит решить следующие задачи. Во-первых, ликвидация государственных экспертных учреждений в ряде министерств и ведомств позволит снять с них дополнительную нагрузку, исключить ряд несвойственных для них функций, ликвидировать ненужное дублирование функций. Создание агентства экспертных исследований позволит передать функцию по производству экспертиз (наиболее распространенных или типичных) в один специализированный орган или службу. Однако функциональный подход может оказаться эффективным лишь в случае полного решения поставленной задачи. Сохранение государственных экспертных подразделений в отдельных министерствах и ведомствах вне зависимости от мотивов такого решения сводит на нет такое начинание. Во-вторых, создание агентства позволит оптимизировать финансовые потоки, направить их на решение именно экспертных задач, сделать их более прозрачными, в конечном итоге повысить отдачу вложенных средств. Ни для кого не секрет, что финансирование экспертных учреждений в том или ином министерстве или ведомстве не является приоритетным, так как основные средства направляются на решение первостепенных задач и реализацию наиболее значимых (с позиций соответствующего ведомства) направлений деятельности. Поэтому государственные экспертные учреждения страны финансируются по остаточному принципу. Вряд ли будет оправданным от Министерства обороны или Министерства здравоохранения и социального развития требовать приоритетного финансирования судебно-экспертных учреждений, находящихся в их ведении. Агентство экспертных исследований в отличие от иных органов и служб будет получать бюджетные средства непосредственно для решения задач, связанных с производством экспертиз и повышением качества оказываемых экспертных услуг. В-третьих, объединение профессиональных кадров в рамках агентства экспертных исследований позволит оптимизировать общую численность сотрудников (сократив излишние кадры) и улучшить качественно состав экспертов. В-четвертых, повысить качество экспертиз за счет более эффективной эксплуатации техники и оборудования, имеющегося в распоряжении агентства. К сожалению, оснащение некоторых экспертных учреждений, особенно в регионах, оставляет желать лучшего. Даже уже имеющаяся в регионе в отдельных экспертных учреждениях техника не может эффективно использоваться другими экспертными учреждениями в силу ведомственных преград. В-пятых, определить и законодательно закрепить единый статус эксперта агентства экспертных исследований (пока статус судебного эксперта зависит от его ведомственной принадлежности, а не выполняемой работы и процессуального положения), унифицировать вопросы денежного вознаграждения и пенсионного обеспечения. Такая реформа может существенно повысить престижность профессии эксперта, что косвенно повлияет на качество экспертиз, их объективность. В-шестых, приступить к разработке и внедрению единых стандартов экспертной деятельности, этических и правовых норм для профессии. Стандартизация действий и деятельности при одновременном усилении ответственности эксперта за результат, способный повысить качество экспертиз, уменьшить факты дачи необоснованных заключений. В-седьмых, улучшить вопросы подготовки и переподготовки кадров для агентства экспертных исследований на всей территории страны. Единому центру проще выявить основные образовательные потребности и запросы, выступить заказчиком программ подготовки и переподготовки кадров, внедрить новые образовательные технологии и др. Не исключается и создание специального учебного центра для решения задач агентства. В-восьмых, снизить общее число и в конечном счете повысить качество нормативного материала, регулирующего деятельность экспертных организаций и регламентирующего работу эксперта. В настоящее время кроме УПК РФ, ГПК РФ, Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» действует значительный массив правовых актов ведомственной принадлежности. В-девятых, упростить и одновременно улучшить процессы сбора, подготовки и главное — анализа статистической информации по вопросам экспертных исследований, что позволит вырабатывать и принимать научно обоснованные управленческие и иные решения. Обобщая изложенное, можно сделать вывод о синергетическом длящемся эффекте от создания агентства экспертных исследований по направлениям сосредоточения материальных, финансовых и кадровых ресурсов. Основной проблемой при создании и функционировании агентства экспертных исследований остается необходимость обеспечения независимости эксперта при производстве экспертизы от руководителя подразделения или агентства в целом. Кроме того, не снимается проблема вневедомственного контроля за качеством выполняемых экспертиз (ведомственный контроль осуществляется внутри агентства, но, как показывает опыт других ведомств, он не всегда оказывается эффективным). Решение отмеченных проблем, на наш взгляд, заключается в следующем. Во-первых, следует четко определить статус эксперта, статус руководителя подразделения (в настоящее время он вообще не определен в Федеральном законе «О государственной судебно-экспертной деятельности») и руководителя агентства экспертных исследований. Во-вторых, внедрить стандарты в экспертную практику. В-третьих, требуется создание и утверждение правовых норм, определяющих юридическую ответственность эксперта. В настоящее время их удельный вес невелик, большинство из них носит общий характер. В-четвертых, в условиях концентрации экспертных исследований нужно стимулировать и развивать негосударственные экспертные организации. Именно эти организации должны быть на страже интересов клиентов и выступать основным звеном во вневедомственном контроле качества экспертных исследований, проводимых экспертами агентства экспертных исследований. Еще одной нишей этих организаций может являться производство тех видов экспертиз, которые не проводятся в агентстве экспертных исследований либо проводятся ограниченно. Для этого одновременно с созданием агентства экспертных исследований и подготовкой правовой базы для его деятельности нельзя упустить из виду нормы, определяющие статус и деятельность негосударственных экспертных организаций.
