Е. В. Чупрова, преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Московского Военного Института ФПС России.
Как известно, право на пенсию возникает у граждан только при наступлении четко закрепленных в законе социальных рисков и при наличии определенных условий. Попытаемся кратко охарактеризовать их, определить перспективу их законодательного закрепления. Начнем с оснований пенсионного обеспечения. К социальным рискам, с которыми связано возникновение права на пенсию, международное законодательство, в частности, всеобщая декларация прав человека, относит безработицу, болезнь, инвалидность, вдовство, наступление старости или иной случай утраты средств к существованию по не зависящим от человека обстоятельствам. Согласно ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца. В этой статье речь идет и о праве на пенсионное обеспечение, поскольку оно является составной частью российской системы социального обеспечения. Перечень случаев, в связи с которыми предоставляется социальное обеспечение, и видов социальных выплат открытый и неисчерпывающий. Однако эти случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (или трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи. Основное содержание социального обеспечения заключается именно в материальном обеспечении, о чем говорит и ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, поэтому установление государственных пенсий — функция государства, признающего себя социальным. Одним из оснований пенсионного обеспечения граждан является старость. Устанавливая это основание, законодатель как бы предполагает наступление нетрудоспособности по достижении определенного возраста. Этот возрастной рубеж введен в связи с тем, что с ним связано снижение трудоспособности у большинства граждан, несмотря на то, что старость — явление неоднозначное, так как приводит к снижению трудоспособности у разных людей в разное время. В различных государствах этот рубеж также разный, ибо он обусловлен такими факторами, как уровень жизни, демографическая ситуация в стране, национальные традиции. Фактически установление пенсионного возраста означает презумпцию массового снижения или утраты трудоспособности в этот период. Другая тенденция, проявляющаяся в пенсионном законодательстве, — это идея «заработанности» пенсии. Иными словами, законодатель предполагает, что к моменту достижения определенного возраста, фиксируемого в законе, гражданин как бы выполнил свой долг перед обществом и государством, внеся вклад в достояние страны. В силу этой концепции право гражданина на пенсию неотъемлемо и не может быть отчуждено ни при каких обстоятельствах (например, в случае осуждения пенсионера, продолжения им работы после достижения пенсионного возраста). Следует сразу оговориться, что в «чистом виде» ни одна из концепций в законодательстве не проводится. На практике они лишь сочетаются. Установление определенного возрастного порога, по достижении которого наступает право на пенсию, очень важно для личности, так как с ним связаны иные социально — экономические возможности — такие, как продолжение трудовой деятельности, повышение социальной защиты. Пенсионный возраст имеет и медико — биологический аспект, который заключается в том, что чем выше пенсионный возраст, устанавливаемый государством, тем дольше гражданин участвует в общественном производстве. Это поддерживает и психологическое состояние личности, так как медицина бесспорно доказала: трудовая деятельность человека — залог его активного долголетия. Социальная политика каждого государства по отношению к пожилым имеет конечной целью стимулирование активного долголетия. Все это должно проводиться, разумеется, с учетом экономической и политической ситуации в стране. В России пенсионное обеспечение по старости впервые было введено в конце двадцатых — начале тридцатых годов нынешнего столетия. <*> ——————————— <*> Пункт 8 Правил обеспечения по старости от 11 февраля 1930 года // Известия НКТ СССР. 1930. N 10. С. 234.
С тех пор общеустановленный пенсионный возраст не менялся и составляет для мужчин 60, а для женщин 55 лет. Это самый низкий возраст выхода на пенсию во всем мире. В связи с тем, что пенсионное законодательство в период социализма выполняло несвойственные ему функции привлечения рабочей силы на труд в неблагоприятных условиях, в районы Крайнего Севера, общеустановленный пенсионный возраст для отдельных категорий граждан наступал раньше до 10 лет. Происходящие в последние годы изменения в экономике (в частности, появление безработицы) привели к широкому распространению практики установления досрочных пенсий еще на два года раньше установленного пенсионного возраста, в том числе и льготного. <*> ——————————— <*> Назначение досрочных пенсий производится в соответствии со ст. 32 Закона РФ «О занятости населения в РФ».
Все это обострило давно наболевшую проблему пенсионного возраста. Сегодня борются два противоположных фактора. С одной стороны, низкий пенсионный возраст приводит к увеличению нагрузки на экономически активную часть населения. Вместе с тем число работающих в народном хозяйстве стремительно падает, а количество пенсионеров в связи с процессом старения населения неуклонно растет, уровень пенсионного обеспечения постоянно снижается. С другой стороны, повышение пенсионного возраста ныне представляется безнравственным по причине низкой продолжительности жизни россиян по сравнению с развитыми странами. Так как средняя продолжительность жизни у женщин значительно выше, чем у мужчин, представляется нецелесообразным сохранение льгот по снижению пенсионного возраста по признаку пола. На наш взгляд, понижение пенсионного возраста следует производить не безальтернативным решением, а при помощи стимулирования ухода на пенсию в более позднем возрасте путем увеличения основного размера пенсии. В предложенной правительством программе пенсионной реформы в РФ, в основу которой положена система условно — накопительных пенсионных счетов, найден, как нам кажется, оптимальный выход. Размер пенсии определяется в зависимости от ожидаемой продолжительности жизни после выхода на пенсию. Появляется возможность, применяя поправочные коэффициенты, при помощи данного порядка исчисления пенсии учитывать состояние каждого гражданина при определении права на пенсию, стимулировать более поздний выход на пенсию. Еще одно основание пенсионного обеспечения — инвалидность. Вначале пенсионное законодательство связывало понятие инвалидности только с определенным процентом утраты трудоспособности. <*> ——————————— <*> Декрет «О страховании на случай болезни» от 22 декабря 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. N 13. Ст. 188; Декрет СНК РСФСР от 7 августа 1918 г. «О пенсионном обеспечении солдат рабоче — крестьянской красной армии и их семейств» // СУ РСФСР. 1918. N 58. Ст. 637.
Система определения степени утраты трудоспособности предполагала учет приспособления инвалидов к занятию общественно полезным трудом и одновременно всесторонней охраны здоровья. Но такой метод не позволял глубоко оценить степень нарушения функций организма с позиций биологических и социальных факторов. Развитие понятия инвалидности в эпоху социализма осуществлялось по пути оценки утраченной только профессиональной трудоспособности и пригодности к дальнейшему труду. <*> ——————————— <*> См., например: Постановление СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» // СУ РСФСР. 1921. N 79. Ст. 672; Инструкция об определении групп инвалидности, утвержденной Министерством здравоохранения СССР и ВЦСПС 1 — 2 августа 1956 г.
Абсолютно не учитывалась социальная адаптация личности, возможность вести нормальную жизнь в обществе. Международное законодательство, напротив, вкладывает в понятие «инвалид» прежде всего возможность самостоятельного обеспечения полностью или частично потребности нормальной личной (социальной) жизни в силу недостатка, будь то временно или нет, физических или умственных способностей <*>. ——————————— <*> ООН. Департамент общественной информации. 1988 г. Резолюция 3447 (xxx) Генеральной ассамблеи ООН.
Именно так трактует термин «инвалид» п. 1 Декларации о правах инвалидов от 9 декабря 1971 г. В российском законодательстве учет социальных факторов при определении инвалидности стал осуществляться лишь в 90-х годах. При установлении инвалидности теперь учитываются как утрата трудоспособности, так и существенные затруднения в жизни. <*> ——————————— <*> Ст. 23 Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ» от 20 ноября 1990 г.
А впервые появившееся понятие «инвалид» учитывает степень ограничения его жизнедеятельности, под которым понимается прежде всего возможность нормального существования (самообслуживание, нормальное передвижение, общение, контролирование своего поведения), а лишь затем — занятие трудовой деятельностью. <*> ——————————— <*> Ст. 1 Закона РФ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24 ноября 1995 г.
При освидетельствовании в медико — социальной экспертной комиссии в отношении каждого инвалида разрабатывается карта индивидуальной программы реабилитации, в которую включаются не только мероприятия по медицинской реабилитации и обеспечению материально — техническими средствами, но и программы психологической, профессиональной и социально — бытовой реабилитации. Эти изменения весьма благотворно сказались на всем комплексе мер социальной защиты, предоставляемых инвалидам, в том числе и на пенсионном обеспечении. Тем не менее, несмотря на все весьма положительные изменения, пенсионное законодательство еще неадекватно отражает эти новые концептуальные положения. Так, если ограничение жизнедеятельности влечет за собой признание гражданина инвалидом даже третьей группы, то, очевидно, назначаемая пенсия должна учитывать не только остаточную степень его трудоспособности, но и его потребности в дополнительной социальной поддержке. Следовательно, уровень пенсионного обеспечения для этой категории инвалидов требует дополнительного медико — социального обоснования. Утрата кормильца — третье основание пенсионного обеспечения. В силу этого основания государство берет на себя обязанности по содержанию семьи умершего (погибшего). Утрата кормильца может произойти как вследствие собственно его смерти, так и в результате признания его в установленном порядке безвестно отсутствующим или умершим, семьи безвестно отсутствующих граждан приравниваются к семьям умерших, если безвестное отсутствие кормильца удостоверено в установленном порядке. С уверенностью можно утверждать, что это основание предполагает обеспечение семьи, потерявшей кормильца, когда факт смерти очевиден и не связан с определенными трудностями его доказательства. Однако признать гражданина безвестно отсутствующим или умершим можно только спустя определенный, иногда значительный промежуток времени. Но как существовать семье до признания кормильца в судебном порядке безвестно отсутствующим или умершим? Этот вопрос до сих пор не урегулирован. В качестве временной меры в целях усиления социальной защиты Указом президента от 12 июня 1996 г. N 861 установлены ежемесячные выплаты несовершеннолетним детям (инвалидам с детства — независимо от возраста), нетрудоспособным супругу и родителям пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в чеченской республике военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и направленных для восстановления экономики и социальной сферы чеченской республики граждан в размере установленной законодательством РФ минимальной оплаты труда каждому, а семьям военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чечне, — в размере окладов по их воинским должностям, предусмотренным для военнослужащих, проходящих службу по контракту на соответствующих воинских должностях. Эти ежемесячные выплаты, заменяющие пенсии по случаю потери кормильца, должны присутствовать в законодательстве не только в качестве временной меры. Они должны быть закреплены в законе и распространяться на все семьи, у которых кормилец пропал без вести при обстоятельствах, предполагающих наступление смерти кормильца. Круг членов семьи, имеющих право на пенсию, довольно узок и не подлежит расширительному толкованию. Пенсия назначается только самым близким родственникам, как правило, при условии нахождения на иждивении умершего и нетрудоспособности. Пенсии за выслугу лет — особый вид трудовых пенсий, исторически сложившийся в нашей стране. Основанием назначения таких пенсий становится длительная трудовая деятельность гражданина в определенных профессиях, должностях, отраслях народного хозяйства или с особыми условиями труда. В отличие от других видов пенсий, пенсии за выслугу лет представляют собой не только источник средств к существованию, но и стимул для смены определенного вида деятельности ввиду угрозы преждевременного профессионального старения либо, наоборот, для притока рабочей силы в определенные отрасли народного хозяйства (образование, здравоохранение). Первые пенсии за выслугу лет стали назначаться в середине двадцатых годов народным учителям и некоторым другим работникам просвещения, научным работникам (преподавателям вузов) и преподавателям рабфаков, в тридцатые годы право на пенсию за выслугу лет получили медицинские, ветеринарные работники, агрономы, писатели, работники изобразительных искусств и гражданского воздушного флота. При введении этих пенсий зачастую устанавливались необоснованные преимущества. Дошло до того, что они стали назначаться трудоспособным лицам (в возрасте около 40 лет). Участие же работников, получающих пенсии за выслугу лет, в формировании средств пенсионного фонда, несмотря на пенсионные льготы, минимально. Поэтому более обоснованным представляется отказ от этого вида пенсий на федеральном уровне. Именно такой вариант решения проблемы и предлагается правительством в программе пенсионной реформы в РФ. В качестве стимула для работников предлагается ввести компенсационные надбавки к заработной плате за выслугу лет. При этом не должны пострадать интересы тех граждан, которые в соответствии с законодательством не отчисляли платежи в пенсионный фонд и, следовательно, не могут претендовать на пенсию в порядке государственного пенсионного страхования. Пенсии за выслугу лет должны перейти, как это происходит в ряде зарубежных стран, в разряд производственных (или профессиональных), то есть финансироваться на уровне отрасли, конкретного предприятия. Только таким способом можно предотвратить минусы профессии. Кроме трудовых, действующее пенсионное законодательство предусматривает назначение и социальных пенсий — вне всякой связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью. Социальная пенсия предоставляется любому гражданину при наступлении одного из перечисленных оснований: — достижение определенного возраста <*>; — признание гражданина инвалидом любой из трех групп; ——————————— <*> В отличие от трудовых пенсий для получения социальных пенсий общеустановленный пенсионный возраст повышается на 5 лет и составляет для мужчин не менее 65 лет, а для женщин — 60 лет.
— в случае утраты кормильца. <*> ——————————— <*> Право на социальную пенсию имеют только дети, потерявшие обоих родителей и дети умершей одинокой матери.
Наряду с собственно юридическими фактами (или основаниями пенсионного обеспечения) при определении права на пенсию учитываются и юридически значимые предпосылки (или условия). Предпосылкой при определении права на трудовую пенсию служит наличие трудового стажа определенной продолжительности. <*> ——————————— <*> При назначении пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания и пенсий по случаю потери кормильца в случае смерти вследствие трудового увечья или профессионального заболевания либо при пенсионном обеспечении инвалидов из числа военнослужащих и семей военнослужащих законодатель не требует определенной продолжительности работы (службы). В этих случаях для возникновения права на пенсию достаточно установить факт работы в момент получения инвалидности или смерти, в период которой лицо подлежало социальному страхованию, или факт прохождения военной службы.
Иногда законодатель в зависимости от трудового вклада гражданина изменяет объем его права на трудовую пенсию. Так, если у гражданина нет трудового стажа достаточной продолжительности, право на пенсию возникает либо с частичным снижением пенсионного возраста (например, при назначении пенсии по старости в связи с особыми условиями труда по спискам N 1 и 2, в связи с работой на Крайнем Севере), либо с уменьшением размера пенсии в зависимости от имеющегося стажа (например, при назначении пенсии по старости, инвалидности 1 и 2 групп вследствие общего заболевания, по случаю потери кормильца, при смерти кормильца от общего заболевания, пенсии за выслугу лет летному и летно — испытательному составу гражданской авиации), законодатель предусматривает и исключения, когда право на отдельные виды пенсий не может возникнуть вообще при отсутствии полного трудового стажа (общего или специального) либо при наличии стажа менее определенной продолжительности. Скажем, если продолжительность общего трудового стажа менее 5 лет, то не может быть назначена пенсия по инвалидности 1 группы, почти все пенсии за выслугу лет, пенсии по старости в связи с особыми условиями труда (кроме назначаемых в связи с работой по спискам N 1 и 2). Если основания пенсионного обеспечения при переходе к рынку пока не претерпели никаких существенных изменений, то условия пенсионного обеспечения уже подверглись нововведениям. Одной из новелл проводимой пенсионной реформы стало введение новой правовой категории — страхового стажа. Понятие страхового стажа закреплено в статье 1 Федерального закона от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Если ранее возникновение права на пенсию связывалось с суммарной продолжительностью практически любой деятельности (трудовой, общественно полезной и иной), то теперь — с суммарной продолжительностью периодов только трудовой деятельности застрахованного лица, в течение которых уплачивались страховые взносы. В связи с введением страхового стажа, очевидно, возрастет число граждан, получающих пенсию при неполном трудовом стаже, что отразится на размере назначаемых пенсий. Это связано с тем, что в соответствии с п. «б» статьи 7 Закона «О государственных пенсиях в РФ» в редакции Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21 июля 1997 г. в страховой стаж включаются периоды работы, военной и приравненной к ней службы, получения пособия по безработице, участия в оплачиваемых общественных работах, переезда по направлению службы занятости в другую местность и трудоустройства, временной нетрудоспособности, начавшейся в период работы и продолжавшейся после увольнения, инвалидности 1 и 2 групп вследствие трудового увечья и профессионального заболевания, пребывания в местах заключения сверх срока, назначенного при пересмотре дела. Иные периоды деятельности, такие, как учеба, уход неработающей матери за ребенком в возрасте до трех лет и 70 дней до его рождения, уход за инвалидом 1 группы, ребенком — инвалидом до 16 лет, престарелым, если он нуждается в постоянном постороннем уходе, проживание жен (мужей) военнослужащих, проходящих службу по контракту, вместе с мужьями (женами) в местностях, где они не могут трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, проживание за границей жен (мужей) работников советских, российских и международных организаций, включаться в стаж, дающий право на пенсию, не будут. Это связано с попыткой четкого проведения принципов пенсионного страхования и зависимости размеров пенсий от уплачиваемых страховых взносов, что отличает страховой стаж от иных видов трудового стажа. Кроме сужения содержания трудового стажа, изменен и порядок его исчисления. В ст. 7 Закона «О государственных пенсиях в РФ» <*> предусматривается, в частности, календарное исчисление периодов деятельности, включаемых в страховой стаж, причем календарному исчислению подлежит трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости как на общих, так и на льготных основаниях. В рекомендациях по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» N 5981-ЮЛ от 1 декабря 1997 г., разработанных Министерством труда и социального развития и Пенсионным фондом России, указывается, что при исчислении выслуги лет работникам, занятым лечебной и иной работой по охране здоровья населения в сельской местности, летному и летно — испытательному составу гражданской авиации, а также при подсчете общего трудового стажа сезонных работников и работников водного транспорта применяются льготные правила, действовавшие ранее. Однако это правило не вытекает из Закона. Отсутствие льгот при исчислении страхового стажа вызвало негативную реакцию у многих граждан, посчитавших новый порядок несправедливым и не учитывающим социальную значимость некоторых периодов деятельности (служба в действующей армии, проживание в районах с особыми природно — климатическими условиями и др.), о чем свидетельствуют многочисленные обращения в конституционный суд. ——————————— <*> В редакции от 21 июля 1997 г.
Таким образом, несмотря на то, что основания пенсионного обеспечения не претерпели изменений в связи с переходом страны к рынку, уровень пенсий по общей пенсионной системе в среднем изменился в худшую для граждан сторону по сравнению с ранее действовавшим законодательством в связи с изменением условий назначения пенсий. Поэтому государство должно взять на себя обеспечение дополнительных гарантий в этих случаях и не допустить катастрофическое снижение жизненного уровня пенсионеров, влачащих нищенское существование.
