(Павлова А. В.) («Военно-юридический журнал», 2010, N 11)
ПРАВО ОБРАЩЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ОРГАНЫ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ КАК ОДИН ИЗ СПОСОБОВ ЗАЩИТЫ ИХ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ
А. В. ПАВЛОВА
Павлова А. В., консультант методико-криминалистического отдела военного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Структурные изменения военной системы государства неизбежно связаны с сокращением численности армии и флота, других военных формирований и учреждений, что порождает целый ряд социальных проблем, в том числе проблему обеспечения увольняемых с военной службы и членов их семей жилыми помещениями. Удовлетворение жилищных потребностей военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, юридически гарантированная защита их законных прав в этой области — одна из основ поддержания боеспособности государства. Военная организация как особый государственный институт требует пристального внимания государства в деле упорядочения социальных отношений внутри этой структуры. Ведь степень реализации жилищных прав и гарантий лиц, уволенных с военной службы, оказывает существенное влияние на морально-психическое состояние тех, кто продолжает военную службу. Рост авторитета и престижности военной службы, повышение социального статуса военнослужащего в обществе — вот задача, стоящая перед государственными структурами в настоящее время. Право на жилище является одним из основных конституционных прав, оно принадлежит каждому с рождения, неотчуждаемо и не требует наличия определенных условий для его осуществления (ст. 40 Конституции Российской Федерации) <1>. Вместе с тем важнейшее условие реализации права на жилище — наличие юридически гарантированной возможности защиты этого права в случае его нарушения. Российская Федерация, следуя принципам демократического правового государства, в своем Основном Законе закрепляет следующие положения: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека — обязанность государства (ст. 2), т. е. каждому гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45). Кроме того, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). ——————————— <1> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 25.12.1993. N 237.
Военнослужащие в силу конституционного принципа равноправия наравне со всеми обладают общегражданским правом на жилище. В то же время они являются особой категорией граждан, в связи с чем такое право специально указано для них в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <2> (далее — Федеральный закон «О статусе военнослужащих»), который среди прочих (право на труд, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и др.) закрепляет право военнослужащих на жилище как самостоятельное право, связанное с их специфическим правовым статусом и установленными для них особыми социальными гарантиями. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 1 июня. N 22. Ст. 2331.
С учетом определенной специфики военной службы и возникающей в связи с этим специальной правосубъектности военнослужащих реализация ими общегражданских конституционных прав в ряде случаев и при некоторых обстоятельствах может быть ограничена. Такую возможность предусматривает Конституция Российской Федерации, в ч. 3 ст. 55 которой сказано: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Федеральный закон «О статусе военнослужащих», закрепляя этот основополагающий тезис, устанавливает конкретные ограничения военнослужащих в некоторых конституционных правах и свободах (п. 2 ст. 1). Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации также подтверждает: «Военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными конституционными законами и федеральными законами» (ст. 7) и далее: «Права военнослужащих и порядок их реализации с учетом особенностей военной службы определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (ст. 9) <3>. Международные правовые нормы о правах человека также предусматривают возможность ограничения прав военнослужащих только в отдельных, строго определенных законом случаях <4>. ——————————— <3> Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. 19 ноября. N 47 (ч. I). Ст. 5749. <4> Так, например, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека (принята Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. (Российская газета. 10.12.1998)) указаны следующие основания и условия возможных ограничений: 1) они могут вводиться только на основании закона; 2) они применяются исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав; 3) они вводятся в интересах удовлетворения справедливых требований морали, обеспечения и охраны государственной безопасности, общественного благосостояния. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ, с оговоркой и заявлениями. Вступила в силу 3 сентября 1953 г. Для Российской Федерации Конвенция вступила в силу 5 мая 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 8 января. N 2. Ст. 163) закрепляет право каждого на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. При этом в п. 2 этой же статьи поясняется: «…Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства»; В ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах (открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Вступил в силу 23 марта 1976 г. См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII. С. 44), закрепляющей право каждого человека на свободу ассоциаций, установлено, что «настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции».
Что же касается права на защиту, то оно не может быть ограничено ни для какой категории граждан, поскольку, являясь самостоятельным конституционным правом, оно, по сути, представляет собой гарантию реализации всех других прав. Таким образом, военнослужащие наравне с другими гражданами обладают неограниченным правом на защиту своих прав и свобод, которое может быть реализовано средствами, прямо предусмотренными законом или не запрещенными им. В полной мере это относится и к защите военнослужащими своего права на жилище. Граждане, в том числе военнослужащие, для защиты своих прав имеют возможность обращаться в те или иные инстанции, в судебном и внесудебном порядке, вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека. Альтернативу выбирает сам инициатор обращения. Причем согласно закону внесудебный способ защиты своих прав и порядок обжалования не лишает военнослужащего его конституционного права на судебную защиту <5>. ——————————— <5> В соответствии со ст. 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) Европейский суд по правам человека может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.
Одной из форм обращения за защитой своих прав является жалоба. Право военнослужащих на жалобу — составная часть основного конституционного права гражданина на защиту своих прав и свобод. При этом, как отмечает И. В. Холодков, имея специальный статус, военнослужащие в силу этого помимо общего права жалобы получают специальное право жалобы — как лица специальной правосубъектности дополнительно к общей. То есть право жалобы для военнослужащих имеет общие существенные черты и определенную специфику реализации этого права, обусловленную особенностями военной службы и опирающуюся на нормы как общего, так и специального (военного) законодательства <6>. ——————————— <6> Холодков И. В. Право военнослужащих на защиту своих прав, свобод и законных интересов в сфере военно-административных отношений // Право в Вооруженных Силах. 1999. N 3.
Специальное право жалобы военнослужащего подразумевает под собой возможность обжалования неправомерных решений и действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц в предусмотренном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами порядке в государственные органы, компетентные рассматривать жалобы военнослужащих и других граждан, в том числе в органы военной прокуратуры. Рассмотрение обращений органами прокуратуры осуществляется в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <7> (далее — Закон о прокуратуре). Порядок и сроки работы с жалобами и заявлениями граждан регламентированы Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. N 200, а также Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры, утвержденной Приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — главного военного прокурора от 29 декабря 2007 г. N 300. ——————————— <7> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февраля. N 8. Ст. 366.
Последней Инструкцией установлено, что обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах военной прокуратуры, а не требующие дополнительного изучения и проверки — не позднее 15 дней. Если установленный срок разрешения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем разрешения считается следующий за ним рабочий день. По каждому заявлению, обращению или жалобе военнослужащего, лица, уволенного с военной службы, и членов их семей может быть принято одно из следующих решений: о принятии к рассмотрению; о прекращении проверки; о передаче на разрешение в нижестоящие органы военной прокуратуры; о направлении в другие органы; о приобщении к ранее поступившей жалобе. Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями, в 7-дневный срок со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения. В тех случаях, когда заявления, жалобы, иные сообщения не содержат всех необходимых для принятия решения данных либо когда представленные доказательства вызывают сомнение, прокурор проводит проверку, о ее проведении в 7-дневный срок со дня регистрации обращения письменно сообщается автору. Заявления, жалобы, запросы (обращения) о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов субъектов Российской Федерации, военных прокуратур окружного звена, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости — заявители. При подтверждении фактов нарушения прав и свобод, указанных в жалобе военнослужащего, лица, уволенного с военной службы, или членов их семей, военный прокурор принимает меры прокурорского реагировании в рамках полномочий, установленных для него Законом о прокуратуре. Рассмотрение и разрешение заявлений и жалоб военнослужащих является важной областью деятельности органов военной прокуратуры. Подобные обращения служат источником информации о случаях нарушения законности. Эта деятельность пронизывает все направления прокурорского надзора, занимая относительно самостоятельное место в работе военной прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работа военного прокурора по жалобам в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не ограничивается рассмотрением и разрешением обращений, организацией приема посетителей в военных прокуратурах. Закон о прокуратуре обязывает органы военной прокуратуры: — систематически осуществлять надзор за соблюдением закона при рассмотрении предложений, жалоб и заявлений военнослужащих; — проводить проверки состояния этой работы во всех военных ведомствах, учреждениях и воинских частях; — способствовать привлечению к ответственности воинских должностных лиц, виновных в нарушении законов, формализме, волоките, невыполнении своих должностных обязанностей, а также игнорировании ими решений, принимаемых на основе разрешения жалоб и заявлений военнослужащих, органов прокуратуры и суда. Эти функции военная прокуратура призвана осуществлять в отношении всех органов военного управления и воинских должностных лиц. В целом такая надзорная работа позволяет военным прокурорам эффективно осуществлять охрану законных прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе их жилищных прав. Согласно статистике, в последние годы число обращений военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей по вопросам нарушения их жилищных прав в 10 раз превышает число подобных обращений в суд. Это связано с тем, что проведенная судебная реформа привела не только к укреплению судебной власти, но и породила некоторые негативные последствия для прибегающих к судебной форме защиты своих прав. К ним можно отнести, в частности, увеличение срока рассмотрения дел в судах из-за их загруженности. Кроме того, процесс судебной защиты стал достаточно дорогим в связи с необходимостью уплаты госпошлины и привлечения квалифицированной юридической помощи. В органах прокуратуры обращения граждан рассматриваются относительно быстро и, что немаловажно, бесплатно. Весомым аргументом в пользу того, чтобы обратиться с жалобой к военному прокурору, а не в порядке административно-юридического обжалования, является тот факт, что органы военной прокуратуры действуют независимо от командования, органов военного управления и местных органов власти; таким образом, гарантируется объективное рассмотрение сути обращения. О том, что военная прокуратура по-прежнему остается для военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей органом, способным безвозмездно и в короткие сроки восстановить их нарушенные права, свидетельствуют данные статистики последних лет Главной военной прокуратуры. Количество обращений, рассмотренных военными прокурорами, увеличивается с каждым годом. Так, в 2007 г. работниками военных прокуратур разрешено почти 23 тыс. жалоб и обращений, в 2008 г. — 53 тыс., в 2009 г. — почти 60 тыс. При этом почти половина всех разрешенных жалоб касается нарушения жилищных прав военнослужащих, законодательства о военной службе, пенсионного обеспечения и призыва граждан на военную службу. Зачастую конкретные обращения военнослужащих с жалобой на нарушение их жилищных прав становятся поводом для проведения масштабных прокурорских проверок. В таких случаях вмешательство прокуроров нередко является решающим фактором, обеспечивающим защиту и восстановление нарушенных прав многих военнослужащих и членов их семей. Например, за 8 месяцев 2007 г. военные прокуроры помогли добиться справедливости и законного решения жилищных проблем для более чем 30 тыс. военнослужащих <8>. ——————————— <8> По материалам статьи Гаврилова Ю. «Добро пожаловаться» // Российская газета. 28.09.2007.
Таким образом, военная прокуратура — действенный механизм защиты и восстановления предусмотренных законом гарантий, в том числе гарантии обеспечения жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Решение социально-жилищных проблем военнослужащих оказывается наиболее эффективным только при комплексном подходе к реализации и способам защиты прав военнослужащих на жилище. Выработка обоснованных рекомендаций и предложений по устранению выявленных недостатков и упущений в области обеспечения военнослужащих жильем невозможна без глубокого и широкомасштабного изучения, анализа и обобщения материалов прокурорского надзора, в том числе по работе с обращениями военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в области нарушения жилищных прав. При переходе к новому облику Вооруженных Сил Российской Федерации особую значимость в военном строительстве приобретают соблюдение и защита всех гарантированных государством военнослужащим прав и свобод, в том числе права на достойное жилище. Органы военной прокуратуры своей деятельностью по обеспечению законности в жилищных правоотношениях вносят весомый вклад в дело повышения социальной защищенности военнослужащих и в конечном счете укрепления боеспособности Вооруженных Сил России.
