(Воронов А. Ф.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 7)
ВИД ПРОИЗВОДСТВА В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ И ГАРАНТИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
А. Ф. ВОРОНОВ
Воронов А. Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Анализируются теоретические и практические вопросы защиты прав военнослужащих как в порядке искового производства, так и в порядке производства по делам из публичных правоотношений.
Ключевые слова: защита прав военнослужащих, гарантии защиты прав, вид производства в гражданском процессе, исковое производство, производство по делам, возникшим из публичных правоотношений.
Type of production in civil proceedings, and safeguards to protect the rights of servicemen A. F. Voronov
The theoretical and practical issues of how to protect the rights of military personnel in the order of action proceedings, and in order for the production of public relations.
Key words: protection of the rights of servicemen, warranty protection, type of production in a civil proceeding, claim the production, manufacture of cases arising from public relations.
Последнее время в военно-правовой литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что защита прав военнослужащих в порядке искового производства чуть ли не предпочтительнее, чем в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений <1>. Эта точка зрения нередко вызывает одобрение, хотя вопрос о виде производства в данном случае, с нашей точки зрения, вполне ясен, решен в теории и на практике, раскрыт в литературе <2>, в том числе и автором настоящей статьи <3>. ——————————— <1> См., например: Глухов Е. А. Запрещено ли военнослужащим обращаться в суды по спорам о нарушении органами военного управления их жилищных прав с исковыми заявлениями? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10; Зайков Д. Е. Исковое производство или производство по делам, возникающим из публичных правоотношений // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 12. <2> См., например: Калиниченко Ю. А. Процессуальная характеристика начальных стадий производства по гражданскому делу по заявлению военнослужащего об оспаривании действий органов военного управления и воинских должностных лиц // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 12; Шевчук Л. И. Порядок обращения в военный суд по гражданским делам // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 4. <3> См., например: Воронов А. Ф. Предъявление в военный суд заявления о защите прав и свобод военнослужащего // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 3; Он же. О применении военными судами положений Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» при рассмотрении подсудных им дел // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 5.
Однако, как говорится, «повторение — мать учения». Обратимся к истории вопроса. С того времени как военнослужащие фактически и юридически получили право на обжалование (оспаривание) действий, бездействия и решений органов военного управления и воинских должностных лиц <4>, возник вопрос о виде производства, в рамках которого военные суды должны рассматривать гражданские дела. Военные суды разрешали их как в порядке производства по делам, возникающим из административных правоотношений (гл. 22 и 24.1 ГПК РСФСР), а затем в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл. 23, 24 и 25 ГПК РФ), так и в порядке искового производства. Во многом порядок определялся не существом правоотношений, а формой заявления военнослужащего в суд: подавалось исковое заявление — рассмотрение производилось в порядке искового производства, подавалась жалоба (заявление) — в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. ——————————— <4> Имеется в виду прежде всего Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 1992 г. N 14 «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц» (утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. N 15).
Несмотря на большие различия между порядками рассмотрения дел, некоторые не обращали на это внимания. Например, в статье «Защита интересов и прав военнослужащих — приоритетное направление деятельности военных судов» генерал-полковника юстиции заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации — председателя Военной коллегии Верховного Суда Н. А. Петухова и подполковника юстиции советника Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации В. Б. Пипко, которая по существу представляла новейший (на тот период) обзор гражданских дел, рассмотренных Военной коллегией в порядке надзора, содержащий указания по применению законодательства, было указано: «Окружным и флотским судам при установлении ошибок нижестоящих судов в определении того, в каком процессуальном порядке — исковом или предусмотренном главой 24.1 ГПК РСФСР — должны быть рассмотрены требования военнослужащего, следует прежде всего проверять существо принятого решения и учитывать положения о том, что не может быть отменено правильное по существу решение по одним лишь формальным соображениям» <5>, т. е., видимо, в каком порядке рассмотрено дело — не так уж и важно, главное, чтобы решение было верным по существу. ——————————— <5> Петухов Н. А., Пипко В. Б. Защита интересов и прав военнослужащих — приоритетное направление деятельности военных судов // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 5.
Такая позиция, естественно, подвергалась критике <6>, поскольку виды производств различались и различаются и по субъектам спора, и по срокам рассмотрения дел, и по срокам обращения в суд, и по сумме государственной пошлины, и по распределению обязанностей по доказыванию, и по степени процессуальной активности суда, и по способам судебной защиты, и по правилам явки в судебное заседание, и т. д. (см. ниже). ——————————— <6> Воронов А. Ф., Холодков И. В. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (для военнослужащих). М., 2001. С. 129.
Постепенно приходило понимание того, что правоотношения между военнослужащим и органом военного управления являются в силу закона публично-правовыми, и вследствие этого возникающие между ними споры должны разрешаться в соответствующем порядке. Проблемам разграничения видов производств в суде первой инстанции уделялось много внимания в Обзоре судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2003 г., подготовленном Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации (основы такого разграничения были заложены в аналогичном Обзоре за 2002 г.). Анализируя примеры рассмотрения конкретных дел, авторы Обзора, в частности, указывали: «Поскольку заявителями оспорены конкретные действия командира воинской части, основанные на административно-властных полномочиях и связанные с изданием обязательного для исполнения приказа о продовольственном обеспечении военнослужащих, оснований для рассмотрения данного дела в порядке искового производства не было». Основным критерием разграничения видов производств названо наличие или отсутствие властных полномочий одной из сторон по отношению к другой, другими критериями — субъектный состав дел и характер обжалуемых (оспариваемых) действий и решений. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (в редакции Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 г. N 6) данная мысль также излагается достаточно ясно (п. 4): «При подготовке указанных гражданских дел к судебному разбирательству необходимо учитывать, что действующим гражданским процессуальным законодательством предусмотрены различия в порядке рассмотрения дел, вытекающих из публичных и частноправовых отношений, в связи с чем особое значение приобретает правильное установление характера правоотношений сторон. Военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие являются носителями публичной власти. В связи с этим правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими своих служебных обязанностей, являются публично-правовыми. Согласно правовым позициям, высказанным Европейским судом по правам человека, споры, связанные с прохождением военной службы, не являются спорами о гражданских правах, в том числе при наличии требований материального характера». В п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» еще раз подчеркивается, что заявления военнослужащих рассматриваются по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений: «Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК Российской Федерации лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, частью 3 статьи 254 ГПК Российской Федерации)». Пункты 9 и 15 вышеназванного Постановления устанавливают порядок действий судьи, если заявитель неправильно определил вид производства в суде первой инстанции. Отмечается, что вид производства «зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК Российской Федерации, или подача искового заявления)». Установив, что заявление не отвечает указанным требованиям, судья, в соответствии с ч. 1 ст. 136 ГПК РФ, выносит определение об оставлении заявления без движения и назначает разумный срок для исправления его недостатков. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения требований, содержащихся в определении, судья возвращает заявление заявителю со всеми приложенными документами. Важным представляется и положение п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: «Если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений статей 131, 132 ГПК Российской Федерации, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела». Таким образом, положения закона и позиция Верховного Суда Российской Федерации представляются достаточно ясными и последовательными. Неясной является позиция авторов, ратующих за исковой способ защиты прав военнослужащих. Очевидно, что порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, предоставляет гораздо больше процессуальных гарантий для защиты прав военнослужащих, поскольку данный вид производства и был создан для компенсации неравенства сторон правоотношения типа «власть — подчинение» в процессе: заявитель имеет гораздо больше гарантий защиты прав, нежели орган власти, в том числе и орган военного управления, и воинское должностное лицо. Рассмотрим данный вопрос подробнее. Единственным минусом производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является срок обращения для защиты прав. Базовый срок исковой давности — три года. Пункт 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (с последующими изменениями и дополнениями) гласит: «Статьей 256 ГПК Российской Федерации предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск указанного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления, но при отсутствии уважительных причин является основанием для принятия судом решения об отказе в удовлетворении требований заявителя в предварительном судебном заседании или в судебном заседании без исследования фактических обстоятельств дела, в том числе при отсутствии заявления об этом государственного органа или должностного лица, действия которого оспариваются заявителем». Пункт 24 Постановления от 10 февраля 2009 г. N 2 подчеркивает, что, «принимая во внимание положения статьи 256 ГПК Российской Федерации, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица (выделено мной. — А. В.)». Кроме того, некоторыми юристами может рассматриваться как минус невозможность заключения мирового соглашения. Пункт 27 Постановления от 10 февраля 2009 г. N 2 гласит, что «по делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом». Примечательно, что п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» напоминает и об ограничении применения иных институтов искового производства по данной категории дел: «Согласно части 3 статьи 252 ГПК Российской Федерации отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо». Однако очевидно, что все остальные преимущества рассмотрения дел в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, «перевешивают» явные или мнимые «плюсы» искового производства. Рассмотрим указанные особенности производства подробнее. 1. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд (ч. 2 ст. 247 ГПК РФ). Это означает, что, в отличие от искового производства, невозможно установление никаких предварительных обязательных досудебных процедур. Военнослужащий может обратиться в суд сразу, причем ничто не ограничивает его право обратиться с жалобой и в вышестоящий орган военного управления или к вышестоящему должностному лицу (см. ч. 1 ст. 254 ГПК РФ). 2. В указанных делах не применяются правила заочного производства, причем суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб. (ч. ч. 2 и 4 ст. 246 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 11 июня 2008 г. N 85-ФЗ)). Это означает, что, в отличие от искового производства, закон предусматривает обязательность явки в судебное заседание, но только для воинского должностного лица или представителя органа военного управления, а не для военнослужащего (он, например, может ходатайствовать о рассмотрении дела в его отсутствие). 3. В отличие от общих правил территориальной подсудности, предусматривающих предъявление иска по месту жительства (месту нахождения) ответчика, нормы гл. 25 ГПК РФ предусматривают возможность подачи заявления как по месту жительства заявителя, так и по месту нахождения органа власти (ч. 2 ст. 254). 4. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это означает, что, в отличие от искового производства, суд имеет возможность самостоятельно формулировать фактические и правовые основания требования, помимо тех, которые указал в заявлении военнослужащий. Законодатель в данном случае посчитал, что такие исключения из действия принципов состязательности, диспозитивности, равноправия сторон, равенства граждан (и организаций) перед законом и судом допустимы, поскольку предметом рассмотрения дела являются публичные правоотношения, которые могут иметь значение не только для конкретных сторон публично-правового спора, но и для государства и общества в целом. Ну разве это не дополнительные гарантии защиты прав военнослужащих? 5. Такими же соображениями законодатель руководствовался и при установлении следующей особенности производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. По общим правилам искового производства каждая сторона обязана доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений. В соответствии с положениями ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Это означает, что не военнослужащий обязан доказать незаконность действий, бездействия, решений и нормативных правовых актов органов военного управления и воинских должностных лиц, а указанные органы и должностные лица должны доказать законность и обоснованность указанных действий, актов и решений. Как тут можно ратовать за преимущества искового производства? 6. Более того, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб. Известно, что военнослужащему нередко достаточно сложно собирать доказательства, поскольку они, как правило, находятся у того органа или должностного лица, действия или решения которого он оспаривает. Такое полномочие суда, которого нет в исковом производстве, является дополнительной гарантией защиты прав военнослужащего. 7. Государственная пошлина. При подаче иска имущественного характера уплачивается пропорциональная пошлина, зависящая от цены иска. Статьей 333.19 НК РФ установлены следующие ее размеры: при цене иска до 20000 руб. — 4% цены иска, но не менее 400 руб.; от 20001 руб. до 100000 руб. — 800 руб. плюс 3% суммы, превышающей 20000 руб.; от 100001 руб. до 100000 руб. — 3200 руб. плюс 2% суммы, превышающей 100000 руб. и, так далее. Указанной статьей НК РФ установлены следующие ставки государственной пошлины: при подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц: для физических лиц — 200 руб., для организаций — 3000 руб.; при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, — 200 руб. Другими словами, если военнослужащий будет взыскивать сумму невыплаченного денежного довольствия в порядке искового производства, государственная пошлина будет рассчитываться по первому варианту, если же он подает заявление об оспаривании бездействия должностных лиц по выплате — по второму варианту. Как говорится, почувствуйте разницу. 8. Базовые сроки рассмотрения дел в порядке искового производства — два месяца со дня поступления заявления в суд и один месяц со дня принятия заявления — в мировом суде. Заявление об оспаривании действий и решений органов власти рассматривается в течение 10 дней (в Верховном Суде Российской Федерации — в течение двух месяцев) (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ), заявление об оспаривании нормативных правовых актов — в течение месяца (в Верховном Суде Российской Федерации — в течение трех месяцев) (ч. 2 ст. 252 ГПК РФ). Очевидно, что указанные сокращенные сроки рассмотрения прежде всего в интересах заявителя, в том числе и военнослужащего. В итоге можно констатировать, что призывы рассматривать дела о защите прав военнослужащих в порядке искового производства не только не соответствуют закону, сложившейся судебной практике, но и, по сути, не в интересах военнослужащих, так как указанный порядок защиты более сложен, затратен, длителен и имеет меньше реальных гарантий защиты прав.
