Theoretical and legal analysis of the new order of housing D. A. Commoners, S. V. Shanghai
The problems of departmental rulemaking and enforcement.
Key words: military, housing, law enforcement.
Министром обороны Российской Федерации подписан Приказ «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений» от 30 сентября 2010 г. N 1280, который вызвал немало дискуссий в военной и военно-юридической среде. Данный нормативный правовой акт внес существенные изменения в порядок жилищного обеспечения военнослужащих, которые можно охарактеризовать двояко: одни из них — как положительные, другие — как отрицательные. В настоящей статье рассмотрим более подробно этот вопрос.
1. Содержательный аспект
1.1. Общие вопросы правового регулирования жилищных отношений
В соответствии с ч. ч. 2, 5 ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. В соответствии с п. п. 1, 2, 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в силу данного Закона обладают следующими полномочиями: — определение условий и порядка заключения договора найма служебного жилого помещения; — жилищное строительство и приобретение жилых помещений для военнослужащих — граждан Российской Федерации; — обеспечение жилыми помещениями военнослужащих — граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства. В соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» от 29 декабря 2008 г. N 1053 Министерство обороны Российской Федерации в целях управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций осуществляет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в частности, следующие основные функции: — принимает решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд с отнесением таких помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда, а также об исключении жилых помещений из указанного фонда; — осуществляет формирование специализированного жилищного фонда за счет средств федерального бюджета и других источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; — предоставляет военнослужащим жилые помещения, в том числе служебные помещения и помещения в общежитиях, в порядке и на условиях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также денежные средства на приобретение жилых помещений. Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны Российской Федерации организаций (п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082). Подпунктом 68 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации предусмотрено, что Минобороны России, помимо прочего, осуществляет расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Минобороны России, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах. На основании указанных выше норм ЖК РФ, ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», Постановления Правительства Российской Федерации «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» и Положения о Министерстве обороны Российской Федерации можно сделать вывод, что Минобороны России в части обеспечения военнослужащих жилыми помещениями (по договору социального найма и по договору найма служебного жилого помещения) обладает следующими полномочиями: — предоставление жилых помещений (постановка военнослужащих и членов их семей на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (нуждающихся в жилых помещениях по договору социального найма; заключение соответствующих договоров)); — обеспечение военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями (включение жилого помещения в состав специализированного жилищного фонда, заключение договоров найма служебного жилого помещения, а также условия и порядок их заключения); — распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Минобороны России (совершение сделок в отношении жилых помещений). При этом необходимо заметить, что указанными нормативными правовыми актами не предписано федеральным органам исполнительной власти, в том числе и Минобороны России, осуществлять собственное правовое регулирование в области жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей по договорам социального найма, т. е. Минобороны России не вправе издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не предусмотренные нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу (ЖК РФ). Более того, Федеральным законом «О статусе военнослужащих» на Минобороны России, как и на иные федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, возложены лишь функции по обеспечению жилыми помещениями (п. 14 ст. 15). Необходимо отметить, что ЖК РФ не «ориентирован» на его применение в условиях военной службы. Так, например, в ЖК РФ установлено, что принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. В случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ). При этом порядок ведения органом местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 7 ст. 52 ЖК РФ), т. е. иными словами, ЖК РФ предусматривает возможность признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений по договору социального найма только в органах местного самоуправления, а нормативные основания при этом устанавливаются законами соответствующих субъектов Российской Федерации <1>. ——————————— <1> При этом в юридической литературе отмечалось, что в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в целях устранения ее различного толкования следует внести изменения, дополнив п. 1 абзацем следующего содержания: «Военнослужащим предоставляются жилые помещения по договорам социального найма из государственного и муниципального жилищных фондов. Принятие на учет военнослужащих-граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях может осуществляться по месту прохождения ими военной службы в порядке, определяемом Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба» (Шелепугин А. И. О некоторых правовых вопросах, возникающих у военных организаций при реализации ими права военнослужащих на получение жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 7, 10).
Ранее, т. е. до принятия Приказа от 30 сентября 2010 г. N 1280, по сложившейся практике военнослужащий прилагал к рапорту в жилищную комиссию также справки о составе семьи, справки об отсутствии у них жилья в данном населенном пункте, копии своего паспорта и паспортов членов своей семьи с отметками о регистрации по месту жительства. Целесообразность истребования этих документов жилищной комиссией бесспорна, поскольку именно с их помощью комиссия сможет принять правильное и законное решение о признании военнослужащего нуждающимся в получении жилья либо об отказе в таком признании <2>. ——————————— <2> Глухов Е. А. Порядок учета военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, требует совершенствования // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 4.
Однако для органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 г. N 18 были утверждены Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма. Во введении названных Методических рекомендаций указано, что они носят рекомендательный характер и разработаны в целях единообразного применения положений ЖК РФ органами государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении порядка ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и органами местного самоуправления при ведении учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма. Более того, в соответствии с указанными Методическими рекомендациями для принятия на учет гражданин подает заявление с указанием совместно проживающих с ним членов его семьи. Заявление подписывается всеми проживающими совместно с ним дееспособными членами семьи. К заявлению могут прилагаться следующие документы: — документы, подтверждающие состав семьи (свидетельство о рождении, свидетельство о заключении брака, решение об усыновлении (удочерении), судебное решение о признании членом семьи и т. п.); — документы, необходимые для признания гражданина малоимущим (рекомендуется запрашивать после признания гражданина нуждающимся в жилом помещении); — документы, подтверждающие право быть признанным нуждающимся в жилом помещении, а именно: выписка из домовой книги; документы, подтверждающие право пользования жилым помещением, занимаемым заявителем и членами его семьи (договор, ордер, решение о предоставлении жилого помещения и т. п.); — выписка из технического паспорта БТИ с поэтажным планом (при наличии) и экспликацией; — справка органов государственной регистрации о наличии или отсутствии, жилых помещений на праве собственности по месту постоянного жительства членов семьи, предоставляемая каждым дееспособным членом семьи заявителя; — при необходимости иные документы. Нетрудно заметить, что перечень документов, указанный выше, в определенной степени совпадает с перечнем документов, предусмотренным в п. 1 Инструкции, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 (за небольшим исключением, об этом будет сказано ниже).
1.2. О перечне необходимых документов
Следует отметить, что Инструкцией, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 (приложение N 1 к Приказу), предусмотрены документы, необходимые для признания нуждающимися в жилых помещениях, которые таковыми являться не могут в силу следующего. Так, в подп. «г» п. 1 названной Инструкции предусмотрено, что к заявлению прилагаются документы с мест жительства военнослужащих и членов их семей с 1991 г.: — выписки из домовых книг; — справки (сообщения) бюро технической инвентаризации до 31 января 1998 г. В содержательном плане не совсем понятно, почему должны быть представлены документы именно с 1991 г.? По всей видимости, в данном случае может идти речь о дате распада СССР и образования Российской Федерации как самостоятельного государства. Однако поскольку Российская Федерация является правопреемником СССР, то в связи с этим вполне логичным можно было бы с таким же обоснованием указать в вышеназванной Инструкции о необходимости представления документов с 30 декабря 1922 г., т. е. с даты образования СССР. Поэтому дата, связанная с 1991 г., по мнению авторов настоящей статьи, не совсем обоснованна. Логичным было бы, например, представление указанных документов с предыдущих мест жительства (места службы) военнослужащих и членов их семей. Что касается юридической точки зрения, то требования, связанные с представлением документов с 1991 г., по своей сути разнятся с положениями ЖК РФ, в котором отсутствуют подобного рода правовые нормы, в связи с чем в данной части нормативный правовой акт Минобороны России можно считать противоречащим ЖК РФ, имеющему большую юридическую силу. В соответствии с п. 7 ст. 84 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) каждому налогоплательщику присваивается единый по всем видам налогов и сборов, в том числе подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, и на всей территории Российской Федерации идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Налоговый орган указывает идентификационный номер налогоплательщика во всех направляемых ему уведомлениях. Каждый налогоплательщик указывает свой идентификационный номер в подаваемых в налоговый орган декларации, отчете, заявлении или ином документе, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством, если иное не предусмотрено указанной выше статьей. При этом порядок и условия присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика определяются Министерством финансов Российской Федерации <3>. ——————————— <3> См. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам «Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц» от 3 марта 2004 г. N БГ-3-09/178.
Содержание указанной нормы НК РФ позволяет прийти к выводу, что ИНН применим лишь в отношениях налогоплательщика и Федеральной налоговой службы Российской Федерации (иным уполномоченным органом в сфере налогов и сборов). При этом Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082, не содержит полномочий по истребованию у военнослужащих ИНН, в связи с чем подп. «з» п. 1 Инструкции, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280, не совсем соответствует действующему законодательству. При этом в связи с тем, что ИНН имеется не у всех военнослужащих, данный пункт ведомственного акта фактически создает искусственный барьер в реализации прав военнослужащих на жилище.
1.3. О компетенции в регулировании действий, являющихся намеренным ухудшением жилищных условий
В п. 4 вышеназванной Инструкции предусмотрены перечни действий граждан, являющихся намеренным ухудшением жилищных условий, а также не являющихся таковыми. Однако ст. 53 ЖК РФ, предусматривающая, что граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий, не предоставляет федеральным органам исполнительной власти определять перечни конкретных действий. При этом в данном случае, по мнению авторов настоящей статьи, действия по намеренному ухудшению жилищных условий должны быть урегулированы законодательными актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых военнослужащие проживают (проходят службу). На сегодняшний день законодательная практика субъектов Российской Федерации предусматривает конкретные перечни подобных действий. Данная логика обусловлена также тем, что в соответствии с п. 3 указанной Инструкции признание военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях осуществляется уполномоченным органом в соответствии со ст. 51 ЖК РФ и с учетной нормой площади жилого помещения, установленной органом местного самоуправления (выделено нами. — Авт.), но не более 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека. Таким образом, поскольку при признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях принимаются во внимание учетные нормы, установленные органами местного самоуправления, то вполне обоснованно при данных обстоятельствах в части намеренного ухудшения жилищных условий применять законодательные нормы субъектов Российской Федерации (до принятия конкретного перечня на уровне федерального закона).
1.4. Вопросы, связанные с датой постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях
Пунктом 11 Инструкции, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280, предусмотрено, что жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма, распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях; в случае если указанные даты совпадают, очередность определяется с учетом общей продолжительности военной службы на дату принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях. В теории военного права под продолжительностью военной службы понимается составная часть выслуги лет, представляющая собой исчисляемое в календарном и льготном порядке суммарное время нахождения военнослужащего на военной службе, учитываемое при решении различных вопросов прохождения военной службы, а также при предоставлении социальных гарантий военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей. При этом выслуга лет выполняет в военном праве следующие функции: а) стимулирующую, направленную на побуждение военнослужащих к продолжению военной службы в целях получения с увеличением выслуги большего объема социальных гарантий; б) регулятивную, позволяющую реализовать принцип социальной справедливости на военной службе (объем предоставляемых военнослужащему и гражданину, уволенному с военной службы, социальных гарантий и мер социальной поддержки прямо пропорционален размеру имеющейся у них выслуги лет); г) компенсационную, направленную на возмещение военнослужащим дополнительного риска и опасности для жизни и здоровья, с которыми сопряжено прохождение военной службы (данную функцию выполняет льготное исчисление выслуги лет в оговоренных законодательством случаях); д) воспитательную, связанную с нормативно закрепленной возможностью исключения из срока военной службы некоторых периодов (времени отбывания дисциплинарного ареста, отбывания уголовного наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть, времени самовольного оставления места прохождения службы), что является дополнительной санкцией за совершенное военнослужащим правонарушение <4>. ——————————— <4> Закиров Р. А. Правовой институт выслуги лет военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 7 — 8.
Таким образом, необходимо отметить, что общая продолжительность военной службы не может каким-либо образом влиять на жилищные права военнослужащих. При этом ЖК РФ не предоставляет какие-либо дополнительные права гражданам в зависимости от выслуги лет или продолжительности государственной службы. В действительности, несомненно, проблема признания военнослужащих нуждающимися в получении жилых помещений при совпадении дат обращения существует. Однако авторами настоящей статьи видится решение данной проблемы следующим образом. Частью 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. С учетом того что семья, материнство и детство находятся под особой охраной государства, при данных обстоятельствах целесообразно было бы предусмотреть, что при совпадении дат принятия военнослужащих на учет в получении жилых помещений должен учитываться состав семьи военнослужащего, наличие граждан, имеющих инвалидность, наличие малолетних детей и пр.
1.5. О форме реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы
На сегодняшний день правоприменительной практикой (с учетом ст. ст. 15, 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Приказа Министра обороны Российской Федерации «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации» от 15 февраля 2000 г. N 80) предусмотрена возможность реализации военнослужащими права на жилище после увольнения с военной службы с оставлением в списках очередников. Граждане, уволенные с военной службы с оставлением в списках очередников, составляют значительное количество среди общей численности нуждающихся в получении жилых помещений за счет средств Минобороны России. Однако Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 не предусмотрен механизм обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы с оставлением в списках очередников. Таким образом, на практике права данных граждан на получение жилых помещений могут быть ограничены, поскольку с формальной точки зрения указанный нормативный правовой акт не распространяется на данную категорию граждан. Исправить ситуацию можно лишь внесением изменений в Инструкцию (приложение N 1 к Приказу 30 сентября 2010 г. N 1280), дополнив ее пунктом, в котором следует указать, что положения п. п. 13 — 18 Инструкции распространяются также на граждан, уволенных с военной службы с оставлением в списках очередников на получение жилых помещений по договору социального найма.
1.6. Реализация прав на получение жилых помещений по договору социального найма военнослужащих (граждан), принятых на учет нуждающихся ранее вступления в силу Приказа от 30 сентября 2010 г. N 1280
К сожалению, разработчики Инструкции, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 (приложение N 1), не предусмотрели переходные положения, касающиеся военнослужащих (граждан), признанных нуждающимися в получении жилья до вступления в силу названного Приказа. В частности, указанным нормативным правовым актом, вступившим в силу 9 ноября 2010 г., не предусмотрен механизм реализации прав на жилище, а также не предусмотрен порядок учета военнослужащих и граждан в уполномоченном органе. Не решен вопрос о списках очередников, ранее принятых жилищными комиссиями воинских частей, КЭЧ района и другими органами военного управления: неясно, в каком порядке данные списки очередников должны передаваться в уполномоченный орган (по чьей инициативе), каков порядок формирования очередности военнослужащих (граждан), которые ранее признаны нуждающимися в получении жилых помещений и которые будут учитываться в уполномоченном органе. К сожалению, Приказ от 30 сентября 2010 г. N 1280 ответов на перечисленные вопросы не содержит. В п. 11 вышеназванной Инструкции лишь предусмотрено, что жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма, распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях. Однако указанная норма права на сегодняшний день может применяться лишь к тем военнослужащим, которые приняты на учет после 9 ноября 2010 г., т. е. после вступления в силу Приказа от 30 сентября 2010 г. N 1280. Рассмотрим данные положения более подробно. Так, в соответствии с положениями ст. 6 ЖК РФ акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Таким образом, необходимо констатировать, что положения, содержащиеся в Приказе от 30 сентября 2010 г. N 1280, в частности по вопросу предоставления документов, указанных в п. 1 Инструкции (приложение N 1 к Приказу), не могут быть применены к военнослужащим (гражданам), принятым на учет нуждающихся в получении жилых помещений. При этом положения п. п. 13 — 18 Инструкции (приложение N 1 к вышеназванному Приказу) в полном объеме могут быть применены к военнослужащим, получающим жилые помещения по договору социального найма. Остальные же вопросы, связанные с формированием очередности на получение жилья в уполномоченном органе, требуют нормативного разрешения путем внесения изменений в Инструкцию (приложение N 1 к указанному выше Приказу). При этом иной порядок формирования очередности в уполномоченном органе — посредством телеграмм, писем и указаний — будет основой для проявления злоупотреблений и коррупции.
1.7. Перераспределение жилых помещений
В соответствии с п. 12 вышеназванной Инструкции, если военнослужащие, принятые на учет нуждающихся в жилых помещениях, которым направлены извещения о распределении жилых помещений, участвуют в мероприятиях, указанных в п. 8 Инструкции, соответствующие командиры (начальники) в течение трех рабочих дней информируют об этом уполномоченный орган с указанием даты окончания таких мероприятий. В случае, когда срок указанных мероприятий не превышает 90 суток, реализация извещений о распределении жилых помещений приостанавливается, а в случае, когда срок указанных мероприятий превышает 90 суток, жилые помещения распределяются (выделено нами. — Авт.) между другими военнослужащими, принятыми на учет нуждающихся в жилых помещениях. Пунктом 13 названной выше Инструкции предусмотрено, что в случае непоступления от военнослужащих, которым направлены извещения о распределении жилых помещений, согласия с предоставлением распределенных жилых помещений в течение пяти дней с даты поступления в уполномоченный орган уведомления о вручении извещений военнослужащим указанные жилые помещения распределяются (выделено нами. — Авт.) между другими военнослужащими, принятыми на учет нуждающихся в жилых помещениях. Жилые помещения, договоры социального найма которых не заключены, распределяются (выделено нами. — Авт.) уполномоченным органом между другими военнослужащими, принятыми на учет нуждающихся в жилых помещениях (п. 18 указанной Инструкции). Таким образом, можно констатировать, что Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 предусмотрен механизм перераспределения жилья. Однако представляется, что данные положения вышеназванной Инструкции в определенной степени противоречат положениям ЖК РФ, поскольку в последнем отсутствует механизм перераспределения жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма. Более того, в конкретных обстоятельствах несвоевременность направления военнослужащим согласия на предоставление распределенного жилого помещения может быть вызвана объективными причинами, т. е. независящими от воли самого военнослужащего (например, нарушение сроков пересылки корреспонденции ФГУП «Почта России», иные обстоятельства непреодолимой силы и пр.).
2. Формально-юридический аспект
2.1. Неопределенность в органе, осуществляющем учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений
В п. 1 Инструкции, утвержденной Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280 (приложение N 1), предусмотрено, что для признания военнослужащих — граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее — военнослужащие), имеющих в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ право на предоставление жилых помещений по договору социального найма, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма (далее — нуждающиеся в жилых помещениях), они подают заявление (лично, заказным письмом с описью вложения или бандеролью) по рекомендуемому образцу согласно приложению N 1 к Инструкции в структурное подразделение уполномоченного Министром обороны Российской Федерации органа (специализированную организацию (структурное подразделение специализированной организации) (далее — структурное подразделение уполномоченного органа). Структурные подразделения уполномоченного органа не позднее пяти рабочих дней направляют заявления и документы, указанные в п. 1 названной Инструкции, в уполномоченный Министром обороны Российской Федерации орган (далее — уполномоченный орган) (п. 2 Инструкции). Как видно, вышеназванным нормативным правовым актом не указан конкретный орган, осуществляющий учет военнослужащих и членов их семей, нуждающихся в получении жилых помещений. Более того, в названной Инструкции указано, что почтовые адреса уполномоченного органа и структурного подразделения уполномоченного органа помещаются в каждом органе военного управления, управлении объединения, управлении соединения, воинской части, организации Вооруженных Сил Российской Федерации на специальных щитах, на которых вывешивается распорядок дня, регламент служебного времени и т. д. (ст. 188 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495). Так, в соответствии со ст. 188 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации в спальных помещениях казармы, жилых комнатах общежития или других помещениях для личного состава на видном месте должны быть вывешены на специальных щитах распорядок дня, регламент служебного времени, расписание занятий, листы нарядов, схема размещения личного состава, опись имущества и необходимые инструкции, а также могут быть установлены телевизоры, радиоаппаратура, холодильники и другая бытовая техника. Таким образом, право на жилище поставлено в зависимость от выполнения обязанностей должностных лиц органа военного управления (воинской части) по доведению информации об уполномоченных органах. Не совсем понятно, как данная норма будет реализовываться на практике, например, в случае, если информация об уполномоченном органе не будет размещена или будет содержать ошибки? Представляется, что в целях стабильности и соблюдения полноты регулирования жилищных отношений необходимо в вышеназванной Инструкции предусмотреть конкретный уполномоченный орган, с полным наименованием и указанием почтового адреса.
2.2. Дублирование норм, содержащихся в ЖК РФ
В п. 10 вышеназванной Инструкции перечислены случаи, когда военнослужащие, принятые на учет нуждающихся в получении жилых помещений, снимаются с учета. Однако данные основания предусмотрены в ст. 56 ЖК РФ, о чем имеется соответствующая ссылка в Инструкции. Поэтому изложение в тексте Инструкции указанных положений лишь загромождает ее текст. Более того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ законы действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
2.3. Отсутствие информации о действии других нормативных правовых актов Минобороны России, регулирующих жилищные отношения
Как правило, вновь принятые акты содержат перечень нормативных правовых актов, которые утрачивают силу (прекращают действовать на территории Российской Федерации). В данном случае ранее принятый Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 признан утратившим силу Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1297. Здесь же хотелось бы отметить, что в связи с тем, что Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 утратил силу в полном объеме, то под вопросом остается легитимность деятельности жилищных комиссий воинских частей (органов военного управления). Получается, что жилищные комиссии не полномочны рассматривать какие-либо вопросы, связанные с жилищным обеспечением военнослужащих, поскольку с правовой точки зрения жилищные комиссии воинских частей (органов военного управления) не существуют. При этом уполномоченный орган и его структурные подразделения не определены. На практике уже возникают проблемы, связанные с решением тех или иных вопросов жилищного обеспечения военнослужащих (органами военного управления не принимаются документы, не сообщается информация и пр.). В силу указанной неопределенности могут также возникнуть проблемы, связанные с судебной защитой прав, поскольку не определены должностные лица (органы), решения (действия, бездействие) которых можно оспорить в судебном порядке (гл. 25 ГПК РФ). Кроме того, остается неотмененным Приказ Министра обороны СССР «О введении в действие Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота» от 22 февраля 1977 г. N 75, в котором также предусмотрены полномочия и функции квартирно-эксплуатационных органов в части жилищного обеспечения военнослужащих. Таким образом, в настоящей статье авторами кратко рассмотрены проблемы, связанные с новым порядком обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями по договору социального найма. Думается, что правотворческие полномочия Минобороны России позволят решить указанные выше проблемы. Однако в ближайшее время в процессе правоприменительной практики, скорее всего, выявятся и другие проблемы, связанные с применением нового Приказа. В дальнейшем на страницах журнала будут рассмотрены также вопросы, связанные с предоставлением служебных жилых помещений в соответствии с Приказом от 30 сентября 2010 г. N 1280.
