(Васильева А. С.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 4)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ЛИЦ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ: ВОПРОСЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ <*>
А. С. ВАСИЛЬЕВА
——————————— <*> Vasil’eva A. S. Provision of living accommodations to children-orphans left without parental care: issues of regional law-application.
Васильева Анна Сергеевна, судья Свердловского областного суда, доцент кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются актуальные проблемы практики применения законодательства о социальной защите детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросам обеспечения жилыми помещениями. Автором анализируются причины возникновения споров в данной сфере, в том числе с учетом существующих пробелов федерального и регионального законодательства об обеспечении жильем данной категории граждан, рассматриваются возможные варианты совершенствования законодательства и оптимизации деятельности соответствующих органов государственной власти и должностных лиц.
The article considers topical issues of practice of application of legislation on social protection of children-orphans left without parental care with regard to the issues of provision of living accommodations. The author analyses the causes of arising of disputes in this sphere including taking into consideration the existing lacunas in federal and regional legislation on provision of living accommodations to this category of citizens, considers the possible variants of improvement of legislation and optimization of activity of the relevant agencies of state power and officials.
Key words: children-orphans, living accommodations, social provision.
Положениями действующего законодательства Российской Федерации предусмотрены меры повышенной социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: в силу абзаца 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Данное положение Закона предусматривается также положениями п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации о предоставлении указанным категориям лиц вне очереди жилых помещений по договорам социального найма. В ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Свердловской области, не принято до настоящего времени в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации о наделении органов муниципальной власти соответствующими полномочиями по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений. В этой связи отсутствие должного законодательного регулирования путем принятия специальных законов на основании ключевых, системообразующих и общих положений базовых нормативных актов, как справедливо отмечается исследователями в области нормотворчества, не отвечает целям и задачам проводимых социальных реформ <1>. Изложенное суждение в полной мере подтверждается материалами, полученными в ходе изучения судебной практики рассмотрения дел об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и лиц из их числа. ——————————— <1> Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России: Монография. М., 2009. С. 196.
Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в соответствии с подп. 24, 24.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено, таким образом, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Как показывает изучение судебной практики <2>, несмотря на установленное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилья, уполномоченные органы в лице соответствующих органов исполнительной власти Свердловской области и соответствующие органы местного самоуправления не всегда в должной мере реализуют положения федерального и регионального законодательства, что вызывает необходимость судебного вмешательства, инициируемого самими обеспечиваемыми лицами, а также прокурорами в порядке, предусмотренном ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. При этом право прокурора на инициирование гражданского процесса в сфере обеспечения жилыми помещениями в государственном и муниципальном жилищных фондах не ставится законодателем в зависимость от наличия уважительных причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд с соответствующим иском, что также подчеркивает значимость данных дел, вытекающих из блока отношений по социальной защите детей-сирот и лиц из их числа. ——————————— <2> При изучении использовались материалы судебной практики рассмотрения дел по искам о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа, а также о восстановлении права на жилое помещение, рассмотренных районными (городскими) судами Свердловской области в течение 2008 г. I квартала 2011 г.
Данные судебной статистики позволяют судить о постоянном увеличении дел по искам в защиту жилищных прав детей-сирот и детей из их числа; преимущественное удовлетворение требований свидетельствует об обоснованности исковых требований. Наибольшее число вопросов в судебной практике возникает при рассмотрении гражданских дел по искам о внеочередном обеспечении жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Субъективное право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение в порядке п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, как правило, в судебном порядке не оспаривается; причиной и предметом судебного рассмотрения становится порядок реализации указанного права, что является следствием отсутствия согласованности действий органов власти субъекта и местного самоуправления, а также систематически меняющимся порядком предоставления жилых помещений с ежегодным возложением правительством субъекта функций на разные министерства, ведомства, учреждения. Вынесение решений об отказе в предоставлении жилья лицам из числа детей-сирот и приравненных к ним категорий является, как правило, следствием установленного в ходе судебного разбирательства факта отсутствия субъективного права на внеочередное получение жилья. На протяжении 2008 — 2011 гг. судами Свердловской области принимались решения о возложении обязанности предоставить жилое помещение указанным категориям в порядке ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации на соответствующие органы местного самоуправления, органы исполнительной власти Свердловской области. При этом отсутствие единства в определении уполномоченных в рассматриваемой сфере субъектов и распределении между ними обязанностей в части последовательности предоставления жилых помещений вызвано отсутствием стабильного законодательства Свердловской области по указанному вопросу. Так, Постановлением правительства Свердловской области от 21 мая 2008 г. N 479-ПП «Об утверждении Порядка обеспечения в 2008 г. жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств областного бюджета» в качестве главного распорядителя бюджетных средств (п. 3) указывается со ссылкой на предусмотренные Законом Свердловской области «Об областном бюджете на 2008 год» на эти цели суммы в размере 91893 тыс. руб. Министерство общего и профессионального образования Свердловской области. В 2009 г. в соответствии с Постановлением правительства Свердловской области от 2 марта 2009 г. N 219-ПП «Об утверждении Порядка обеспечения в 2009 году жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств областного бюджета» во исполнение Закона Свердловской области от 19 декабря 2008 г. N 119-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов» главным распорядителем бюджетных средств, предусмотренных для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее — дети-сироты), в сумме 207200 тыс. руб. в соответствии с Законом также назначается Министерство общего и профессионального образования Свердловской области. Вместе с тем, несмотря на указание в данном Постановлении на распространение указанного порядка обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями на плановый период 2010 — 2011 гг., в 2010 г. Постановлением правительства Свердловской области от 20 апреля 2010 г. N 646-ПП «Об утверждении Порядка обеспечения в 2010 году жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, за счет средств областного бюджета» вновь изменяется распорядитель бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем детей-сирот и лиц из их числа, в качестве которого указывается Министерство строительства и архитектуры Свердловской области. Кроме того, указанным Постановлением предусматривается, что получателем средств областного бюджета, предусмотренных для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, является Свердловское областное государственное учреждение «Фонд поддержки индивидуального жилищного строительства» (далее — Фонд). На плановый период 2011 — 2015 гг. принято Постановление правительства Свердловской области от 8 февраля 2011 г. N 84-ПП «Об утверждении Порядка обеспечения в 2011 — 2015 годах жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения», в соответствии с которым обеспечение в 2011 — 2015 годах жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного жилого помещения (далее — дети-сироты), осуществляется за счет средств областного бюджета, главным распорядителем которых является Министерство строительства и архитектуры Свердловской области. При этом получателем средств областного бюджета, предусмотренных для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, является Свердловское областное государственное учреждение «Фонд поддержки индивидуального жилищного строительства» (далее — Фонд). Жилые помещения, построенные и приобретенные за счет средств областного бюджета, зачисляются в казну Свердловской области и государственный жилищный фонд Свердловской области социального использования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области, и после распределения их детям-сиротам в установленном порядке безвозмездно передаются в муниципальную собственность для предоставления по договорам социального найма. Постоянное изменение только на протяжении последних трех лет порядка обеспечения детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями, изменение полномочий областных органов влекут отсутствие единообразия судебной практики. Как правило, в качестве ответчиков по делам данной категории судами привлекались исходя из требований жилищного законодательства и принятых на соответствующий год нормативных актов Свердловской области следующие субъекты: — в качестве ответчиков: администрация соответствующего муниципального образования; главный распорядитель бюджетных средств: в 2008 — 2009 гг. — Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, в 2010 г. — I квартале 2011 г. — Министерство строительства и архитектуры; — в качестве ответчиков и (или) третьих лиц без самостоятельных требований: с учетом измененного порядка предоставления помещений с 2010 г. — Свердловское областное государственное учреждение «Фонд поддержки индивидуального жилищного строительства»; Правительство Свердловской области — в связи с отсутствием средств бюджета, заложенных на обеспечение лиц, обратившихся за защитой права на получение жилья в судебном порядке, в ведение главного распорядителя бюджетных средств. Необходимость расширения субъектного состава участников по делам данной категории вызвана в том числе непоследовательностью процессуально-правовой позиции указанных органов власти и местного самоуправления, излагаемой ими в отзывах и возражениях на исковые заявления. Как правило, ответчиками в возражение на иск указывается на следующие обстоятельства: 1) отсутствие факта постановки на учет органами местного самоуправления лиц из числа детей-сирот и приравненных к ним категорий со ссылкой на несоблюдение досудебного порядка урегулирования спора, а также нарушение прав иных очередников; 2) отсутствие денежных средств бюджета области, формируемых в пределах лимитов бюджетных средств с учетом нуждающихся граждан по соответствующим спискам. Вместе с тем судами при рассмотрении дел данной категории указывается, что в соответствии со ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации данная категория граждан жилыми помещениями обеспечивается вне очереди, порядок формирования списков граждан-претендентов на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма вытекает из положений ст. 13 Жилищного кодекса Российской Федерации. Необходимость формирования такого списка граждан-претендентов обусловлена также целью предотвращения предоставления жилых помещений по произвольному усмотрению в связи с отсутствием свободных жилых помещений и необходимостью определения времени возникновения права и последовательности соответствующих действий. Однако на сегодняшний день с учетом отсутствия Закона Свердловской области о порядке наделения полномочиями по обеспечению детей-сирот и лиц из их числа жилыми помещениями с одновременным включением на уровне подзаконного нормативного правового акта — Постановления правительства Свердловской области от 08.02.2011 — органов местного самоуправления в структуру органов и учреждений, выполняющих отдельные функции по реализации положений Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации судами области наряду с указанным в Постановлении главным распорядителем бюджетных средств в лице Министерства строительства и архитектуры (на плановый период с 2011 — 2015 гг.), СОГУ «Фонд поддержки индивидуального жилищного строительства, являющегося получателем бюджетных средств, к участию в деле привлекается администрация соответствующего муниципалитета, на которую возложены обязанности после поступления бюджетных средств, приобретения жилья с его передачей в муниципальную собственность заключить с лицом из числа детей-сирот договор социального найма указанного жилого помещения. Остается нерешенным вопрос относительно исполнимости таких решений в отношении лиц, не учтенных при формировании бюджета области на очередной год и выделении целевых денежных средств на приобретение жилья Министерству строительства и архитектуры области как главному распорядителю бюджетных средств. В этой связи требует необходимости разрешения вопрос финансирования мероприятий по исполнению решений суда в отношении лиц, для которых право на внеочередное получение жилья по п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено в судебном порядке, в том числе с определением соответствующего процессуального статуса уполномоченного органа. Также необходимым является преодоление пробелов в правовом регулировании отношений, связанных с предоставлением жилых помещений, в том числе лицам, достигшим 23-летнего возраста и не находившимся в исправительных учреждениях или не проходившим военную службу, предоставлением жилых помещений в общежитии, статус которого впоследствии снят, однако договоры социального найма не заключены.
