(Штаненко В. И.) («Военно-юридический журнал», 2012, N 3)
УВОЛЬНЕНИЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ КАК МЕРА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
В. И. ШТАНЕНКО
Штаненко В. И., юрист.
Если обратиться к тому, как развивается государственная политика в области противодействия коррупции, нельзя не заметить одну определенную тенденцию. Речь идет о том, что все больше внимания со стороны государства уделяется вопросам ответственности государственных служащих, совершивших коррупционные правонарушения <1>, в т. ч. совершенствованию правового регулирования данного процесса. ——————————— <1> Под совершением коррупционных правонарушений в настоящей статье понимаются представление государственным служащим заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, несоблюдение с его стороны требований к служебному поведению, непринятие им мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
В своих публичных выступлениях Президент Российской Федерации Д. А. Медведев неоднократно отмечал, что за совершением любых коррупционных правонарушений должна в обязательном порядке наступать ответственность виновных лиц. Особо подчеркивалось, что действенной мерой ответственности таких лиц призвано выступить их увольнение с государственной службы <2>. ——————————— <2> См., например: Стенографический отчет о заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 13 января 2011 г. URL: www. президент. рф; текст выступления Президента Российской Федерации Д. А. Медведева на Петербургском международном экономическом форуме от 18 июня 2011 г. URL: www. top. rbc. ru.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон N 273-ФЗ), как системообразующий нормативный правовой акт, содержит ряд норм, касающихся ответственности государственных служащих и их увольнения. Прежде всего Закон в качестве одного из основных принципов противодействия коррупции определяет такой принцип, как неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений (ст. 3) <3>. Далее в законодательном акте перечисляются конкретные случаи, при которых государственные служащие подлежат привлечению к ответственности. Все они связаны с нарушениями антикоррупционных стандартов: ——————————— <3> Виды ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения определены статьей 13 Закона.
— обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера <4> (ч. 9 ст. 8); ——————————— <4> Далее — сведения о доходах.
— обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (ч. 3 ст. 9); — обязанности принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ч. 5.1 ст. 11); — обязанности уведомлять работодателя при заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров после увольнения с государственной службы о последнем месте службы (ч. 3 ст. 12). Отдельно Законом N 273-ФЗ устанавливается, что все вышеназванные нарушения могут являться основаниями для увольнения с государственной службы (в последнем случае — с работы). При этом увольнение рассматривается в качестве меры ответственности государственных служащих (граждан). В развитие основополагающих норм Закона N 273-ФЗ об ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», который внес изменения во множество различных федеральных законов, в т. ч. и в Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». В частности, ст. 51 данного Закона, устанавливающая основания для увольнения с военной службы, была дополнена новым основанием — «в связи с нарушением запретов, связанных с прохождением военной службы» (подп. «е.1» пункта 2). Практика федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, показывает, что указанное основание увольнения с военной службы применяется достаточно эффективно. Не являются исключением и случаи увольнения высших офицеров за нарушение ими установленных запретов. Об этом сообщил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев на совещании с руководством и следователями МВД России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации и представителями гражданского общества, состоявшемся 23 ноября 2011 г. <5>. Впервые такое увольнение состоялось в отношении генерал-майора Вооруженных Сил Российской Федерации В. Н. Гайдукова. В информационном сообщении о заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 28 сентября 2010 г. указывается, что на основании проверки, проведенной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», установлен факт нарушения государственным служащим требований к служебному поведению, выразившийся в представлении недостоверных сведений о доходах <6>. ——————————— <5> URL: www. президент. рф. <6> Там же.
В дальнейшем работа по совершенствованию правовых основ увольнения государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений была продолжена. Ее результатом явился Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее — Закон N 329-ФЗ), содержащий целый ряд новшеств, из которых наиболее актуальны изменения, внесенные в Закон N 273-ФЗ. Анализируя эти изменения, следует сделать вывод о том, что увольнение с государственной службы рассматривается законодателем уже не как одна из мер ответственности государственных служащих, а как первоочередная из таких мер. Дополнительно Законом N 329-ФЗ внесены изменения в федеральные законы, регулирующие прохождение государственной службы различных видов, включая военную службу. Каждый такой федеральный закон дополнен новым основанием увольнения государственных служащих — «в связи с утратой доверия». В частности, п. 1 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» дополнен следующими подпунктами: д.1) в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, в случае: — непринятия военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; — непредставления военнослужащим сведений о своих доходах, а также о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; — участия военнослужащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом; — осуществления военнослужащим предпринимательской деятельности; — вхождения военнослужащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; д.2) в связи с утратой доверия к военнослужащему, являющемуся командиром (начальником), со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, также в случае непринятия военнослужащим, являющимся командиром (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов. На стадии разработки Закона N 329-ФЗ Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым были даны следующие комментарии по вопросу увольнения государственных служащих в связи с утратой доверия: «Есть ситуации, когда руководитель должен иметь право уволить сотрудника в случае утраты доверия по отношению к нему: если некомфортно работать и есть ощущение, что человек недолжным образом исполняет свои обязанности». Дополнительно было отмечено, что увольнение в связи с утратой доверия не связано с совершением государственным служащим дисциплинарных или административных проступков и должно рассматриваться как самостоятельное основание <7>. Вместе с тем из положений Закона N 329-ФЗ усматривается, что он определяет исчерпывающий перечень случаев, при которых наступает утрата доверия. Все они связаны с совершением коррупционных правонарушений. При этом, исходя из смысла нововведений, увольнение в связи с утратой доверия должно следовать за совершением государственным служащим умышленного правонарушения. В этой связи решение об увольнении может приниматься только на основании материалов проверки достоверности и полноты сведений о доходах и соблюдения требований к служебному поведению, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», в ходе которой устанавливаются факт совершения коррупционного правонарушения и форма вины военнослужащего. Обязательным является рассмотрение результатов указанной проверки на заседании аттестационной комиссии — коллегиального совещательного органа, призванного оценить обстоятельства и последствия совершения коррупционного правонарушения и с учетом их рекомендовать командиру (начальнику) меру ответственности, применяемую к военнослужащему <8>. Такой мерой призвано стать в числе прочих увольнение военнослужащих в связи с утратой доверия. Введение нового основания увольнения предполагает повышение ответственности военнослужащих. ——————————— <7> Московские новости. 2011. 24 июня. <8> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
Следующая особенность положений Закона N 329-ФЗ связана с тем, что утрата доверия может наступать только со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение об увольнении военнослужащего. Полномочия должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по увольнению военнослужащих определены Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237. Впервые в законодательстве предусматривается специальное основание увольнения должностных лиц, наделенных организационно-распорядительными полномочиями в отношении иных военнослужащих. Такое увольнение возможно в случае, когда командиру (начальнику) стало известно о возникновении у подчиненного военнослужащего конфликта интересов, но им не были приняты меры по предотвращению и (или) урегулированию такого конфликта. Данная обязанность для командиров (начальников) предусмотрена ч. 3 ст. 11 Закона N 273-ФЗ, а указанное нововведение устанавливает правовые основы привлечения к ответственности за ее нарушение. В Законе N 329-ФЗ имеются положения, инициированные федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. По результатам анализа правовых норм и практики их применения ими было установлено, что имевшееся в ст. 51 основание увольнения военнослужащих «в связи с нарушением запретов, связанных с прохождением военной службы» (подп. «е.1» п. 2) не отвечало требованиям эффективного управления кадровыми ресурсами и профилактики коррупции, в связи с чем нуждалось в совершенствовании. Учитывая это, было предложено расширить имеющуюся формулировку и дополнительно указать в ней в качестве основания для увольнения с военной службы нарушение военнослужащим ограничений и неисполнение им обязанностей, связанных с прохождением военной службы (например, обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений). Аналогичное основание для увольнения имеется в отношении государственных гражданских служащих <9>. ——————————— <9> См.: п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В связи с данными изменениями законодательства необходимо понимать различия между «негативными» основаниями увольнения. Действительно, на первый взгляд основание увольнения «в связи с утратой доверия» (подп. «д.1» п. 1 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе») дублирует основание, предусмотренное подп. «е.1» п. 2 этого же Закона, — «в связи с нарушением запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы». Однако это не так. Как уже было отмечено выше, увольнение в связи с утратой доверия производится при наступлении конкретных обстоятельств (непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, непредставление сведений о доходах либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществление предпринимательской деятельности, вхождение в состав органов управления и иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций). Наряду с указанными запретами и обязанностями законодательством предусматривается целый ряд иных требований к служебному поведению (например, запрет на осуществление иной оплачиваемой деятельности, обязанность уведомлять о склонении к коррупционному правонарушению и др.). За нарушение таких требований военнослужащие могут быть уволены в соответствии с подп. «е.1» п. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». По вопросу увольнения военнослужащих, совершивших коррупционные правонарушения, представляется целесообразным: — рассматривать увольнение в качестве одной из возможных мер ответственности военнослужащих; — в каждом случае оценивать характер и последствия совершения коррупционного правонарушения, форму вины военнослужащего и его личность, для чего выносить этот вопрос на заседание аттестационной комиссии как коллегиального и совещательного органа; — рассматривать вопрос об увольнении военнослужащих только на основании результатов проверок полноты и достоверности сведений о доходах и (или) соблюдения требований к служебному поведению; — принимать решение об увольнении военнослужащих только за нарушение запретов, ограничений и обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации, правильно определять основания увольнения в зависимости от характера коррупционного правонарушения.
