(Минаев А. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 7)
ПРАВОВОЙ ПРОЦЕСС СТАНОВЛЕНИЯ НОВЫХ ГРАНИЦ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. В. МИНАЕВ
——————————— <*> Minaev A. V. Legal process of formation of new borders of the Russian Federation.
Минаев Александр Викторович, заведующий кафедрой уголовного права и процесса юридического факультета Тывинского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается история становления и развития границ Российской Федерации, формирование законодательной базы двусторонних отношений между Россией и другими странами бывшего СССР. Автор приходит к выводу о том, что значительным шагом на пути развития явилась разработка Концепции охраны пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ стран Содружества на переходный период, утвержденной 24 марта 1994 г.
Ключевые слова: государство, государственные образования, государственная граница, соглашение, концепция, войска, государственные службы.
The article considers the history of formation and development of borders of the Russian Federation, formation of legislative base of bilateral relations between Russia and other countries of the former USSR. The author makes a conclusion that the important stage on the way to development was working out of conception of protection by border troops of the Russian Federation of the State Border and exclusive economic zone of the Russian Federation and external borders of the states of the Commonwealth for the transitional period confirmed on March 4, 1994.
Key words: state, state formations, state border, agreement, conception, troops, state services.
Распад СССР повлек за собой множество проблем, связанных с созданием новых государственных образований. Начался и продолжается процесс становления новых границ Российской Федерации, формируется законодательная база двусторонних отношений между Россией и другими странами бывшего СССР. Большинство республик, объявив о суверенитете, встали на путь создания своих воинских формирований, в том числе и пограничной охраны. При этом делались многочисленные попытки объявить национальными и поставить под свой контроль части и подразделения бывших пограничных войск СССР, выполнявшие задачи охраны государственной границы на территории этой республики. Ликвидация СССР повлияла на охрану границ. После распада СССР в конце декабря 1991 г. государства — участники СНГ подписали Соглашение, по которому создали Комитет по охране границ СНГ для координации пограничной политики. Однако вновь образованная структура в условиях центробежных устремлений участников СНГ не смогла осуществить возлагавшиеся на нее задачи. Двадцатого марта 1992 г. в рамках СНГ было подписано Соглашение «О принципах таможенной политики». Со странами, не подписавшими его, устанавливалась таможенная граница. Также были подписаны Соглашения «Об охране государственной границы и морских экономических зон», «О статусе ПВ СНГ». Было принято решение о создании Объединенного командования ПВ СНГ. В мае 1992 г. на совещании глав стран СНГ в Ташкенте были подписаны Соглашения «О принципах комплектования пограничных войск Содружества и прохождения в них службы», «О порядке финансирования пограничных войск Содружества», «О принципах обеспечения пограничных войск вооружением, военной техникой и другими материальными средствами, организации научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы». Планировалось сформировать единый бюджет содержания пограничных войск. К указанным Соглашениям не присоединились Азербайджан, Молдавия и Украина. Однако вновь образованные структуры в условиях центробежных устремлений участников СНГ оказались нежизнеспособны. Политические и экономические условия не позволили выработать механизм их реализации. Создавшаяся ситуация требовала от руководства РФ неотложного решения вопроса о создании собственных ПВ. В новых исторических условиях вырабатывались взгляды на формирование пограничных войск России, государственных структур управления ими и координации деятельности министерств и ведомств в интересах охраны государственной границы. Остро встали вопросы правового обеспечения деятельности войск, особенно на тех участках границы, которые не оформлены в международно-правовом отношении. Необходимость выработки новой концепции охраны диктовалась и тем, что некоторые ведомства в силу сложившихся обстоятельств значительно ослабили усилия по решению задач охраны границы или совершенно прекратили свою деятельность в связи с их реформированием. В конечном итоге была принята точка зрения, что вопросами охраны границы, координации действий других министерств и ведомств должна заниматься Пограничная служба России. Правовые основы функционирования Пограничной службы РФ как самостоятельной государственной структуры заложены в Конституции Российской Федерации. В ст. 71 Конституции, определяющей ведение РФ, отдельным пунктом отнесена защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Двенадцатого июня 1992 г. Президент РФ подписал Указ N 620, согласно которому в целях построения единой системы безопасности охраны государственной границы и морской экономической зоны в составе МБ РФ за счет численности Комитета по охране государственной границы и подчиненных ему войск создавались ПВ РФ. 15 июня Указом Президента РФ заместителем Министра безопасности и командующим ПВ был назначен генерал-полковник В. И. Шляхтин. На базе Главного штаба Комитета по охране границ СНГ был сформирован новый орган управления — Аппарат Командующего ПВ МБ РФ. В июле 1992 г. решением глав государств СНГ было упразднено Объединенное командование и Международный комитет ПВ и создан Совет командующих пограничными войсками. Правительству РФ было поручено подготовить предложение о долевом участии РФ в финансировании Межгосударственного комитета по охране границ и ПВ Содружества. К моменту издания Указа протяженность Государственной границы Российской Федерации сократилась по сравнению с границей СССР с 62 000 км до 60 932 км. Около 14 тыс. км вновь образовавшихся российских границ оказались не обеспеченными в правовом отношении и необустроенными. Из десяти пограничных округов бывшего СССР в России осталось только пять. Численность ПВ сократилась на одну треть, а их боевые возможности уменьшились наполовину. За пределами России во вновь образовавшихся государствах осталось от 30 до 40% сухопутных, авиационных и морских сил, средств инженерно-технического оборудования, элементов системы управления и жизнеобеспечения, жилищного и казарменного фонда. Было утрачено абсолютное большинство оборудованных в соответствии с международными стандартами пунктов пропуска на западном и южном направлениях. Требовались срочные меры по прикрытию всех участков границы, предотвращению проникновения нарушителей и пресечению контрабанды. Восемнадцатого марта 1992 г. Президент Российской Федерации издал Указ о переходе Прибалтийского пограничного округа под юрисдикцию России. После этого уполномоченный Российской Федерации по вопросам временного пребывания и вывода пограничных войск с территории государств Балтии командующий Прибалтийским пограничным округом генерал-лейтенант В. Гапоненко подписал протоколы с представителями Латвии, Литвы и Эстонии о взаимодействии в охране границы, разграничении полномочий между пограничниками России и этих стран с тем условием, что, как только будут определены их границы, начнется вывод российских погранвойск. Восемнадцатого июля 1992 г. Президент Российской Федерации подписал Указ «О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации», который был направлен на нормализацию прежде всего таможенной обстановки на границах со странами Балтии. Там устанавливалась таможенная граница. 4 ноября 1992 г. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации границе России с Латвией, Литвой и Эстонией был придан статус государственной. Еще раньше, в начале лета 1992 г., офицеры управления войск Северо-Западного пограничного округа приступили к рекогносцировке мест дислокации частей и подразделений создаваемой в его составе оперативной группы «Псков». 15 июля были выставлены пограничные наряды на всех автодорожных пунктах пропуска, которые определила администрация Псковской области, — напротив участков, где несли службу КПП и таможенные посты Латвии и Эстонии. Основной задачей их было пресечение вывоза сырья и материальных ценностей из России. Обустройство пограничников на вновь создаваемой границе проходило в исключительно сложных условиях. В целом приграничье встретило воинов в зеленых фуражках доброжелательно, администрация районов, поселков и области оказала им ощутимую помощь, однако отдельным людям пограничники стали серьезной помехой в их криминальном бизнесе. К пограничникам неоднократно применялся психологический прессинг со стороны преступных групп Санкт-Петербурга и Пскова, перекачивавших за границу цветные металлы, другие материальные ценности. Второго сентября 1992 г. Президент Российской Федерации издал Указ «Об образовании в составе Пограничных войск РФ Краснознаменной Калининградской группы пограничных войск и об упразднении Краснознаменного Прибалтийского пограничного округа». Группа предназначалась для охраны сухопутных и морских границ с Польшей и странами Балтии. Формирование Калининградской группы проходило очень трудно. Раньше для охраны сухопутной и морской границы в этом регионе было достаточно одного погранотряда. Теперь пришлось формировать еще один — Черняховский, укомплектованный на базе бывшего Клайпедского. Ему передавались вся российско-литовская граница и часть польской границы, примыкающей к Калининградской области. Тяжелое положение создалось с размещением пограничных застав, обеспечением жильем семей офицеров и прапорщиков. И тем не менее пограничники сразу же активно включились в охрану границы. Второго апреля 1992 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации войска Закавказского пограничного округа переведены под юрисдикцию России. 30 сентября 1992 г. главы правительств России и Армении подписали в Ереване Договор о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения, и условиях их функционирования. Предусматривалось, что российские пограничники будут находиться на территории Республики до тех пор, пока не завершится процесс формирования в Армении собственных пограничных частей. Переходный период до передачи участка границы национальным формированиям не был обозначен временными рамками. Руководство Республики объясняло это тем, что в условиях армяно-азербайджанской войны невозможно точно спрогнозировать, когда удастся подготовить собственные кадры для охраны границы. Аналогичной была ситуация и в Грузии. Власти Республики не делали официальных заявлений с требованием вывести российские погранвойска. Грузия приняла Закон о госгранице, согласовала эту проблему на высшем уровне с Турцией, приступила к формированию структуры собственных погранвойск, но решать вопрос о приеме под охрану участков самой границы не спешила. В Абхазии и грузины, и абхазцы, обвиняя российских пограничников «в пособничестве противнику», одновременно пытались втянуть их в конфликт на своей стороне. А поскольку сделать это не удавалось, следовали все новые и новые обвинения. Постоянно подвергавшиеся провокациям российские пограничники оказались блокированными, но продолжали выполнять задачи по охране границы, не вмешиваясь во внутренние дела Грузии. В течение 1998 — 1999 гг. ФПС передала границу с Турцией и морской участок пограничникам Грузии. В октябре 1999 г. полностью завершен вывод с территории Грузии российских пограничных частей и подразделений. К июлю 1992 г. накалилась обстановка в Нахичеванской Автономной Республике Азербайджана. Руководство Верховного меджлиса Нахичевани обратилось к начальнику отряда полковнику В. Жукову с требованием передать местному руководству пять застав Ордубадского направления. Управление отряда было изолировано от внешнего мира. Прекратились поставки имущества, топлива, продовольствия. К тому времени Соглашение между Россией и Азербайджаном о разделе погранвойск еще отсутствовало, но уже появилось решение последнего о взятии под свою юрисдикцию участка границы с Ираном. Меджлис Нахичеванской Республики приступил к его практическому осуществлению. Начался вывод российских пограничников с территории Азербайджана. С сентября 1992 г. по январь 1993 г. пограничные части и подразделения были выведены с территории Азербайджана на Государственную границу России с Республикой Грузия и Азербайджанской Республикой. Первые два отряда были передислоцированы в Дагестан — под Махачкалу и Дербент. К маю 1993 г. еще два отряда встали на охрану побережья Каспия, организовали таможенный контроль на путях из Закавказья в Россию. Границу на севере Азербайджан не охранял. Таким образом, на юге Дагестана у России появилась «прозрачная» граница. Остались неохраняемые участки и далее на запад. Размещенные на этом направлении отряды находились значительно южнее — в Грузии и Армении, но выполнять свои функции в полной мере они были не в состоянии. Инженерные сооружения на многих участках оказались разрушенными. Указом Президента Российской Федерации Закавказский пограничный округ был расформирован и создан Северо-Кавказский пограничный округ с управлением в г. Ставрополе. 24 августа 1992 г. Указом Президента России пограничные войска, находящиеся на территории Таджикистана, перешли под юрисдикцию России. В последующем Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. в составе Пограничных войск России была организована Группа пограничных войск в Таджикистане. Этим же Указом упразднялся Краснознаменный Среднеазиатский пограничный округ. 25 мая 1993 г. в Москве было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе Пограничных войск России, находящихся на территории Таджикистана. Был подписан также Договор России с Туркменистаном о сотрудничестве в сфере охраны границы и статусе военнослужащих Пограничных войск России на территории этой Республики на переходный период. В ноябре 1999 г. Оперативная группа ФПС РФ покинула территорию Туркменистана. Девятого октября 1992 г. подписано Соглашение с Киргизией, согласно которому вопросы охраны киргизской границы с Китаем делегировались Российской Федерации в связи с отсутствием в этой южной республике собственных погранвойск. Был определен статус российских пограничников, предусматривалось долевое участие договаривающихся сторон в финансировании их деятельности. Одновременно Президент России подписал Указ об организации в составе Пограничных войск Российской Федерации Группы Пограничных войск Российской Федерации в Киргизской Республике и упразднении Краснознаменного Восточного пограничного округа. В 1999 г. Оперативная группа ФПС РФ осуществила передачу киргизско-китайского участка границы под охрану национальным пограничным формированиям Киргизии и выведена с территории Республики. Сложившиеся условия закономерно ставили вопрос о необходимости определить правовой статус собственных границ, выработать организационно-правовые основы их охраны, принципы взаимодействия с соседями, дав тем самым импульс договорному процессу по заключению двусторонних и многосторонних соглашений по пограничным вопросам. К подготовке закона были привлечены Аппарат Командующего пограничными войсками, заинтересованные министерства и ведомства. Первого апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации». Он закрепил суверенное право России на свою государственную территорию, отразил процессы, происшедшие в стране. В Законе был учтен накопленный годами опыт комплексного подхода к организации охраны границы, четко определены нормы, регулирующие режимные мероприятия на ней, ответственность за правонарушения, полномочия субъектов охраны границы, пограничных войск. Вопросы юридической регламентации административных правонарушений на границе, ведения оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности отражены в ранее принятых Законах «Об оперативно-розыскной деятельности», «О безопасности», «Об органах федеральной службы безопасности» и др. В новом Законе о государственной границе впервые была дана полная регламентация ресурсного обеспечения ее охраны — людского, финансового, материально-технического, заложена правовая основа для полномасштабной деятельности погранвойск, численность которых Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1993 г. была определена в 250 тыс. человек. 10 августа 1994 г. в этот Закон внесены изменения и дополнения, закрепляющие за ФПС России роль главного (координирующего) федерального органа исполнительной власти в сфере охраны государственной границы. Вслед за Законом о государственной границе в конце мая 1993 г. Совет Министров России принял Постановление «О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на Государственной границе Российской Федерации». 1994 г. ознаменован для ПВ новой крупной реорганизацией. В связи с упразднением МБ РФ и в целях обеспечения непрерывности руководства ПВ 30 декабря 1993 г. Президент РФ подписывает Указ «О создании Федеральной пограничной службы — Главного командования ПВ РФ». Главнокомандующим войсками был назначен генерал-полковник А. И. Николаев. Этим же Указом утверждено Положение о ФПС — Главном командовании ПВ РФ. Указ предусматривал передачу вновь созданному ведомству Аппарата Командующего ПВ РФ с подчиненными ему войсками, учреждениями, организациями и предприятиями, запасами вооружения и техники, другими материальными средствами. Одновременно были созданы Главный военный совет ПВ, Военно-научный и Научно-технический советы. Основными задачами ФПС — Главного командования являлись: организация исполнения законов РФ и международных договоров РФ о государственной границе; разработка и реализация государственной политики по вопросам охраны границы; развитие и строительство ПВ; организация охраны государственной границы и исключительной экономической зоны; управление пограничными войсками и всестороннее обеспечение их функционирования; правовая и социальная защита военнослужащих и других граждан, участвующих в охране государственной границы. В Положении определено, что ФПС — Главное командование ПВ РФ является центральным органом исполнительной власти на правах Федерального министерства, подчиненным Президенту РФ и Правительству РФ в пределах компетенции, установленной Законом РФ «Об обороне», и руководит служебно-боевой, оперативной, финансово-хозяйственной и иной деятельностью ПВ РФ. К моменту этой реорганизации в пограничные войска России входили 6 пограничных округов (Северо-Западный, Северо-Кавказский, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-Восточный), Калининградская группа войск, Отдельный арктический отряд и Отдельный отряд пограничного контроля «Москва». За пределами России дислоцировались соединения и части Северо-Кавказского пограничного округа (в Армении и Грузии), группы погранвойск РФ в Таджикистане, Киргизии, оперативная группа в Туркменистане. Указом Президента России от 30 декабря 1994 г. ФПС — Главное командование Пограничных войск Российской Федерации преобразована в Федеральную пограничную службу, которая наделена функциями самостоятельного органа исполнительной власти. В марте 1995 г. было утверждено Положение о Федеральной пограничной службе РФ. В статье первой Положения о ФПС закреплено, что Федеральная пограничная служба России — федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. В Положении о ФПС определены также основные функции, организация деятельности, полномочия директора ФПС, коллегии ФПС. На сегодняшний день Пограничная служба представляет собой самостоятельную структуру, обладающую статусом Федерального министерства, подчиненную непосредственно Президенту Российской Федерации. Вместе с обретенной самостоятельностью она получила возможность более оперативно решать задачи по защите национальных интересов государства. Таким образом, в конце XX в. пограничное ведомство получило самостоятельность. Как известно, за многовековую историю страны пограничная охрана входила в состав различных государственных ведомств — от Разрядного приказа при Иване Грозном и Министерства финансов во времена Витте, до НКВД — МВД, КГБ — МГБ в советское время. Значительным шагом на пути развития ФПС и строительства ПВ явилась разработка Концепции охраны пограничными войсками Российской Федерации Государственной границы и исключительной экономической зоны Российской Федерации и внешних границ стран Содружества на переходный период. 24 марта 1994 г. эта Концепция утверждена Президентом РФ. В основу Концепции положена идея возрождения пограничных войск России, обеспечения надежной охраны Государственной границы Российской Федерации и внешних границ стран СНГ. Она определяла приоритеты в строительстве, развитии и служебно-боевой деятельности пограничных войск с учетом региональных особенностей и экономических возможностей государства, роль и место ПВ РФ в охране внешних границ Содружества на 1994 — 1996 гг. и до 2000 г.
Литература
1. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». М.: Граница, 1993. 2. История строительства пограничных войск России. М.: Граница, 1995. 3. Краткий очерк об истории формирования и развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации. М.: Граница, 1995. 4. На страже границ России. Ч. II. М.: Граница, 1997. 5. На страже границ России. Ч. I. М.: Граница, 1998. 6. На страже границ Отечества. История пограничной службы. Краткий очерк. М.: Граница, 1998. 7. Пограничная политика Российской Федерации. М.: Граница, 1998. 8. Кудрявцев В. К. Формирование понятийного аппарата сферы обеспечения Российским государством пограничной безопасности. Голицыно, 2000.
