(Харламова М. Л.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2012, N 4)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
М. Л. ХАРЛАМОВА
Харламова М. Л., аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Российская Федерация, провозгласив в качестве правовой ценности права и свободы человека и гражданина и закрепив за собой обязанности по обеспечению их соблюдения, создала систему их защиты и охраны. Так, законодательно закреплены нормы, гарантирующие государственную поддержку наименее защищенных групп общества, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Вопросы соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются предметом многочисленных научных исследований в различных отраслях права, в том числе в конституционном праве <1>, семейном и гражданском <2>, прокурорском надзоре <3>. Особое место в механизме гарантий законности в указанной сфере традиционно принадлежит органам прокуратуры <4>. ——————————— <1> Бикситова Ж. А. Конституционный статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Оренбург, 2006. <2> Федорова О. А. Охрана жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. <3> Ермаков А. В. Организация прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. <4> Гонибесов Д. А. Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007.
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, требуют пристального внимания со стороны государства, при этом роль прокуратуры заключается в обеспечении реального соблюдения прав данной категории несовершеннолетних. Для решения поставленных задач прокурорам необходимо владеть информацией о состоянии законности в сфере соблюдения прав данной категории детей, начиная с момента их выявления. Нарушение требований законодательства о выявлении и учете детей, оставшихся без попечения родителей, лишает органы опеки и попечительства, а также другие органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних возможности своевременно принять меры для защиты прав и интересов детей и решить вопрос о форме их устройства и дальнейшем воспитании. Следующим этапом осуществления прокурорского надзора является проведение проверок соблюдения прав несовершеннолетних, переданных на воспитание в семью или в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Анализ материалов проверок, проводимых прокурорами, соблюдения требований законодательства об опеке и попечительстве, о профилактике безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних позволяет сделать вывод о том, что контроль за исполнением опекунами, попечителями, приемными родителями, соответствующими организациями обязанностей по защите имущественных и неимущественных прав несовершеннолетних зачастую не всегда организован в соответствии с требованиями законодательства. Можно выделить следующие типичные нарушения, допускаемые органами опеки и попечительства в указанной сфере: нерегулярные проверки условий жизни подопечных, недостаточный контроль за обеспечением сохранности их имущества, отсутствие взаимодействия между органами опеки и попечительства при изменении места жительства ребенка. Также органами опеки и попечительства допускаются нарушения требований законодательства при заключении договоров о приемной семье, о передаче на патронатное воспитание, например, не всегда указываются сведения о ребенке, передаваемом на воспитание в приемную семью, не полностью определяются права и обязанности приемных родителей, не отражаются условия содержания, воспитания и образования ребенка, меры по защите его прав, перечень документов, передаваемых патронатному воспитателю. Кроме того, необходимо обращать внимание на сроки заключения указанных договоров, так как, например, заключение договора с опекуном более чем через 10 дней после вынесения распоряжения об установлении опеки над несовершеннолетним нарушает право опекуна или попечителя на соответствующее вознаграждение, которое возникает с момента заключения указанного договора. Также прокурорам необходимо осуществлять постоянный надзор за соблюдением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, владеть актуальной информацией о количестве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся во внеочередном обеспечении жилой площадью по состоянию на текущий год, меры, принятые органами местного самоуправления, органами исполнительной власти для реализации прав несовершеннолетних, при выявлении нарушений закона принимать соответствующие меры прокурорского реагирования. При реализации своих полномочий прокурорам надлежит уделять особое внимание организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в указанной сфере. Так, в прокуратуру поступил проект постановления органа местного самоуправления «Об организации работы по целевому использованию субвенций из бюджета Московской области для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа от 18 до 23 лет на территории городского округа» для проведения антикоррупционной экспертизы. Проект определял последовательность действия и сроки их осуществления подразделениями администрации городского округа при организации работы по целевому использованию субвенций из бюджета Московской области для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа от 18 до 23 лет на территории городского округа. По результатам проверки установлено, что проект положения не содержит норм, необходимых для урегулирования правоотношений, и не соответствует законодательству. В проекте нормативного правового акта не отражена возможность предоставления муниципальным образованием жилого помещения из муниципального жилого фонда, предусмотренная Порядком расходования субвенций из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований Московской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, утвержденным Постановлением Правительства Московской области от 14 мая 2008 г. N 349/16. Таким образом, представленный проект искусственно ограничил возможные способы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, что является недопустимым. Прокуратурой городского округа в орган местного самоуправления направлено заключение о несоответствии проекта нормативного правового акта федеральному законодательству, при дальнейшей работе с проектом предложено отразить указанный способ обеспечения жилыми помещениями, при этом оставив перечень открытым. Задачей прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законов. Вместе с тем действующее жилищное законодательство недостаточно полно регулирует права рассматриваемой категории детей, так что при применении норм законов возникают сложности в определении места жительства подопечного несовершеннолетнего, место жительства попечителя которого отличается от предыдущего места жительства ребенка. Согласно ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Однако законодательством не определено, что необходимо считать местом жительства подопечного, ранее проживавшего с родителями или воспитывавшегося в детском доме, а после установления попечительства фактически проживающего в другом субъекте Федерации. Для единства применения закона на территории Российской Федерации необходимо внести уточняющие изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», согласно которым предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа, по месту проживания или временного пребывания. Различное и неоднозначное толкование законодательства в указанной сфере органами местного самоуправления, органами исполнительной власти приводит к тому, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, приходится сталкиваться с волокитой со стороны чиновников, самостоятельно отстаивать свои права путем обращения в суд. В связи с этим важна активная позиция органов прокуратуры, осуществление постоянного мониторинга ситуации в муниципальных образования, субъектах Российской Федерации по соблюдению прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, своевременное реагирование на выявленные нарушения, в том числе путем обращения в суд в интересах несовершеннолетних. Необходимо отметить, что обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями во внеочередном порядке является одной из форм государственной поддержки данной категории граждан, дающей им возможность начать самостоятельную взрослую жизнь, имея определенный уровень материального обеспечения. Вместе с тем не всем лицам указанной категории предоставляются отдельные жилые помещения. В соответствии с действующим законодательством за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, закрепляется жилое помещение, принадлежащее им на праве пользования или собственности. Нужно обратить внимание на следующую проблему, когда выпускники детских домов, дети, находившиеся под опекой, в приемных семьях и т. д., после совершеннолетия возвращаются в ранее закрепленное жилое помещение, где проживают их родители, лишенные родительских прав, родственники, злоупотребляющие алкоголем, ведущие аморальный образ жизни. Такая обстановка в семье не может способствовать полноценному развитию лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, адаптации их к обществу. Таким образом, в названном Федеральном законе необходимо предусмотреть случаи невозможности возвращения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в сохраненное за ними жилое помещение, в том числе если в таком жилом помещении проживают: родители, лишенные родительских прав; опекуны или попечители, отстраненные в установленном порядке от выполнения своих обязанностей; бывшие усыновители, если усыновление отменено; больные хроническим алкоголизмом, наркоманией и состоящие на учете в наркологическом диспансере; больные психическими заболеваниями и состоящие на учете в психоневрологическом диспансере; лица, признанные в установленном порядке недееспособными или ограниченные в дееспособности; лица, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание с такими гражданами в жилом помещении. При возникновении указанных ситуаций орган местного самоуправления должен издать распорядительный документ о невозможности возвращения ребенка в ранее занимаемое им жилое помещение и о необходимости предоставления жилого помещения ребенку-сироте и ребенку, оставшемуся без попечения родителей, лицу из их числа. В настоящее время данные гарантии установлены только Постановлением Правительства г. Москвы от 2 октября 2007 г. N 854 «Об обеспечении жилыми помещениями в городе Москве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа». Прокуратура в ходе осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства обладает наиболее актуальной информацией о состоянии законности, в том числе в сфере соблюдения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полноте законодательного регулирования правоотношений, что позволяет своевременно выявлять пробелы в законодательстве и разрабатывать пути их совершенствования. В связи с этим незакрепленность в Конституции РФ, законодательстве ряда субъектов РФ, нормативно-правовых актах муниципальных образований за прокурором права законодательной инициативы существенно ограничивает возможность своевременно принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан. Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что права человека должны стать приоритетной целью деятельности Российского государства, его органов и должностных лиц, призванной изменить положение человека, создать ему достойные условия для жизни, гарантировать свободу, равенство, социальную защищенность. Верховенство права и закона, разделение властей, взаимные права и обязанности государства и личности — эти и другие признаки государства характеризуют его как правовое и создают наиболее эффективные условия для реализации прав и свобод личности.
