(Шелудякова Т. В.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2013, N 5)
КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ МОЛОДЕЖИ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Т. В. ШЕЛУДЯКОВА
Шелудякова Татьяна Васильевна, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
В настоящее время увеличивается число стран, стремящихся проводить активную молодежную политику. Во все большем числе государств права молодежи получают конституционное закрепление. В России на федеральном уровне регулирование в этой области остается недостаточным. В этих условиях субъекты Федерации принимают собственные нормативные акты в области молодежной политики. Автор статьи формулирует собственные предложения по совершенствованию регулирования в этой области.
Ключевые слова: молодежная политика, правовое регулирование, Россия, субъекты Федерации, права человека.
The constitutional regulation of youth’s rights in Russia and abroad T. V. Sheludyakova
Sheludyakova Tat’yana Vasil’evna, teacher at the Chair of Constitutional Law of Russian and Foreign states of the Law Faculty at the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education «Voronezh State University».
Today the number of countries, which attempt to develop active youth policy rapidly increases. Ever more states include special provisions guarantying rights of the youth in their constitutional legislature. In the Russian Federation the federal regulation in this sphere is insufficient. Under these circumstances some regions of the Federation adopt their own normative acts in the field of youth policy. The article provides additional recommendations to improve regulation in this sphere.
Key words: youth policy, legal regulation, Russia, subjects of federation, human rights.
В последние годы с изменением общенаучного подхода возникла потребность в целостном подходе к молодежи. Анализ демографической ситуации свидетельствует о том, что в последующие десятилетия количество молодежи в мире сократится. В некоторых регионах и странах будет не хватать людей, вступивших в пору зрелости. Молодежь — это ресурс и потенциал прогрессивного развития любой страны, объект национально-государственных интересов, поэтому одной из основных задач молодежной политики Российской Федерации должно являться создание условий для более полного включения молодежи в социально-экономическую, общественно-политическую и культурную жизнь общества. Права молодежи связаны с развитием теории прав человека, что нашло отражение в таких актах, как Великая хартия вольностей (1215), Петиция о праве (1628), Habeas Corpus Act (1679), Всеобщая декларация прав человека (1948). Решающим этапом в развитии прав молодежи стали буржуазно-демократические революции XVII — XVIII вв., в результате которых был признан универсальный характер прав молодежи из различных социальных слоев. К 70-м годам XX века молодежная политика в большинстве развитых стран становится самостоятельным направлением государственной политики. Законодательное закрепление отдельных прав молодых граждан стало общим для мировой практики явлением (законы о социальной защите молодежи были приняты в Австрии, Афганистане, Греции, Индии, Испании, Италии, Китае, Нидерландах, Турции, Финляндии, Швеции). По данным ООН, около 90 стран имеют на высшем государственном уровне органы и структуры, непосредственно вырабатывающие и координирующие государственную молодежную политику <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Мерзлякова И. С. История развития законодательства о правах молодежи // Юридический мир. 2010. N 10. С. 42 — 44; Певцова Е. А. Из истории развития законодательства о правах молодежи в России // История государства и права. 2007. N 20. С. 38 — 39.
Все направления государственной политики должны быть основаны на конституционных нормах. Пробелом Конституции Российской Федерации является отсутствие в ней принципов и направлений государственной молодежной политики в целом; также нет отдельных норм, прямо закрепляющих права молодежи; положений, регулирующих ее экономическую, социальную и культурную поддержку (за исключением ст. 38 — защита семьи, которая носит обобщенный характер). В связи с этим актуальным является исследование конституций зарубежных стран, которые такие нормы предусматривают. Молодежь представляет собой отдельную категорию населения, которая составляет статистически большую группу в нашей стране — примерно 27%. «В Российской Федерации молодые люди часто подвергаются дискриминации на основе возраста, что проявляется в нарушении их прав в сфере образования, занятости, профессиональной деятельности, культуры, семейных отношений» <2>. ——————————— <2> Комарова Н. С. Правовой аспект социальных проблем современной молодежи в Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2011. N 1. С. 65.
При исследовании закрепления прав молодежи и проведения молодежной политики на уровне основного закона в зарубежных странах можно выделить несколько групп конституций, которые содержат в своем тексте нормы, регулирующие права молодежи. К первой группе конституций относятся те, которые не регулируют права молодежи и не содержат упоминания о молодежной политике государства. Это Конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., Аргентинской Республики 1994 г., Исламской Республики Афганистан 2004 г., Содружества Багамских Островов 1973 г., Народной Республики Бангладеш 1972 г., Барбадоса 1966 г., Белиза 1981 г., Государства Бруней Даруссалам 1959 г., Королевства Бутан 2008 г., Гренады 1973 г., Содружества Доминики 1978 г., Доминиканской Республики 2002 г., Государства Израиль, Республики Индонезия 1945 г., Иорданского Хашемитского Королевства 1952 г., Исламской Республики Иран 1979 г., Королевства Камбоджа 1993 г., Канады, Республики Коста-Рика 1949 г., Лаосской Народно-Демократической Республики 1991 г., Ливанской Республики 1926 г., Федерации Малайзии 1957 г., Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., Монгольской Народной Республики 1992 г., Объединенных Арабских Эмиратов, Исламской Республики Пакистан 1973 г., Республики Панама 1992 г., Королевства Саудовская Аравия 1992 г., Сент-Винсента и Гренадин 1979 г., Сент-Китса и Невиса 1983 г., Сент-Люсии 1978 г., Республики Сингапур 1959 г., Соединенных Штатов Америки 1787 г., Республики Таджикистан 1994 г., Республики Тринидад и Тобаго 1976 г., Туркменистана 2008 г., Ямайки 1962 г., Японии 1947 г. Ко второй группе относятся конституции зарубежных государств, которые не выделяют права молодежи и их гарантии (кроме всеобщего права на образование), но содержат общие нормы о государственной молодежной политике, т. е. фрагментарно регулируют проведение государственных мер по поддержке молодежи. К этой группе относятся Конституции Королевства Бахрейн 2002 г., Республики Гаити 1987 г., Республики Гватемала 1985 г., Социалистической Республики Вьетнам 1992 г., Республики Гондурас 1982 г., Арабской Республики Египет 1971 г., Республики Индия 1949 г., Республики Ирак 2005 г., Испании 1978 г., Итальянской Республики 1947 г., Республики Йемен 1991 г., Государства Катар 2003 г., Китайской Республики 1982 г., Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г. (Северная Корея), Кыргызской Республики 2010 г., Республики «Союз Мьянма» 2008 г. (Бирма), Непала 2007 г., Султаната Оман, Республики Перу 1993 г., Турецкой Республики 1982 г., Республики Узбекистан 1992 г., Республики Корея 1947 г. (Южная Корея), Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка 1978 г. К третьей группе конституций относятся те государства, где в тексте основного закона содержатся нормы о правах молодежи и молодежной политике. Это конституции государств: Боливии 1967 г., Федеративной Республики Бразилии 1988 г., Боливарианской Республики Венесуэла 1999 г., Демократической Республики Восточный Тимор 2002 г., Кооперативной Республики Гайана 1987 г., Федеративной Республики Германия 1949 г., Колумбии 1991 г., Республики Куба 1979 г., Государства Кувейт 1962 г., Республики Мальдивы 2008 г., Республики Парагвай 1992 г., Республики Польша 1997 г., Португальской Республики 1976 г., Румынии 1991 г., Республики Эль-Сальвадор 1983 г., Сан-Марино 1974 г., Сирийской Арабской Республики 1973 г., Словацкой Республики 1992 г., Республики Суринам 1987 г., Королевства Таиланд 2007 г., Восточной Республики Уругвай 1967 г., Республики Филиппины 1987 г., Швейцарской Конфедерации 2000 г., Республики Эквадор 1998 г. Исследование зарубежных конституций показало, что конституции, принятые в конце XX — начале XXI века, довольно детально регулируют принципы и направления социальной политики, меры государственной поддержки молодежи, ее социальные права и гарантии. Согласно Конституции Португальской Республики 1976 г. государственная система социального обеспечения подробно закрепляет государственную молодежную политику, социальные права молодежи в трудовой сфере, области образования, в реализации культурных прав — это осуществление жилищной политики, создание условий для эффективного включения молодых в активную жизнь, воспитание сознательного стремления служения обществу (ст. 64, 65, 69, 70) <3>. ——————————— <3> Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. С. 768 — 771.
В Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации 2000 г. отдельной статьей закреплены «нужды молодежи». В ст. 41 закреплены социальные цели Союза и кантонов — «дети и подростки поощряются в своем развитии в самостоятельных и социально ответственных лиц и поддерживаются в своей социальной, культурной и политической интеграции». Конфедерация «учитывает потребности детей и молодежи в полноценном развитии и защите. Государство имеет право содействовать внешкольной деятельности детей и молодежи, принимать законы о занятии спортом молодежи и объявить обязательным обучение какому-либо виду спорта в школах (ст. 67 — 68)» <4>. ——————————— <4> Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В. Н. Дубровин. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2008. С. 98, 103.
В структуру Конституции Королевства Таиланд 2007 г. входит отдельная глава V «Направляющие принципы фундаментальной государственной политики». В ней первым принципом, в соответствии с которым должно действовать государство в социальной сфере, является защита и развитие детей и молодежи, обеспечение питания и образования детей (часть 4 ст. 80). Данная Конституция провозглашает право детей и молодежи на достойную жизнь и получение физического, умственного и интеллектуального развития в подходящей для этих целей окружающей среде с должным учетом их возможностей. Дети, молодежь, женщины и члены их семей имеют право на защиту со стороны государства против насилия и несправедливого обхождения и должны иметь право на лечение или восстановление (ст. 52) <5>. ——————————— <5> Конституция Королевства Таиланд // Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. Т. 3: Дальний Восток. С. 814.
Конституция Республики Филиппины 1987 г. в статье II устанавливает: «Государство признает важную роль молодежи в национальном строительстве, обеспечивает и защищает ее физическое, моральное, духовное, интеллектуальное и социальное благосостояние. Оно развивает у молодежи чувство патриотизма и национализма, поощряет вовлечение ее в государственные и общественные дела» (раздел 13). Конституция Республики Мальдивы 2008 г. гарантирует особую защиту детей, молодежи, пожилых людей и обездоленных (ст. 35). Дети и молодые люди имеют право на особую защиту и поддержку со стороны семьи, общества и государства. Дети и молодежь не должны подвергаться жестокому обращению, насилию сексуального характера или любой форме дискриминации, они должны быть свободны от неподобающей эксплуатации социального или экономического характера. Никакое лицо не может извлекать выгоду из их труда <6>. ——————————— <6> Конституция Республики Мальдивы. Там же. С. 487.
В соответствии с Конституцией Демократической Республики Восточный Тимор 2002 г. государство поддерживает и поощряет инициативу молодежи в ее стремлении к укреплению национального единства, преобразованию государства, защите и развитию государства. Государство способствует получению образования, поддержанию здоровья и профессиональному обучению молодежи, насколько это возможно (ст. 19). Данная Конституция также отдельно гарантирует защиту детей (ст. 18) <7>. ——————————— <7> Конституция Демократической Республики Восточный Тимор. Там же. С. 51.
Особенно интересным представляется исследование тех редко встречающихся конституционных норм, которые содержатся в тексте основного закона страны и подробно регулируют сферы каких-либо социальных правоотношений. К примеру, в Конституции Народной Республики Бангладеш 1972 г. в ст. 18: «Государство рассматривает решение проблем улучшения питания и совершенствование общественного здравоохранения как прямую и непосредственную обязанность и, в частности, принимает меры по предотвращению употребления алкогольных и иных опьяняющих напитков и препаратов, вредных для здоровья. А также принимает меры по предотвращению распространения проституции и азартных игр» <8>. Те же нормы закреплены в Конституции Республики Индии 1949 г. (ст. 47) <9>. ——————————— <8> Конституция Народной Республики Бангладеш. Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Норма, 2010. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 64. <9> Конституция Республики Индии // Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 465.
Конституция Королевства Бутан 2008 г. в ч. 5 ст. 14 относит к ведению Правительства организацию «надлежащего управления денежной системой и государственными финансами. Оно должно обеспечить, чтобы обслуживание государственного долга не возлагало чрезвычайного бремени на будущие поколения». Данная норма отличается стратегическим подходом к развитию своей страны. В Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 г. в ст. 59 содержится обязанность «государства и общества создать для одаренных учеников такие условия, при которых они могут развивать свои способности, а также создает необходимые условия для получения детьми-инвалидами общего и соответствующего их возможностям профессионального образования» <10>. ——————————— <10> Конституция Социалистической Республики Вьетнам. Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Дальний Восток. С. 118.
Конституция Республики Гондурас 1982 г. в соответствии со ст. 120 закрепляет: «Несовершеннолетние, физически или умственно неполноценные дети, сироты, брошенные дети входят в сферу действия специального законодательства, направленного на социальную реабилитацию, охрану и защиту — в зависимости от конкретного случая». Статьей 122 установлены «специальные судебные округа и суды, которые рассматривают дела по проблемам материнства и несовершеннолетних детей» <11>, т. е. конституционно закреплены нормы о ювенальной юстиции. Нашему государству необходимо использовать положительный опыт зарубежных государств в данных вопросах. ——————————— <11> Конституция Республики Гондурас. Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. д. ю.н., проф. Т. Я. Хабриевой. Т. 1: Северная и Центральная Америка. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. С. 237.
В соответствии со ст. 53 Конституции Республики Парагвай «родители имеют право и обязаны содержать, воспитывать и обеспечивать безопасность своих детей. В случае невыполнения обязанности по содержанию своих детей привлекаются к ответственности согласно закону. Государство содействует укреплению родительской ответственности, поощряя создание институтов, необходимых для ее распространения (ст. 55)» <12>. Те же нормы закреплены в ст. 6 Политической Конституции Республики Перу 1993 г., где «национальная и демографическая политика имеет своей целью содействие распространению и укреплению родительской ответственности. Согласно этому государство обеспечивает осуществление необходимых программ по воспитанию и предоставлению информации» <13>, в соответствии со ст. 43 Политической Конституции Восточной Республики Уругвай 1967 г. «в отношении детской преступности действует специальный правовой режим, особенностью которого является участие в решении этой проблемы женщин» <14>. Данный вид ответственности родителей целесообразно использовать и в российском законодательстве. ——————————— <12> Конституция Республики Парагвай. Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. д. ю.н., проф. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Южная Америка. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. С. 791. <13> Политическая Конституция Республики Перу. Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. д. ю.н., проф. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Южная Америка. С. 965. <14> Политическая Конституция Республики Уругвай. Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. д. ю.н., проф. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Южная Америка. С. 1034.
В некоторых конституциях европейских государств одним из основных приоритетов социальной политики закреплена охрана и защита молодежи. Так, в Основном Законе Федеративной Республики Германия 1949 г. особое внимание уделяется некоторым видам защиты молодежи (ст. 5(2), ст. 11(1), ст. 13(7) <15>, что является его несомненным достоинством. В указанной Конституции определяются приоритеты для развития текущего законодательства и помощь молодым людям в конкретных сферах жизнедеятельности: охрана молодежи в праве свободно выражать и распространять свое мнение и праве на честь личности, защита молодежи от безнадзорности и предотвращение преступных деяний, охрана молодежи в сфере борьбы с эпидемиями. Поддержка молодежи является одной из мер, которая позволила Германии активно развиваться и за короткое время превратиться из разрушенной после Второй мировой войны страны в одно из наиболее экономически развитых государств. Нормы вышеназванных конституций зарубежных стран следует учитывать России для совершенствования отечественной Конституции и развития текущего законодательства. ——————————— <15> См.: Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 169.
Следовательно, можно сделать вывод об основных тенденциях, содержащихся в конституционных нормах зарубежных государств, в части защиты и поддержки молодежи. 1. В приоритетном порядке закреплены основы государственной молодежной политики. 2. Детально урегулированы права молодежи в различных сферах жизни общества. 3. Закреплены гарантии защиты молодых людей от любых форм дискриминации, эксплуатации, насилия, жестокости и угнетения. 4. Поощряется инициатива молодежи в ее стремлении к преобразованию и развитию государства, учитываются ее интересы. В Российской Федерации на федеральном уровне до сих пор не принят Федеральный закон «О молодежной политике в Российской Федерации». На взгляд автора, его необходимо принять, где закрепить понятие, механизм, формы реализации молодежной политики государства, полномочия и ответственность органов публичной власти в сфере осуществления молодежной политики. В данном нормативном правовом акте предусмотреть меры социальной поддержки молодежи и распределить их по категориям, соответственно возрасту, социальному статусу, состоянию здоровья, возможности и способности молодых людей работать, а также способы финансирования их из федерального бюджета с передачей полномочий органам государственной власти субъекта и органам местного самоуправления. В случае реализации данных предложений будет создана конституционная база для государственной поддержки молодежи. На региональном уровне в Российской Федерации осуществляется активный процесс реализации молодежной политики. Во многих субъектах Федерации приняты законы о молодежной политике. Анализ регионального законодательства показал, что законы, регулирующие молодежную политику, приняты в 62 из 83 субъектов Российской Федерации. В 21 субъекте отсутствуют законы, но приняты Концепции муниципальной молодежной политики. В Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями в области государственной молодежной политики наделяются органы местного самоуправления, причем эти полномочия передаются органам местного самоуправления на неограниченный срок (ст. 1, 3). Финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджета республики (ст. 4) <16>. ——————————— <16> О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области государственной молодежной политики: Закон Республики Татарстан от 07.04.2006 N 29-ЗРТ: в ред. от 30.07.2010; с изм. от 30.11.2011 // Республика Татарстан. 2006. N 77. 15 апреля.
В некоторых субъектах помимо законов о молодежной политике приняты отдельные Законы «О молодежном парламенте» (Камчатский край <17>, Воронежская <18>, Томская <19>, Брянская <20> области). Согласно законам в Калининградской, Новосибирской, Рязанской, Нижегородской, Липецкой областях закреплена отдельная статья о молодежном парламенте в Законах «О молодежной политике». ——————————— <17> О Молодежном парламенте Камчатского края: Закон Камчатского края от 15.09.2008 N 120: в ред. от 05.03.2010 // Официальные ведомости. 2008. N 150. 23 сентября. <18> О Молодежном парламенте Воронежской области: Закон Воронежской области от 07.04.2006 N 31-ОЗ: в ред. от 27.06.2007 // Коммуна. 2006. N 53. 13 апреля. <19> О Молодежном парламенте Томской области: Закон Томской области от 11.07.2006 N 139-ОЗ: в ред. от 03.11.2011 // Собрание законодательства Томской области. 2006. N 7(12). <20> О Молодежном парламенте Брянской области: Закон Брянской области от 08.06.2009 N 44-З: в ред. от 29.12.2010 // Брянская учительская газета. 2009. N 22. 12 июня.
На федеральном и региональном уровне в сфере поддержки молодежи предлагается усовершенствовать законодательство следующим образом: 1. В жилищной сфере — упростить процедуру материальной помощи на приобретение жилья в рамках федеральных и региональных целевых программ. 2. В трудовой сфере — увеличить в Трудовом кодексе срок испытания при приеме на работу для лиц, окончивших вузы и впервые поступивших на работу по специальности, до двух лет со дня окончания образовательного учреждения (сейчас — один год). 3. В области образования — выделить в самостоятельную государственную программу доступность и качество образования для сельской молодежи. 4. В реализации культурных прав — разработка специальной федеральной и региональных программ повышения правовой культуры молодежи, применение опыта, накопленного за рубежом. Эти меры позволят повысить эффективность поддержки молодежи на федеральном и региональном уровне.
Литература
1. О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области государственной молодежной политики: Закон Республики Татарстан от 07.04.2006 N 29-ЗРТ: в ред. от 30.07.2010; с изм. от 30.11.2011 // Республика Татарстан. 2006. N 77. 15 апреля. 2. О Молодежном парламенте Камчатского края: Закон Камчатского края от 15.09.2008 N 120: в ред. от 05.03.2010 // Официальные ведомости. 2008. N 150. 23 сентября. 3. Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. 4. Конституция Швейцарской Конфедерации / Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В. Н. Дубровин. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2008. 5. Конституции государств Азии: В 3 т. / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Норма, 2010. 6. Конституция Республики Индии // Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. 7. Комарова Н. С. Правовой аспект социальных проблем современной молодежи в Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2011. N 1. С. 65. 8. Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 169. 9. Мерзлякова И. С. История развития законодательства о правах молодежи // Юридический мир. 2010. N 10. С. 42 — 44; Певцова Е. А. Из истории развития законодательства о правах молодежи в России // История государства и права. 2007. N 20. С. 38 — 39.
