(Шелютто М. Л.) («Журнал российского права», N 2, 2000)
РЕШЕНИЕ СУБЪЕКТАМИ РФ ВОПРОСОВ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЗАПИСИ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ
М. Л. ШЕЛЮТТО
Шелютто Марина Леонидовна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
На протяжении длительного времени отношения, связанные с совершением записей актов гражданского состояния, регулировались семейным законодательством (ст. 2 Основ законодательства о браке и семье Союза ССР и союзных республик 1968 г.; ст. 2 Кодекса о браке и семье РСФСР 1969 г.) и подзаконными нормативными актами. Ныне указанные отношения в предмет регулирования российского семейного законодательства не входят (ст. 2 Семейного кодекса РФ 1995 г.). В статье 47 нового Гражданского кодекса РФ 1994 г. сказано, что органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации этих актов, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, формы актовых книг и свидетельств, порядок и сроки хранения актовых книг определяются Законом об актах гражданского состояния. В свою очередь, Федеральный закон от 15 ноября 1997 года «Об актах гражданского состояния» <*> (далее — Федеральный закон) предусмотрел, что государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния (далее — органами ЗАГС), образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; вопросы образования и деятельности органов ЗАГС на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании Федерального закона (ст. 4). ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
Непосредственно Федеральным законом установлено, что организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния в субъекте Российской Федерации входит в компетенцию органа исполнительной власти соответствующего субъекта. Этот орган рассматривает жалобы на отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния (п. 3 ст. 11 Федерального закона), сообщает заинтересованному лицу об отсутствии первичной или восстановленной записи акта гражданского состояния (п. 2 ст. 74), осуществляет хранение актовых книг, собранных из вторых экземпляров записей актов гражданского состояния (п. 2 ст. 76). Положение ст. 4 Федерального закона, в силу которого государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами ЗАГС, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, породило ряд проблем. Как представляется, основу этих проблем составляет неправомочность по Федеральному закону органов местного самоуправления районов и городов образовывать органы ЗАГС, а поселковой, сельской администрации — выполнять функции органов ЗАГС. Причем в Федеральном законе даже не было предусмотрено переходного периода для образования органов ЗАГС в соответствии с новым порядком. К настоящему времени во многих субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные актам гражданского состояния. В них, как правило, определено, в компетенцию какого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на соответствующей территории. В республиках таким органом является управление (комитет) ЗАГС республики или ее правительства, в краях, областях — управление (комитет, отдел) ЗАГС края, области или краевой, областной администрации (правительства). Порядок образования и систему органов ЗАГС субъекты Российской Федерации определяют по-разному. Один из вариантов содержится в законах Республики Карелия и Московской области <*>. В них установлено, что орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации образует в муниципальных образованиях структурные подразделения — отделы ЗАГС. По Закону Республики Карелия органами ЗАГС являются также представители Управления ЗАГС Республики; компетенция отделов ЗАГС и представителей совпадает. В этом Законе (ст. 5) упомянуты еще и должностные лица, уполномоченные на регистрацию актов гражданского состояния, но их статус не ясен. ——————————— <*> Закон «О регистрации актов гражданского состояния в Республике Карелия», принятый 19 июня 1997 года; Закон от 7 июня 1999 года «Об образовании и деятельности органов записи актов гражданского состояния Московской области».
Иной порядок образования органов ЗАГС введен в Амурской, Кемеровской, Нижегородской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Тверской областях, а также в Алтайском, Краснодарском, Приморском, Ставропольском краях <*>. Законами этих субъектов Российской Федерации предусмотрено образование органов ЗАГС органами местного самоуправления. Тем самым, думается, воссоздается порядок образования органов ЗАГС, сходный с прежним в той его части, в соответствии с которой органы, регистрирующие акты гражданского состояния, образовывались не краевыми (областными), республиканскими (автономных республик) органами государственной власти, а нижестоящим звеном — районными, городскими Советами (хотя и с утверждения или разрешения вышестоящего органа). ——————————— <*> Закон от 1 сентября 1998 года «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории Амурской области»; Закон Кемеровской области от 2 февраля 1999 года «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон от 10 января 1999 года «О регистрации актов гражданского состояния на территории Нижегородской области»; Закон от 5 марта 1999 года «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон от 30 июня 1998 года «Об органах записи актов гражданского состояния Ростовской области»; Закон от 31 декабря 1998 года «О делегировании органами местного самоуправления Рязанской области полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»; Закон от 26 ноября 1998 года «О передаче органам местного самоуправления государственного полномочия органов государственной власти Тверской области по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории Тверской области»; Закон Алтайского края от 9 марта 1999 года «О наделении органов местного самоуправления полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон от 5 августа 1998 года «Об органах записи актов гражданского состояния Краснодарского края»; Закон от 20 октября 1998 года «Об органах записи актов гражданского состояния Приморского края»; Закон от 11 августа 1998 года «Об образовании и деятельности органов записи актов гражданского состояния в Ставропольском крае».
Наряду с правом органов местного самоуправления образовывать органы ЗАГС в законах большей части перечисленных субъектов Федерации говорится о наделении органов местного самоуправления полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния. В Иркутской, Тамбовской, Читинской областях <*> органы местного самоуправления наделены полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, но при этом об образовании органов ЗАГС органами местного самоуправления в законах не сказано. В Законе Республики Башкортостан <**>, наоборот, запись о наделении органов местного самоуправления полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния не сделана, в то же время говорится, что при отсутствии на территориях сельсоветов (поссоветов) отделов ЗАГС государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами местного самоуправления. ——————————— <*> Закон Иркутской области от 29 июля 1998 года «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон от 15 мая 1998 года «О наделении администраций городов и районов, глав поссоветов и сельсоветов Тамбовской области государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния»; Закон Читинской области от 24 февраля 1999 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по осуществлению государственной регистрации актов гражданского состояния». <**> Закон Республики Башкортостан от 20 июля 1998 года «Об актах гражданского состояния».
Термины «наделение полномочиями», «передача полномочий» употребляются в законах субъектов Российской Федерации применительно к регистрации актов гражданского состояния органами местного самоуправления, к формированию архивного фонда актов гражданского состояния (Иркутская, Читинская области), а также к «другим юридически значимым действиям, связанным с актами гражданского состояния» (Алтайский край). Когда речь идет об образовании органов ЗАГС органами местного самоуправления, данные термины, как правило, не используются, хотя есть и исключения — законы Белгородской <*>, Тверской областей. По всей видимости, понятию регистрации актов гражданского состояния в законах субъектов Федерации (за несколькими исключениями) придается широкий смысл: образование органов ЗАГС органами местного самоуправления рассматривается в них как полномочие, вытекающее из переданного органам местного самоуправления полномочия на регистрацию актов гражданского состояния. ——————————— <*> Закон от 6 июля 1998 года «О наделении органов местного самоуправления в Белгородской области полномочиями по образованию и обеспечению деятельности органов записи актов гражданского состояния».
В соответствии с законами ряда субъектов Российской Федерации, наделивших органы местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, акты гражданского состояния регистрируют: 1) отделы (комитеты) ЗАГС, образуемые органами местного самоуправления районов и городов. В Законе Алтайского края эти органы охарактеризованы как структурные подразделения органов местного самоуправления. Структурными подразделениями местных администраций являются органы ЗАГС органов местного самоуправления по Закону Нижегородской области; 2) органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления, уполномоченные на регистрацию актов гражданского состояния) в поселках, сельских поселениях (в Алтайском крае — во «внутрирайонных муниципальных образованиях»). В Законе Пермской области уполномоченными должностными лицами названы специалисты поселковых и сельских администраций. Особенностью законов Кемеровской области и Приморского края является то, что, предусматривая образование органов ЗАГС органами местного самоуправления, эти законы прямо не говорят о регистрации актов гражданского состояния должностными лицами местного самоуправления. Одна из причин попытки субъектов Российской Федерации частично реставрировать старый порядок регистрации актов гражданского состояния посредством передачи полномочий на их государственную регистрацию органам местного самоуправления состоит, с нашей точки зрения, в следующем. Образование органов ЗАГС как отдельных органов в поселках, селах во многих случаях невыгодно из-за отсутствия финансовых и иных материальных ресурсов, квалифицированных кадров, малочисленности населения, проживающего на соответствующей территории. Вместе с тем в условиях России, где населенные пункты нередко находятся на большом расстоянии от райцентра, при бездорожье, дороговизне транспорта регистрация актов гражданского состояния как можно ближе к месту жительства граждан отвечает и их интересам, и интересам государства. Учитывая, среди прочего, эти обстоятельства, субъекты Российской Федерации в законодательном порядке и оформили вышеописанным способом возможность регистрации актов гражданского состояния, в частности, органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) поселков, сельских поселений. Согласно Конституции РФ (п. 2 ст. 132) и Федеральному закону от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> (п. 4 ст. 6) органы местного самоуправления, не входя в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут наделяться федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Однако наделение органов местного самоуправления полномочием на государственную регистрацию актов гражданского состояния вряд ли соответствует Федеральному закону «Об актах гражданского состояния», который уже разрешил вопрос о том, в чью компетенцию входит регистрация указанных актов: она производится органами ЗАГС, а не органами местного самоуправления. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378.
Что же касается наделения законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственным полномочием на образование органов ЗАГС, то оно представляется правомерным при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. Этого условия передачи полномочий нет в Законе Ростовской области, возлагающего указанные расходы на местные бюджеты. В Ставропольском крае предусмотрено финансирование органов ЗАГС не за счет краевого, а за счет «соответствующих бюджетов». В Законе Рязанской области закреплена передача средств из областного бюджета одновременно с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями, но альтернативно допускается с согласия органов местного самоуправления их наделение указанными полномочиями «на безвозмездной основе». Казалось бы, субъекты Федерации, не вступая в противоречие с федеральным законодательством, могли бы ограничиться наделением органов местного самоуправления правомочием образовывать органы ЗАГС без передачи им полномочий на регистрацию актов гражданского состояния. Но в таком случае не было бы «основания» закрепить в законах право органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) поселков, сельских поселений регистрировать некоторые акты гражданского состояния. Ведь, будучи наделен законом субъекта Федерации одним полномочием на образование органа ЗАГС, орган местного самоуправления поселка, сельского поселения был бы вправе образовать такой орган, но последний в соответствии с Федеральным законом должен был бы быть «полноценным» органом ЗАГС, то есть осуществлять все, включая сложные, требующие профессиональной квалификации функции органа ЗАГС, а не отдельные — самые распространенные и несложные из этих функций. В законах же субъектов Российской Федерации, предусмотревших регистрацию актов гражданского состояния органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) поселков, сельских поселений, их компетенция в сфере деятельности, связанной с актами гражданского состояния, по сравнению с отделами ЗАГС ограничена так же, как ранее компетенция в этой сфере исполкомов поселковых, сельских Советов. Указанные органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) вправе лишь регистрировать акты гражданского состояния, причем в ряде регионов только их часть. Аналогично в свое время варьировалась в разных союзных республиках компетенция исполкомов поселковых, сельских Советов. Как правило, по законам субъектов Российской Федерации в компетенцию органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) поселков, сельских поселений не входит регистрация усыновления, перемены имени. Не везде предусмотрена регистрация ими расторжения брака. Рождение ребенка в Ставропольском крае эти органы (должностные лица) регистрируют при условии, что ребенок не достиг возраста одного года, а смерть — если с ее дня прошло не более одного года; установление отцовства в Краснодарском и Ставропольском краях — только тогда, когда оно производится одновременно с регистрацией рождения. Тем не менее, несмотря на усеченность компетенции, в законах отдельных субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) поселков, сельских поселений при регистрации актов гражданского состояния отнесены к органам ЗАГС, что также едва ли соответствует Федеральному закону, который различий в компетенции органов ЗАГС не предусматривает. В других субъектах Российской Федерации они составляют особую категорию вне системы органов ЗАГС, но и этот подход противоречит Федеральному закону, согласно которому выполнение функций органов ЗАГС на территории Российской Федерации какими-либо иными органами, кроме органов ЗАГС, невозможно. Из-за «полулегального», с точки зрения Федерального закона, положения в деле регистрации актов гражданского состояния органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) поселков, сельских поселений возникает осложнение с оформлением составления записей этих актов и свидетельств в удостоверение фактов их государственной регистрации. Так, Федеральным законом предусмотрено при совершении записи акта гражданского состояния и выдаче свидетельства о государственной регистрации акта гражданского состояния использование органом ЗАГС печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и наименованием органа ЗАГС. Но если органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) не являются органами ЗАГС, то наименование какого органа должно быть на печати? Некоторые законы субъектов Российской Федерации оговаривают использование ими гербовой печати с наименованием отдела ЗАГС (например, Закон Краснодарского края), другие — с наименованием органа местного самоуправления (Закон Рязанской области). По-видимому, все-таки организовать в соответствии с Федеральным законом регистрацию актов гражданского состояния органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) сельских и иных поселений, входящих в состав районных муниципальных образований, без создания в них органов ЗАГС со всей полнотой компетенции этих органов невозможно. Потребность же в осуществлении отдельных функций органов ЗАГС органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) имеется, о чем свидетельствуют законы названных выше субъектов Российской Федерации. На изменение Федерального закона в указанной части были направлены один из законопроектов, подготовленный по инициативе членов Совета Федерации, а также предложения отдела ЗАГС Администрации Новгородской области, представленные в Министерство юстиции Российской Федерации — уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния <*>. С рассмотренной проблемой связаны и поступившие в Минюст РФ вопросы отдела ЗАГС Правительства Свердловской области. ——————————— <*> Такая роль отведена Министерству юстиции в Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 июля 1998 г. N 709 «О мерах по реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния» // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3359.
Снять противоречие между Федеральным законом и решением вопросов регистрации актов гражданского состояния в законодательстве субъектов Российской Федерации, принимая во внимание потребности последних, можно путем изменения Федерального закона. Обойтись простым закреплением в нем выполнения определенных функций органов ЗАГС органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) нельзя из-за того, что в круг вопросов местного значения государственная регистрация актов гражданского состояния не включена (п. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Неправомерно было бы и наделить такими полномочиями органы местного самоуправления Федеральным законом, потому что все дело регистрации актов гражданского состояния на территории Российской Федерации ведется за счет субъектов Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Пункт 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. N 1274 «Об утверждении форм бланков заявлений о государственной регистрации актов гражданского состояния, справок и иных документов, подтверждающих государственную регистрацию актов гражданского состояния» // СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5522.
Разомкнуть жесткую формулировку п. 1 ст. 4 Федерального закона о государственной регистрации актов гражданского состояния только органами ЗАГС можно было бы ее дополнением, предусматривающим допустимость выполнения отдельных функций органов ЗАГС органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) в случае наделения последних соответствующими полномочиями законами субъектов Российской Федерации. Важно также предусмотреть использование в таком случае печати органа местного самоуправления либо соответствующего органа ЗАГС.
