(Трофимов Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 12)
О НЕКОТОРЫХ НОВЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЬЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ И ГРАЖДАНАМ, УВОЛЕННЫМ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, В ПОРЯДКЕ ПОВТОРНОГО ЗАСЕЛЕНИЯ
Е. Н. ТРОФИМОВ
Трофимов Е. Н., начальник группы по ведению судебной работы юридической службы Приволжско-Уральского военного округа, соискатель института философии и права Уральского отделения РАН, подполковник юстиции.
С учетом положений международно-правовых актов <1> в ст. 40 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на жилище. В соответствии с ч. 3 указанной статьи малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. ——————————— <1> См.: ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.); ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН); ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 года Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2004 г. N 170-О, военная служба, по смыслу ст. 59 и ст. 71 (п. «т») Конституции Российской Федерации, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, что обусловливает и особый правовой статус военнослужащих, выражающийся, в частности, в порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам. Федеральный закон «О статусе военнослужащих», устанавливающий основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций для военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Тем самым государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении указанной категории граждан. Так, п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гласит, что государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом названный Федеральный закон устанавливает ряд преимуществ и гарантий как для военнослужащих — граждан Российской Федерации, так и для граждан, уволенных с военной службы (при определенных условиях), в том числе и в вопросах обеспечения жильем. Одной из таких гарантий является норма, закрепленная в п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в соответствии с которой в случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей. Данная правовая норма является императивной (императивный — повелительный, не допускающий выбора). За военнослужащими и членами их семей вышеназванным Законом закреплено право на повторное заселение жилых помещений, ранее занимаемых другими военнослужащими и членами их семей и освободившихся за их выездом. При этом реализация данного права не ставится в зависимость от принадлежности жилых помещений, в частности, к муниципальному жилищному фонду. Положения приведенной выше нормы конкретизируются в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, п. 34 которой устанавливает, что жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) (п. п. 33, 34 вышеназванной Инструкции). Положения п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» были дважды рассмотрены Конституционным Судом Российской Федерации, который в своих Определениях от 25 декабря 2003 г. N 453-О и от 22 апреля 2004 г. N 170-О отметил, что жилищный фонд социального использования предназначен для удовлетворения потребностей граждан, нуждающихся в жилище. Осуществляя регулирование отношений, связанных с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения объектов жилищного фонда, законодатель, исходя из публичных целей и независимо от принадлежности жилищного фонда к государственной или муниципальной форме собственности, вправе установить специальный порядок их передачи (заселения) той или иной категории граждан, нуждающихся в социальной защите, в том числе военнослужащим. Также Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что, возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению освободившихся жилых помещений, ранее занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, другим военнослужащим и членам их семей, положения п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» — в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и защита прав военнослужащих, — не исключают участие органов местного самоуправления в распределении таких жилых помещений, что призвано гарантировать правомочия муниципального образования как собственника жилья; при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью не нарушается. Однако несмотря на то что содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют не только местное, но и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления. Разрешение же вопроса о формах участия органов местного самоуправления в обеспечении жильем военнослужащих составляет прерогативу законодателя. Таким образом, у органов местного самоуправления нет объективных оснований для невыполнения требований Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О статусе военнослужащих» в отношении предоставления жилых помещений военнослужащим за выездом из них других военнослужащих. В настоящий момент не возникает каких-либо проблем с предоставлением военнослужащим в порядке повторного заселения жилых помещений, освобождающихся в связи с выездом из них военнослужащих, т. е. в большинстве случаев требования п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» безусловно соблюдаются. Казалось бы, наконец наступило полное понимание между органами военного управления, соответствующими КЭЧ районов и органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по распоряжению муниципальным жилищным фондом, в вопросах предоставления военнослужащим жилья, находящегося в муниципальной собственности, в порядке повторного заселения. Однако это оказалось не так, вскрылась проблема, производная из п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Так, комитет по жилищной политике администрации города Екатеринбурга, получив из Екатеринбургской КЭЧ района документы на предоставление жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в порядке повторного заселения гражданам, уволенным с военной службы, а также на предоставление военнослужащим жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в связи с освобождением после выезда из них граждан, уволенных с военной службы, счел возможным отказать в повторном заселении таких жилых помещений. При этом в обоснование своего отказа комитет по жилищной политике администрации города Екатеринбурга приводит все тот же п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в сочетании со статьей 2 этого Федерального закона. Действительно, буквальная трактовка п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предполагает возможность предоставления жилья в порядке повторного заселения лишь военнослужащим и членам их семей в случае освобождения этих жилых помещений военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей и не содержит каких-либо исключений. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих» граждане (иностранные граждане) приобретают статус военнослужащих с началом военной службы и утрачивают его с окончанием военной службы. При этом лицо, уволенное с военной службы, утрачивает статус военнослужащего с момента исключения из списков личного состава воинской части (учреждения) (п. 4 ст. 3 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237). Содержание п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», не допуская расширительного толкования данной нормы, фактически исключает возможность предоставления жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в порядке повторного заселения гражданам, уволенным с военной службы, несмотря на их освобождение военнослужащими, а также предоставления военнослужащим жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в связи с освобождением после выезда из них граждан, уволенных с военной службы. Однако следует учесть, что некоторые права и гарантии, установленные Федеральным законом «О статусе военнослужащих», действуют в отношении граждан не только в период прохождения ими военной службы, но и после увольнения их с военной службы. Это в полной мере относится и к реализации жилищных прав военнослужащих. Так, в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие — граждане Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 названного Федерального закона. Пункт 13 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» устанавливает, что военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с названным Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих — граждан Российской Федерации, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более. Таким образом, некоторые категории военнослужащих — граждан Российской Федерации (проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, увольняемые с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями) сохраняют право на обеспечение жилыми помещениями в порядке, установленном Федеральным законом «О статусе военнослужащих», также после увольнения их с военной службы и утраты статуса военнослужащего. Следовательно, по отношению к данной категории граждан, уволенных с военной службы, применимы и нормы п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Однако указанное выше лишь косвенно предполагает возможность применения норм п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» к лицам, уволенным с военной службы и утратившим статус военнослужащего; прямого же указания на это действующее законодательство не содержит. Ранее жилые помещения, предоставляемые военнослужащим, независимо от поступления из государственного или муниципального жилищного фонда закреплялись за Министерством обороны Российской Федерации. При этом решение вопроса предоставления жилья военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, в порядке повторного заселения зависело лишь от органа, осуществлявшего учет, — соответствующей КЭЧ района (п. 23 вышеназванной Инструкции). Потому необходимости законодательного закрепления возможности предоставления в порядке повторного заселения жилых помещений гражданам, уволенным с военной службы, несмотря на их освобождение военнослужащими, а также предоставления военнослужащим жилых помещений в связи с освобождением после выезда из них граждан, уволенных с военной службы, не требовалось. Вполне достаточно было нормы, содержащейся в абз. 4 п. 34 указанной Инструкции, которая устанавливала, что жилые помещения, освобождаемые за выездом граждан, уволенных с военной службы, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в домах государственного и муниципального жилищного фонда, распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). Однако в изменившихся условиях, когда почти весь жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации, за исключением специализированного (служебные жилые помещения и общежития), передан в муниципальную собственность, возникла острая необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство. В частности, это касается возложения на муниципальные образования обязанности предоставления жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, в порядке повторного заселения, освобождаемых за выездом не только военнослужащих, но и граждан, уволенных с военной службы, как военнослужащим, так и гражданам, уволенным с военной службы, признанным в установленном порядке нуждающимися в получении жилья (улучшении жилищных условий) в период прохождения ими военной службы. Это можно было бы сделать путем внесения соответствующих изменений в п. 5 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», изложив его в следующей редакции: «В случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими, а также гражданами, уволенными с военной службы, и совместно проживающими с ними членами их семей, в связи с улучшением ими жилищных условий за счет жилых помещений, предоставляемых Министерством обороны Российской Федерации (за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности), указанные жилые помещения предоставляются другим военнослужащим, а также гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях в период прохождения ими военной службы». Несомненно, разрешение возникшей проблемы является прерогативой законодателя, и скорейшее ее рассмотрение позволит сохранить жилищный фонд, предназначенный для реализации жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, что в условиях острой нехватки жилья для военнослужащих немаловажно.
