(Баранова Е. А.) («История государства и права», 2008, N 2)
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПЕНСИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН XVIII — XIX ВВ.
Е. А. БАРАНОВА
Баранова Е. А., аспирантка кафедры теории и истории государства и права КубГУ.
Право на судебную защиту является одной из основных юридических гарантий пенсионных прав граждан. Значение судебной защиты пенсионных прав граждан трудно переоценить, так как здесь затронуты основополагающие права и свободы человека, закрепленные в том числе и в международных актах <1>. Прослеживая историю развития законодательства, регулирующего формы защиты пенсионных прав, следует отметить, что долгое время, вплоть до начала 90-х годов XX в., сфера применения права на судебную защиту была существенно ограничена, хотя при этом происходило постепенное расширение предметных полномочий судов общей юрисдикции. Временем становления пенсионной системы принято считать XVIII — XIX вв. Именно в указанный период времени происходил переход от государственного обеспечения отдельных малочисленных категорий государственных служащих к пенсионным механизмам, охватывающим всех граждан страны. Вместе с тем Уставы о пенсиях и единовременных пособиях 1876, 1893 и 1896 гг. не регламентировали процедуру обжалования, в том числе и в судебном порядке, решений по пенсионным вопросам. ——————————— <1> Чупрова Е. В. Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 149.
Жалобы государственных служащих на лишение пенсии рассматривались губернскими присутствиями, а также вышестоящим Первым департаментом Сената, который ведал административно-судебными делами и разбирал споры между гражданами и властью, а также разрешал пререкания органов власти между собой. С появлением пенсионного обеспечения рабочих споры о назначении пенсии разрешались окружными судами. Такие процессы с конца XIX в. были достаточно распространены. Особенность их состояла в том, что судья зачастую становился на сторону потерпевшего и иск обычно принимался бесплатно по праву бедности. К этому стоит добавить, что кассационные жалобы ответчиков, направляемые в судебные палаты с целью пересмотра дела, исход его не меняли. Таким образом, государство выступало арбитром, ищущим компромиссы между различными общественными группами во имя снижения социальной напряженности. Судьи жестко придерживались принципов общечеловеческой справедливости, гуманности и целесообразности. Некоторые предприниматели, изучив законодательство, старались решить конфликты, не доводя до суда. К ним относился А. Ф. фон Вакано. 30 июня 1912 г. на пивоваренном заводе случилось следующее: на голову рабочему Яну Засаде упала доска. Повреждений не оказалось, но началась нервная болезнь. Хозяин сразу назначил пенсию по нормам 1903 г. в 25 рублей 32 копейки ежегодно. Потерпевший все равно подал в суд. После проведенной экспертизы судом в иске было отказано за отсутствием увечья. Альфред Филиппович похлопал неудачного истца по плечу: «От моей пенсии не отказываются» <2>. ——————————— <2> А Ульянову велено отказать // http://www. samaraart. ru/history/articles/?48.
В начале XX в. специалисты указывали, что подобные иски не подлежат рассмотрению судебных мест. «Ни пенсий, ни пособий по временной нетрудоспособности, на роды и кормление ребенка и т. д. нельзя требовать судом. Это исключительно дело страховых органов, и жалобы возможны только в административном порядке» <3>. ——————————— <3> Вопросы подсудности по делам социального страхования. Право и жизнь. 1925. Кн. 6. С. 30 — 31.
Закон СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 г. также не предусматривал возможности обжалования в судебном порядке решений и распоряжений по вопросам назначения и выплаты государственных пенсий. Позднее ч. 2 ст. 5 Закона СССР «О государственных пенсиях» <4> и п. 156 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590 <5>, было установлено, что суду эти споры неподведомственны. Решения комиссии по назначению пенсий могли быть обжалованы в исполнительный комитет районного (городского) Совета депутатов трудящихся. ——————————— <4> О государственных пенсиях: Закон СССР от 14 июля 1956 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. N 1. Ст. 3. <5> Конституция СССР 1977 года // СП СССР. 1977. N 17. Ст. 86.
Конституция СССР 1977 г. закрепляла в ст. 57 право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество. После принятия Конституции в науке права социального обеспечения высказывались мнения о необходимости введения судебной защиты пенсионных прав трудящихся <6>. Э. Г. Тучкова писала, что «ранее установленное изъятие из компетенции судебных органов споров по пенсиям… не согласуется с содержанием конституционных норм, расширивших права граждан СССР на судебную защиту… Сохранение данного порядка и на будущее вряд ли возможно, ибо Основной Закон страны не предусматривает каких-либо изъятий из установленных им гарантий важнейших социальных прав граждан…» <7>. О необходимости установления единого порядка рассмотрения споров и жалоб в сфере пенсионного обеспечения, включая и судебную защиту нарушенных прав граждан, а также о значении судебных решений в процессе формирования правоприменительной практики, говорилось и в работах М. И. Полупанова <8> и Я. М. Фогеля <9>. Однако в то время механизм реализации конституционного права на судебную защиту пенсионных прав граждан так и не был запущен. В эпоху социализма административный порядок рассмотрения споров по пенсионным вопросам представлялся предпочтительней судебного. ——————————— <6> Аббасова И. В. Некоторые вопросы применения пенсионного права в современных условиях // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. тр. Вып. 22. М., 1991. С. 83. <7> Тучкова Э. Г. Рассмотрение споров рабочих и служащих по пенсионным вопросам // XXV съезд КПСС и актуальные вопросы совершенствования законодательства о труде / Под ред. В. С. Андреева. Труды. Т. 62. С. 152. <8> Полупанов М. И. Пенсионное законодательство и проблемы его совершенствования в современный период // XXVII съезд КПСС и развитие трудового права и права социального обеспечения: Сб. науч. тр. / Под ред. А. И. Шебановой. М., 1987. С. 115. <9> Фогель Я. М. Пенсионная реформа в СССР и функции социального обеспечения // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. тр. Вып. 22. М., 1991. С. 37.
Право граждан на судебную защиту было впервые закреплено в пенсионном законодательстве в Законе РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. <10>. Статья 129 указанного Закона устанавливала, что споры по вопросам назначения и выплаты пенсий, удержания из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социального обеспечения; однако, если гражданин (предприятие, организация) не согласен с принятым этим органом решением, спор разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, т. е. закреплялась императивная (условная) подведомственность. Таким образом, у граждан появилась возможность судебного обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц, нарушающих пенсионные права граждан. В связи с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ судебная защита конституционных прав граждан должна предоставляться в силу ст. 46 Конституции РФ без соблюдения каких-либо предварительных процедур. Однако на практике действовал порядок, закрепленный в Законе РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации», предусматривающий предварительное обращение в вышестоящий орган социальной защиты населения, а только затем — в суд. По мнению Е. В. Чупровой, такое положение вызвано было тем, что суды недостаточно глубоко ознакомлены с пенсионным законодательством, особенно в области льготного пенсионного обеспечения, не ориентируются в его изменениях. Это объясняется не только объективными (нагроможденность актов, относительная «молодость» судебной практики), но и субъективными (нежелание многих судей провести глубокое ознакомление с пенсионным законодательством, наладить контакты с органами социальной защиты) обстоятельствами. Проблема усугубляется отсутствием у судей достаточной информации о правоприменительной практике в области пенсионного обеспечения российских гражданских судов <11>. В силу этих причин суды обычно настаивали на прохождении гражданами предварительного административного порядка обжалования. ——————————— <10> О государственных пенсиях в Российской Федерации: Закон РФ от 20 ноября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 27. Ст. 351. <11> Чупрова Е. В. Право на пенсионное обеспечение и его реализация в условиях рыночной экономики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 26 — 27.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г. в п. 7 ст. 18 закрепил альтернативную подведомственность споров по вопросам пенсионного обеспечения и предоставил возможность гражданину по своему усмотрению определять орган, который будет рассматривать его спор с органом пенсионного обеспечения <12>. По этому поводу также следует отметить, что специальные нормативно-правовые акты, как правило, закрепляют только подведомственность спора по вопросам пенсионного обеспечения тому или иному органу, а порядок и сроки обращения в этот орган, порядок разрешения спора регулируются гражданским процессуальным и административным законодательством <13>. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что система юридических гарантий права на пенсионное обеспечение начала эффективно функционировать лишь к началу XXI в. ——————————— <12> По мнению И. В. Решетниковой, В. В. Яркова, смешанная подведомственность трансформировалась из альтернативной, поскольку альтернатива выступает не в чистом виде из-за сохранения права на последующее обращение в суд. См.: Решетникова И. В., Ярков В. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург, 1999. С. 90. <13> Серебрякова Е. А. Правовые аспекты рассмотрения споров по вопросам социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 56 — 58.
