(Тищенко А. Г.) («Право в Вооруженных Силах», N 4, 2004)
РЕАЛИЗАЦИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ ПРАВА НА ВЫБОР МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА ПРИ УВОЛЬНЕНИИ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. Г. ТИЩЕНКО
А. Г. Тищенко, майор юстиции, офицер юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 17 Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2). Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация, как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие. Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации; ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу ст. 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Следовательно, реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ст. ст. 55 (ч. 3) и 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55, ч. 3 Конституции Российской Федерации). Также и согласно ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами. Следовательно, общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. N 5242-1 регулирует данную сферу общественных отношений в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Закон содержит перечень оснований ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 8) и вводит систему регистрационного учета граждан, устанавливая уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» от 4 апреля 1996 г. N 9-П определено, что нормативное содержание конституционного права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Право на выбор места жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина. Право на свободу выбора места пребывания предполагает выбор гражданином для временного проживания гостиницы, санатория, дома отдыха, пансионата, кемпинга, туристской базы, больницы, другого подобного учреждения, а также жилого помещения, не являющегося местом жительства гражданина. Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение. Нет сомнений в том, что подавляющее большинство военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации находится на территории Российской Федерации на законных основаниях. Это означает, что на военнослужащих распространяется конституционное право на выбор места жительства и места пребывания. С другой стороны, не приходится сомневаться и в том, что в силу специфики военной службы как таковой право военнослужащих на выбор места жительства и места пребывания также не может быть абсолютным и ограничено в большей степени, чем право на выбор места жительства и места пребывания иных категорий граждан Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Здесь и в тексте статьи под гражданами Российской Федерации понимаются граждане Российской Федерации, для которых законодательством Российской Федерации не установлено специального ограничения права на выбор места жительства и места пребывания.
В истории современной России право военнослужащих на выбор места жительства было регламентировано (и ограничено одновременно) двумя законами: Законом Российской Федерации «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. N 4338-1 (утратил силу с 1 января 1998 г.) и Федеральным законом «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ. В каждом из этих нормативных правовых актов нормой, конкретизирующей конституционное право военнослужащих на выбор места жительства, является ст. 6. Для удобства восприятия и анализа содержания этих норм представим их в виде сравнительной таблицы:
Закон Российской Федерации Федеральный закон «О статусе военнослужащих» «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г. N 4338-1 от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ
Утратил силу с 1 января 1998 г. Вступил в силу 1 января 1998 г.
1. Право на свободу передвижения 1. Право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания учетом необходимости поддержания боевой готовности воинских частей ими боевой готовности воинских и обеспечения своевременности частей и обеспечения своевремен — прибытия военнослужащих к месту ности прибытия к месту военной службы. службы. Военнослужащие, проходящие Правила передвижения военно — военную службу по призыву, вправе служащих в расположении свободно передвигаться в воинской части, их выезда за расположении воинских частей и в пределы гарнизона, на территории пределах гарнизонов, в которые они которого они проходят военную уволены из расположения воинских службу, определяются общевоинскими частей. уставами. Порядок выезда военнослужащих за пределы территории Российской Федерации определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Выезд военнослужащих за пределы 2. Военнослужащие, проходящие гарнизонов, на территориях которых военную службу по контракту, имеют они проходят военную службу, право на изменение места военной осуществляется в порядке, службы, в том числе на перевод в определяемом общевоинскими другую местность, в соответствии с уставами Вооруженных Сил заключенными ими контрактами, с Российской Федерации, а за пределы учетом условий прохождения военной Российской Федерации — в порядке, службы, состояния здоровья установленном законодательством военнослужащих и членов их семей Российской Федерации. (на основании заключения военно-врачебной комиссии) и по иным основаниям, устанавливаемым Положением о порядке прохождения военной службы.
3. Военнослужащие, проходящие 3. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют военную службу по контракту, при право на изменение места военной увольнении с военной службы имеют службы, в том числе с переводом в право на выбор постоянного места другую местность, в соответствии с жительства в любом населенном заключенными ими контрактами, с пункте Российской Федерации или в учетом условий прохождения военной другом государстве в соответствии службы, состояния здоровья с федеральными законами, иными военнослужащих и членов их семей нормативными правовыми актами (на основании заключения Российской Федерации и военно-врачебной комиссии) и по международными договорами иным основаниям, устанавливаемым Российской Федерации. Положением о порядке прохождения военной службы.
4. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, при увольнении в запас или отставку имеют право на выбор постоянного места жительства в любом населенном пункте Российской Федерации.
5. При изменении места военной службы военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями члены их семей, обучающиеся, воспитывающиеся в государственных образовательных учреждениях, по их заявлению переводятся и принимаются (при наличии подобных образовательных учреждений) в образовательные учреждения, ближайшие к новому месту военной службы или жительства.
Как видно из таблицы, право на выбор места жительства в том объеме, который установлен Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г., военнослужащие могли и могут реализовать только при увольнении с военной службы. Ограничение военнослужащих в конституционном праве свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации) связано с необходимостью поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту службы, т. е. отвечает принципу, закрепленному в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности. Осуждение военнослужащих к уголовному наказанию в виде ограничения по военной службе не препятствует перемещениям осужденного, осуществляемым командованием в порядке служебной необходимости: служебным командировкам, назначениям на иные воинские должности и переводам к новому месту военной службы (п. 15 Правил отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими, утвержденных Приказом министра обороны Российской Федерации от 29 июля 1997 г. N 302). Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, предоставлено право свободно передвигаться только в расположении воинских частей, в которых они проходят службу. В пределах гарнизонов указанные военнослужащие могут передвигаться, если они уволены из расположения воинской части в установленном порядке (ст. ст. 243 — 249 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации). Документом, подтверждающим правомерность нахождения в увольнении, является увольнительная записка, которая действительна только в границах гарнизона, в котором расположена воинская часть. Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации установлено, что выезд военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за пределы гарнизонов, на территории которых они проходят военную службу, осуществляется с разрешения командира воинской части (ст. 243). Поскольку форма такого разрешения не установлена, оно может быть как письменным, так и устным. При убытии военнослужащего в отпуск оформляется и ему выдается отпускной билет, в командировку — командировочное удостоверение. Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ установлено, что военнослужащие выезжают за пределы Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В настоящее время действуют Постановления Правительства Российской Федерации «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 1 октября 1998 г. N 1142 и «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба» от 19 декабря 1997 г. N 1598. Последним установлено, что разрешение на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, дается министром обороны Российской Федерации и руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти или уполномоченными ими лицами. Говоря о реализации военнослужащими права на выбор места жительства при увольнении с военной службы, необходимо отметить следующее. Порядок представления военнослужащего к увольнению с военной службы и оформления соответствующих документов определяется руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба (п. 13 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237). Увольнение военнослужащего с военной службы по основаниям, когда его согласие на увольнение не предусматривается, производится без рапорта военнослужащего, во всех остальных случаях увольнение производится на основании рапорта военнослужащего и при наличии, если это необходимо, других документов. Сам по себе выбор места жительства военнослужащим, обеспеченным жилым помещением по установленным нормам, при увольнении с военной службы специального правового регулирования не требует в силу совпадения желания военнослужащего осуществить выбор места жительства с практической возможностью его реализовать. Главное здесь не забыть получить в воинской части, где военнослужащий проходил военную службу, предписание об убытии в военный комиссариат по избранному месту жительства для постановки на воинский учет. Совсем иначе обстоит дело с выбором увольняемым военнослужащим места жительства, в котором в соответствии с законодательством Российской Федерации ему необходимо предоставить жилое помещение. Если военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, имеет общую продолжительность военной службы 10 лет и более и представляется к увольнению по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, то для увольнения такого военнослужащего без предоставления жилой площади по установленным нормам необходимо его согласие (п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Предусмотренную п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» возможность увольнения указанных военнослужащих с предоставлением им жилых помещений по избранному месту постоянного жительства, не совпадающему с местом увольнения с военной службы, органами местного самоуправления, в том числе и за счет государственных жилищных сертификатов, закон связывает с наличием у военнослужащего такого желания. Поэтому для увольнения военнослужащих, перечисленных в указанной норме, без предоставления им жилых помещений органами военного управления по месту увольнения требуется их четко выраженное согласие получить государственный жилищный сертификат либо согласие получить жилье в другом населенном пункте в порядке, установленном пп. 13 и 14 ст. 15 указанного Федерального закона. Согласие военнослужащего оформляется в виде его рапорта о включении в списки на получение жилищного сертификата (п. 1 приложения к Приказу министра обороны Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. N 534) или рапорта о желании получить жилую площадь от органов местного самоуправления избранного места жительства с приложенным заявлением на имя главы муниципального образования (п. 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054). Как уже было сказано, при желании военнослужащих получить жилые помещения не по месту службы, а по избранному месту постоянного жительства они обеспечиваются жильем органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном пп. 13 и 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Вместе с тем требования военнослужащих о предоставлении им жилых помещений не по месту их военной службы за счет фонда Министерства обороны Российской Федерации или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, могут являться обоснованными в тех случаях, когда соответствующие органы военного управления, воинские части и учреждения участвуют в строительстве жилых домов или покупают квартиры в населенных пунктах и местностях, избранных военнослужащими для постоянного проживания после увольнения с военной службы. В этих случаях нуждающиеся в улучшении жилищных условий военнослужащие, проходящие службу в указанных органах, частях и учреждениях и подлежащие увольнению, вправе претендовать на получение этого жилья. При досрочном увольнении военнослужащих с военной службы по их желанию в связи с нарушением в отношении их условий контракта или в связи с признанием их ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья (пп. «а» и «б» ч. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе») они по основаниям и в порядке, предусмотренным п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», должны обеспечиваться жилыми помещениями как увольняющиеся соответственно в связи с организационно-штатными мероприятиями или по состоянию здоровья. Военнослужащие, имеющие в соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право на обеспечение жилыми помещениями, не могут быть уволены с военной службы с оставлением их в списке очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему месту военной службы при отсутствии их согласия на такое увольнение. В случаях когда указанные военнослужащие, настаивая на досрочном увольнении с военной службы по вышеназванным основаниям, согласились уволиться без предоставления жилья, оснований для их последующего восстановления на военной службе для обеспечения жилыми помещениями не имеется, поскольку в этом случае требования п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не нарушаются.
