(Трофимов Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 11)
ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТАТЬИ 15.1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О СТАТУСЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ»
Е. Н. ТРОФИМОВ
Трофимов Е. Н., начальник группы по ведению судебной работы юридической службы Приволжско-Уральского военного округа, соискатель института философии и права Уральского отделения РАН, подполковник юстиции.
Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон «О статусе военнослужащих» дополнен ст. 15.1, устанавливающей нормы предоставления площади жилого помещения. Вопросам, связанным с реализацией ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», уделяется достаточно много внимания, в том числе на страницах научно-практического издания «Право в Вооруженных Силах». Краткий комментарий ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» приведен в статье доктора юридических наук, профессора А. В. Кудашкина «Новые изменения в порядок жилищного обеспечения военнослужащих носят антикоррупционный характер» <1>. Безусловно, определение единой нормы предоставления площади жилого помещения для военнослужащих имеет большое значение, и, как правильно указал автор комментария к названной статье Закона, это должно способствовать противодействию коррупции в сфере жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. ——————————— <1> Кудашкин А. В. Новые изменения в порядок жилищного обеспечения военнослужащих носят антикоррупционный характер // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 1.
Однако многие вопросы, связанные с обеспечением жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, остались открытыми, в том числе вопрос, кого из военнослужащих следует считать нуждающимся в жилых помещениях, так как не определена единая учетная норма площади жилого помещения (учетная норма). В последнее время данной проблеме уделяется достаточно много внимания, так как, по мнению большинства юристов, она требует скорейшего разрешения <2>. ——————————— <2> См., напр.: Гайдин Д. Ю. Об урегулировании порядка признания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, нуждающимися в жилых помещениях // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 8.
Как следует из содержания п. 2 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются граждане, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы. В соответствии с ч. 4 ст. 50 ЖК РФ учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Существует позиция, согласно которой при решении вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях следует исходить из учетной нормы площади жилого помещения, установленной соответствующим органом местного самоуправления <3>. Данная позиция основана на выводах Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в Определении N 6н-398/07 <4>. При вынесении этого Определения Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации основывалась, по всей видимости, на положениях ч. 1 ст. 196 ГПК РФ, которые устанавливают, что при принятии решения суд определяет, какой закон должен быть применен по данному делу. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 11 ГПК РФ в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права). Учитывая то, что на момент разрешения спора отсутствовали нормы, устанавливающие нормы предоставления площади жилого помещения и учетные нормы, дающие военнослужащим право на признание нуждающимися в жилых помещений на федеральном уровне, Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации N 6н-398/07 можно считать вполне логичным. ——————————— <3> Сторожева А. О. Признание военнослужащего нуждающимся в улучшении жилищных условий // Жилищное право. 2009. N 2. <4> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 г.
29 декабря 2006 г. Федеральным законом N 250-ФЗ ст. 50 ЖК РФ была дополнена ч. 6, которая установила, что федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ категориям граждан, данным категориям граждан могут быть установлены иные учетные нормы. Таким образом, появилось законное основание для определения иной учетной нормы применительно к военнослужащим, отличной от тех, которые устанавливаются местными органами самоуправления на основании ч. 5 ст. 50 ЖК РФ. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и включает в себя Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. С учетом того что в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» военная служба — это особый вид федеральной государственной службы, вопросы, связанные с прохождением военной службы и обеспечением военнослужащих видами довольствия, в том числе квартирный, должны регулироваться законодательством Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 5 апреля 2007 г. N 5-П отметил, что, отнеся к лицам, которых государство обеспечивает жильем бесплатно или за доступную плату, военнослужащих и граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, федеральный законодатель исходил из того, что, по смыслу ст. 37 (ч. ч. 1 и 3) и ст. 59 Конституции Российской Федерации, рассматриваемых во взаимосвязи с ее ст. 71 (п. «м»), ст. 72 (п. «б» ч. 1) и ст. 114 (п. п. «д», «е» ч. 1), военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах, а лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции. Этим, а также характером военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, а также иными специфическими условиями прохождения службы, определяется особый правовой статус военнослужащих, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству, что требует от законодателя установления как для них, так и для лиц, выполнивших обязанности военной службы по контракту, дополнительных мер социальной защиты, в том числе в сфере жилищных отношений. Основываясь на позиции Конституционного Суда Российской Федерации, следует указать, что, несмотря на то что в ч. 6 ст. 50 ЖК РФ применяется формулировка «могут быть установлены иные учетные нормы», речь должна идти все же не о праве государства, а о его обязанности установить учетные нормы применительно к военнослужащим — гражданам Российской Федерации, а также лицам, уволенным с военной службы, определяющей их право быть признанными в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях. Решением Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. N ВКПИ 09-69 по заявлению Ильменейкиной А. П. п. 41 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, в части слов о том, что размер предоставляемого жилого помещения должен быть не менее установленной нормы общей (жилой) площади на одного человека, при которой осуществляется постановка на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), но не более размера предоставления общей (жилой) площади на одного человека, установленного субъектами Российской Федерации, с учетом льгот, установленных законодательством, признан недействующим. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N КАС09-324 решение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. оставлено без изменения. Из анализа вышеприведенного решения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2009 г. N ВКПИ 09-69 и Определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N КАС 09-324 следует, что согласно ч. 6 ст. 50 ЖК РФ федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ категориям граждан, данным категориям граждан могут быть установлены иные учетные нормы. При этом и Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, и Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходят к выводу, что такие нормы установлены со 2 декабря 2008 г. Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ в п. 1 ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в соответствии с которым норма предоставления площади жилого помещения при предоставлении по договору социального найма жилых помещений, находящихся в федеральной собственности или переданных из федеральной собственности в муниципальную собственность, либо при предоставлении жилых помещений, находящихся в федеральной собственности, в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека. Обращает на себя внимание некая небрежность, допущенная, по мнению автора, в мотивировочных частях указанных судебных постановлений. Статья 50 ЖК РФ четко разделяет норму предоставления площади жилого помещения (также именуется в этой статье ЖК РФ нормой предоставления) и учетную норму площади жилого помещения (также именуется в этой статье ЖК РФ учетной нормой). Поэтому в ч. 6 ст. 50 ЖК РФ говорится исключительно об учетных нормах, а не о нормах предоставления. Таким образом, вышеназванные судебные органы в резолютивной части постановления сделали безусловно правильный вывод, однако в мотивировочной части постановлений из-за ссылки на ч. 6 ст. 50 ЖК РФ возникла видимость, что судебные органы ставят знак равенства между нормой предоставления, установленной п. 1 ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», и учетной нормой. Представляется, что судебным органам достаточно было сослаться на ч. 3 ст. 49 ЖК РФ и ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», а не применять норму, по существу, не подлежащую применению. Конечно, можно сказать, что судебные органы толковали ч. 6 ст. 50 ЖК РФ расширительно, понимая под учетными нормами все нормы площади жилого помещения, приведенные в данной статье ЖК РФ: и нормы предоставления, и учетные нормы. Но системный анализ норм, содержащихся в ст. 50 ЖК РФ, не позволяет таким образом толковать ч. 6 указанной статьи. Как практик могу заметить, что указанная выше небрежность может вызвать обращения военнослужащих в суды в связи с отказами жилищных комиссий признать их нуждающимися в жилых помещениях в связи с обеспеченностью жилыми помещениями на одного человека меньше нормы предоставления, установленной ст. 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Характерным же примером установления иной учетной нормы является норма, установленная Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 во исполнение ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Уравнивание учетной нормы и нормы предоставления площади жилья может привести к появлению значительных проблем в системе жилищного обеспечения военнослужащих, так как зачастую строящееся или приобретаемое для военнослужащих жилье не соответствует нормам предоставления площади жилья: оно может быть площадью как более норм предоставления жилья, так и менее этих норм. В обоих случаях военнослужащему такое жилье может быть не предоставлено. В первом случае, когда площадь предоставляемого жилья будет более норм предоставления жилья, решением соответствующей жилищной комиссии может быть отказано в предоставлении его военнослужащему, так как у жилищной комиссии имеется обязанность в предоставлении жилья военнослужащему исходя из установленных норм и не более. Во втором же случае сам военнослужащий может не согласиться на получение жилого помещения, площадь которого составляет менее норм предоставления, установленных законодательством, и никто не сможет обязать военнослужащего довольствоваться тем жильем, которое не соответствует установленным нормам предоставления. Более того, жилищная комиссия, по мнению автора, не вправе принять такое решение даже в случае наличия нотариально удостоверенного согласия военнослужащего и членов его семьи на получение жилого помещения менее установленных норм предоставления. Указанный вывод следует из ч. 5 ст. 57 ЖК РФ, рассматриваемой в системной связи с ч. 1 ст. 50 ЖК РФ, в соответствии с которыми по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления (а сама норма предоставления, как указывалось, представляет собой минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма). Таким образом, может возникнуть ситуация, когда имеются готовые к заселению военнослужащих жилые помещения, но они будут пустовать ввиду того, что не отвечают по своей площади установленным нормам, что на практике зачастую и происходит. В связи с вышесказанным, предпринимаются попытки разрешить сложившуюся ситуацию путем установления в Вооруженных Силах Российской Федерации порядка оплаты военнослужащими Вооруженных Сил жилья, предоставляемого им по договорам социального найма сверх установленных норм предоставления площади жилого помещения по их желанию. Имеется даже соответствующий проект приказа Министра обороны Российской Федерации (соответствие данного проекта приказа Министра обороны Российской Федерации действующему законодательству, прежде всего жилищному, не является предметом рассмотрения в данной статье). Проект инструкции о порядке оплаты военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации жилья, предоставляемого им по договорам социального найма сверх установленных норм предоставления площади жилого помещения по их желанию, предусматривает, что в случаях, когда из-за конструктивных и технических параметров многоквартирных жилых домов военнослужащим не может быть предоставлено жилье в пределах установленных норм предоставления площади жилого помещения, с согласия военнослужащих им могут быть предоставлены жилые помещения, превышающие указанные нормы. При расчете норм предоставления площади жилого помещения военнослужащим и членам их семей с учетом дополнительной общей площади жилого помещения, определяемой «вилочными» размерами, предлагается принимать во внимание верхнее значение этого размера. Предоставление жилых помещений военнослужащим сверх установленных норм предоставления площади жилого помещения предполагается производить с их согласия и только после оплаты ими за счет собственных средств излишков площади жилого помещения. Видится, что предлагаемый порядок вполне может быть реализован и в какой-то части способен разрешить возникшую ситуацию, но с точки зрения социальной справедливости не выдерживает никакой критики. Так, вполне логично предположить, что чем больше членов семьи у военнослужащего, тем его материальное положение ниже, так как каждый из них требует дополнительных финансовых затрат (питание, одежда, затраты на обучение и т. д.), и наоборот, одинокий военнослужащий имеет больше возможностей создать определенные финансовые накопления, следовательно, такой военнослужащий имеет больше возможностей воспользоваться правом на получение жилого помещения сверх установленных норм на условиях и в порядке, которые предлагаются вышеуказанным проектом приказа Министра обороны Российской Федерации.
