(Трофимова И. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 1)
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. Н. ТРОФИМОВА
Трофимова И. Н., научный сотрудник Института социологии РАН, кандидат политических наук.
Социальная политика в регионах РФ в настоящее время является предметом пристального внимания исследователей. Это связано с пониманием того, что целостность и независимость государства зависит не только от характера политико-административных отношений между центром и регионами, но и от качества жизни населения в каждом субъекте Федерации, городе или поселке. Не случайно вопросы региональной политики, геополитики, государственного управления, государственного устройства, отражающие социальную проблематику, объединены термином «социальная безопасность». Традиционно считается, что социальная политика — это прерогатива государства, именно государство является гарантом и проводником единой социальной политики на всей своей территории. С другой стороны, центральная власть не в состоянии учесть все нужды и интересы населения на местах, а также изыскать способы и ресурсы для их удовлетворения, поэтому в каждом регионе социальная политика приобретает свои характерные черты. На местном уровне реализуется муниципальная социальная политика, отражающая интересы местного сообщества. Таким образом, согласно традиционному подходу в социальной политике также существует властная вертикаль, а основными субъектами социальной политики являются уровни власти: федеральный центр, региональная власть и местное самоуправление. В то же время, несмотря на укрепление вертикали власти, разрыв в уровне жизни граждан в масштабах страны продолжает увеличиваться. Одной из причин, препятствующих реализации эффективной социальной политики, являются значительные диспропорции регионального развития, и прежде всего в экономической сфере. В течение всего переходного периода в нашей стране происходило нарастание региональных различий. В 2000 г. по объему промышленного производства на душу населения различия между самым благополучным и самым неблагополучным регионом составляли 64 раза, а к 2005 г. они выросли до 281 раза. Разница в доходах бюджетов богатейшего и беднейшего регионов на душу населения выросла за пять лет с 50 до 194 раз, в объемах инвестиций — с 30 до 44 раз, в уровне безработицы — с 29 до 33 раз <1>. ——————————— <1> См.: Хлопонин А. Региональная политика: Осмысление пространства // Ведомости. 2006. 24 июля.
Для многих очевидно, что Россия в обозримом будущем останется страной больших региональных диспропорций. Одни исследователи объясняют это закономерностями неравномерного пространственного развития <2>, другие — противоречиями между огромным потенциалом, которым располагает страна (территориальным, природно-ресурсным, сырьевым, топливно-энергетическим, экономическим), и относительно низким человеческим потенциалом <3>, хотя с последним утверждением многие не согласны и в большей степени следует говорить о последствиях демографического кризиса <4>. Существуют также различные оригинальные концепции, например политическая климатология, в контексте которой рассматриваются ошибки территориального развития нашей страны <5>. Однако, каковы бы ни были причины диспропорций регионального развития, приходится согласиться с результатами исследования, проведенного Независимым институтом социальной политики (НИСП), согласно которым качество жизни и возможности самореализации человека в современной России фактически зависят от места жительства <6>. Это подтверждают и другие исследования, и статистика, в частности официальные данные о доле населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума. В 2005 г. самую высокую долю бедных имели слаборазвитые республики Южного федерального округа (ЮФО): Ингушетия — 61,3%, Калмыкия — 61,9%, а также автономные округа: Усть-Ордынский Бурятский — 76,1% и Эвенкийский — 57,5%. В Приволжском федеральном округе (ПФО) максимальная доля бедных в Республике Марий Эл — 40,1%, в Центральном федеральном округе (ЦФО) — в Ивановской области (42,7%). В Москве доля бедных составляет 13,2%, Санкт-Петербурге — 10,1%. Минимальные показатели бедности в двух тюменских округах: в Ханты-Мансийском АО — 8,2%, а в меньшем по численности жителей Ямало-Ненецком АО — 8,9%. Средний показатель бедности по России в 2004 г. составлял 17,6% <7>, хотя ряд исследователей считают, что этот показатель выше. По данным ВЦИОМ и Левада-центра, в настоящее время 35% россиян оценивают свое материальное положение и жизненный уровень как бедность и 9% — как нищету <8>. ——————————— <2> См.: Сопротивление пространства // Коммерсантъ. 2006. 27 июля; Россия и мир: взгляд из 2017 года. М., 2007. <3> См.: Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2006. <4> См.: Федоров В. Россия: внутренние и внешние опасности. М., 2004. <5> См.: Хилл Ф., Гэдди К. Сибирское бремя. Просчеты советского планирования и будущее России / Пер. с англ. М., 2007. <6> См.: Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? / Независимый ин-т соц. политики. М., 2005. <7> См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2007. С. 178 — 179. В других странах также существуют региональные различия по уровню бедности, но, конечно, не такие резкие, как в нашей стране. Например, в США в среднем доля лиц за чертой бедности в 2000 г. составила 11,3%, по штатам она колеблется от 7,3% в Мэриленде до 19,3% в Нью-Мехико. См.: Лебедева Л. Ф. США: государственная политика в социально-трудовой сфере. М., 2004. С. 68, 72 — 73. <8> См.: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М., 2007. С. 21.
Сопоставление картины «регионального благополучия/неблагополучия» и социально-демографической структуры населения позволило исследователям НИСП определить «профили бедности» регионов РФ. 1. Крупнейшие столичные агломерации (Москва и Санкт-Петербург), где уровень бедности минимален, а наиболее масштабными группами бедных являются домохозяйства трудоспособного населения без детей (в основном молодежь) и неполные семьи с детьми. 2. Развитые индустриально-ресурсные и урбанизированные регионы Европейского Севера, Поволжья, Урала и Сибири с уровнем бедности незначительно ниже среднего, но с высокой поляризацией населения по доходу. Особенностью регионов является повышенный риск бедности неполных семей с детьми по сравнению с полными семьями из-за «мужской» структуры экономики и резких гендерных различий в оплате труда. 3. Менее развитые регионы европейской части России со средними показателями бедности. При невысоких доходах и стоимости жизни поляризация населения не очень высока. Существенным риск бедности остается для всех семей с детьми. 4. Менее развитые, но относительно освоенные восточные регионы с повышенной и высокой бедностью. Удорожание жизни, хотя и при отсутствии сильной поляризации по доходу, сопровождается высоким риском и глубиной бедности всех семей с детьми, особенно неполных, а также пенсионеров. 5. Среднеразвитый и слабозаселенный север и восток с наименее благоприятными условиями жизни, повышенным и высоким уровнем бедности из-за дороговизны жизни. Среди бедных преобладают семьи с детьми, но масштаб бедности пенсионеров очень высок. Север, особенно с этнической компонентой, делает все бедные домохозяйства почти равными по глубине бедности. 6. Республики Юга с повышенным уровнем бедности. Среди бедных наиболее явно доминируют семьи с детьми, представленные в равной степени (полные, неполные, сложные). Эти семьи имеют высокий риск бедности и примерно равную глубину. Главная особенность республик Кавказа — минимальный масштаб, риск бедности и дефицит дохода домохозяйств бездетных пенсионеров по причине традиций совместного проживания нескольких поколений у титульных народов. Данная типология показывает, насколько различными могут быть причины бедности в отдельных регионах, но в первую очередь бедность характерна для неполных и многодетных семей и одиноких пенсионеров. Даже в далеко не бедных регионах (Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае, Башкортостане) доля семей с детьми среди бедного населения составляет 55 — 65%, а в регионах с высоким уровнем бедности — выше 70% <9>. Тревожит воздействие бедности на детей, приводящее к деградации детской личности и здоровья, что проявляется в высоком уровне детской преступности, алкоголизме, наркомании в ряде российских регионов <10>. ——————————— <9> См.: Детская бедность в России. Тревожные тенденции и выбор стратегических действий / Л. Н. Овчарова, Д. О. Попова. М., 2005. <10> См.: Ключарев Г., Пахомова Е., Трофимова И. Молодежь группы риска: от наказания к профилактике. М., 2007.
Проблема бедности — это не только экономическая проблема, она может иметь далеко идущие последствия и для развития общества в целом. По мнению ученых, бедному человеку свойственны отчужденность по отношению к социуму, пассивность, безразличие, апатия <11>. Даже то, что общественное мнение порой приписывает бедным людям положительные моральные черты (совестливость, доброта, патриотизм), а богатым — негативные (непорядочность, жадность, черствость) <12>, свидетельствует о трудностях общественного диалога. Конечно, в основе разрыва общественных связей лежат объективные причины, связанные с последствиями «грабительской» приватизации, залоговых аукционов 1990-х годов, когда пострадали не только отдельные граждане, но и местные сообщества. Самый высокий уровень социального неравенства по денежным доходам отмечается в Москве, а наименьший — в Ивановской, Тульской, Владимирской областях. Столь высокая поляризация населения по уровню жизни также разъединяет российское общество. Как отмечают исследователи социального неравенства <13>, трудно себе представить в одной «гражданской связке» бомжа и миллионера. В своей взаимосвязи различные аспекты проблемы бедности только упрочивают социальное неравенство, способствуют росту недоверия в обществе, сужают перспективы развития человеческого потенциала. В слабо развитых регионах, особенно в малых городах и сельской местности, распространяется явление социальной исключенности. Для очень многих россиян ни работа, ни получение образования не являются средством решения своих проблем и более полной интеграции в обществе <14>. ——————————— <11> См.: Латинская Америка XX века: социальная антропология бедности / Отв. ред. Б. И. Коваль; Ин-т Латинской Америки РАН. М., 2006. С. 44 — 45; Шкаратан О. И. Социальная стратификация России и Восточной Европы: сравнительный анализ. М., 2006. С. 149; Карпенко М., Казанцев В., Иванов А. Приоритетные национальные проекты и новая идеология. М., 2006. С. 45 — 46. <12> См.: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М., 2007. С. 21 — 25. <13> См.: Социальное неравенство и публичная политика / Ред. кол.: В. А. Медведев (отв. ред.), М. К. Горшков, Ю. А. Красин. М., 2007. <14> См.: Тихонова Н. Е. Социальная эксклюзия в российском обществе // Общественные науки и современность. 2002. N 6. С. 14 — 15.
Разработанная в начале 1990-х годов группой экспертов Программы развития ООН (ПРООН) новая концепция — развитие человеческого потенциала (human development) — позволила увидеть человека в единстве его экономических и социальных возможностей, а само развитие человека — в расширении возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода. Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) разработан для сравнения стран и публикуется в ежегодных докладах ПРООН с 1990 г. В Докладе о развитии человека за 2006 год Россия занимает 65-е место, оставаясь в группе среднеразвитых стран <15>. ——————————— <15> См.: Доклад о развитии человека. 2006. Что кроется за нехваткой воды: власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов / Пер. с англ. М., 2006. С. 284.
Индексы развития человеческого потенциала для субъектов РФ стали рассчитываться с 1997 г. и наглядно отражают контрасты регионального развития. Так, уровню развитых стран в 2004 г. соответствовали показатели только четырех регионов — Москвы, Тюменской области, Санкт-Петербурга и Татарстана. Помимо лидеров еще в восьми регионах индекс был выше среднего по стране. В России доминируют «срединные» регионы со значениями индекса в интервале от среднероссийского до среднемирового, таких регионов 42. К наименее развитым субъектам относятся республики Ингушетия и Тыва. Измерения показывают, что в последнее время поляризация российских регионов усилилась: если в 2001 — 2002 гг. только 13 из них имели индекс ниже среднемирового (0,725), то к 2004 г. число отстающих регионов увеличилось до 25, поскольку среднемировой индекс заметно вырос (до 0,745) (см. рис. 1).
Рисунок 1. Распределение регионов по индексу развития человеческого потенциала
Источник: Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? / Независимый ин-т соц. политики. М.: Поматур, 2005.
Что касается населения России в целом, то более четверти живет в регионах с уровнем ИРЧП выше среднероссийского, в том числе 15% — в четырех наиболее благополучных субъектах РФ. В регионах с худшими показателями индекса живет около 6,5% населения России. Это наиболее проблемная часть страны, которая не может развиваться без масштабной и долговременной федеральной помощи. Между лидерами, опережающими средний индекс страны, и явными аутсайдерами находится обширная группа регионов с показателями несколько ниже среднероссийских, где проживает основная масса населения. Еще одна проблема, которая чаще всего остается вне поля зрения при выработке региональной социальной политики, — несбалансированность развития отдельных компонентов человеческого потенциала (дохода, образования, долголетия). Менее трети субъектов РФ имеют примерно равное отклонение частных индексов в ту или иную сторону, в группе лидеров это Москва, республики Татарстан и Башкирия, Белгородская, Самарская, Томская области, в последние годы более сбалансированным становится развитие Санкт-Петербурга, сократившего отставание по доходу. Почти половина регионов имеют худшие показатели индекса доходов относительно двух других, в основном это центр и юг европейской части России. Ведущие экспортно-сырьевые регионы отличаются противоположным соотношением — индекс доходов опережает остальные. Регионы-аутсайдеры, и в этом специфика социального развития в России, отличаются наиболее сильным разбросом всех частных индексов при минимальных показателях дохода. Кроме того, все российские регионы крайне неоднородны внутри, в них есть свои беднейшие муниципалитеты и сельские районы, есть более богатые региональные столицы и города экспортных отраслей. О региональных различиях говорит и такой показатель, как индекс качества жизни (ИКЖ). Разница между наилучшим и наихудшим показателями составляет два раза, а распределение регионов примерно такое же, как в рейтинге ИРЧП. Более полный список показателей, взятый за основу для определения ИКЖ, позволяет детализировать социальные проблемы конкретного региона. Динамика распределения регионов по индексу качества жизни за 2000 — 2005 гг. показывает, что наиболее заметные положительные сдвиги произошли в первые годы экономического роста, когда более половины регионов группы с низкими значениями индекса продвинулись в среднюю группу (см. рис. 2).
##4## &&&&&25&&&&& ********52******** //5// +2+ 2005 # лидеры & высокий ##3# &&&&22&&&& *********54********* //7/// +2+ * средний 2004 / низкий + очень низкий
Рисунок 2. Распределение субъектов РФ по индексу качества жизни, %
Источник: Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? / Независимый ин-т соц. политики. М.: Поматур, 2005.
Позитивный сдвиг обусловлен некоторым снижением уровня бедности за последние три года и ростом доходов населения <16>. Однако эти изменения связаны не только с ростом экономики, но и с возросшим межрегиональным перераспределением финансовых ресурсов, собственные ресурсы бедных регионов как были, так и остаются недостаточными для существенного улучшения качества жизни. Численность населения, живущего в регионах с разным качеством жизни, пока не дает повода для оптимизма. Почти половина россиян живет в регионах с пониженными значениями индекса, 1% населения — в сверхпроблемных по качеству жизни регионах. ——————————— <16> Это подтверждают как данные официальной статистики, так и результаты социологических опросов. См.: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М., 2007. С. 170.
Многие социальные проблемы замыкаются на способности регионов к самостоятельному экономическому росту. В связи с этим принимается во внимание индекс инновационности, т. е. готовности социально-экономической среды к инновациям, по которому экспортно-сырьевые регионы значительно отстают. Так, по данным НИСП, в 2004 г. Ханты-Мансийский АО занимал 34-е место в рейтинге по индексу инновационности, а Ямало-Ненецкий АО — 70-е место. Полученные региональные значения индекса различаются от 0,685 в Москве до 0,008 в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Субъектов РФ со значениями индекса выше среднероссийского в 2002 г. было всего девять, среди них федеральные города и их агломерации, области с крупнейшими вузовскими центрами (Новосибирская, Томская, Самарская, Нижегородская, Хабаровский край); близкие показатели имеют регионы с другими крупнейшими центрами — Свердловская, Омская области, Татарстан. Это говорит о сильнейшей концентрации инновационного потенциала в небольшом количестве субъектов с крупнейшими вузовскими городами-центрами при значительном отставании остальных регионов страны. Правда, с точки зрения инновационного потенциала экономики в 2005 г. наиболее привлекательными выглядели Нижегородская, Калужская, Московская области, Санкт-Петербург занимал 6-е, а Москва — 9-е место в рейтинге инновационности <17>. Беспокоит, что здесь межрегиональная дифференциация остается крайне высокой, и выхода из данной ситуации пока не видно. ——————————— <17> Данные Национального рейтингового агентства «Эксперт РА» // http://www. raexpert. ru/ratings/regions/2006/part3/.
В контексте проблемы данного исследования большой интерес представляет индекс демократичности регионов. При этом исследователи учитывали такие позиции, как открытость, демократичность выборов, политический плюрализм, независимые СМИ, экономическая либерализация, гражданское общество, политическое устройство, региональные элиты, коррупция, местное самоуправление. Оказалось, что наиболее благополучные регионы с точки зрения ИРЧП и индекса качества жизни не входят в группу лидеров (Москва — 26-е место, ХМАО — 21-е, ЯНАО — 35-е место), а такие достаточно благополучные регионы, как Татарстан и Башкортостан, занимают 74-е и 85-е места соответственно. Контрасты в уровне демократичности регионов оказались не столь велики. Заметно выделяется группа лидеров, в которую входят Санкт-Петербург, Свердловская, Пермская, Нижегородская области и Карелия. В группе аутсайдеров помимо Башкортостана находятся Северная Осетия, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкия, Тыва, Агинский Бурятский АО, Кабардино-Балкария, Чукотка, Ингушетия и Калмыкия. Основная масса регионов образует срединную группу. Таким образом, на первый взгляд связи между уровнем демократического развития и уровнем жизни населения в регионах нет. Однако не вызывает сомнения, что в наибольшей степени демократические права и свободы востребованы активными группами населения, наиболее зрелыми в социальном и экономическом смысле. Прежде всего это относится к среднему классу. В 2006 г. 40% россиян были уверены, что для утверждения демократии и формирования гражданского общества необходимо, чтобы люди были избавлены от материальной нужды, а самую большую угрозу демократическим завоеваниям видели в большом разрыве между богатством и бедностью <18>. ——————————— <18> См.: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М., 2007. С. 126 — 127.
В большинстве регионов показатели «качества жизни», «человеческого потенциала», «инновационности» и «демократичности» не совпадают. Тот факт, что лидеры рейтинга ИРЧП 2004 г. — Москва, Тюменская область, Санкт-Петербург и Татарстан — не относятся к лидерам рейтинга демократичности и все больше оттесняются другими регионами в рейтинге инновационности, говорит о необходимости учета новых факторов региональной политики. Преобладавшая длительное время политика концентрации экономических ресурсов и власти (хотя в основе этого сочетания в отдельных регионах лежат разные причины) перестает быть эффективной не только для страны в целом, но и для самих регионов. Наибольший баланс индексов наблюдается в регионах, находящихся в конце всех рейтингов (Кабардино-Балкария, Агинский АО, Курганская область, Адыгея, Тыва, Усть-Ордынский АО, Ингушетия), но этот баланс, конечно, не вызывает оптимизма. За интегральными индексами стоят конкретные показатели, отражающие специфику регионов. Демографические и миграционные процессы свидетельствуют об устойчивой тенденции «перетекания» человеческого потенциала в наиболее благополучные регионы страны, что в перспективе может привести к весьма негативным социальным последствиям — «сжатию» освоенного и обжитого пространства не только на востоке и севере страны, но и во многих областях европейской части, расположенных вне зоны притяжения крупнейших агломераций <19>. ——————————— <19> См.: Демографическая ситуация и миграция. Социальный атлас российских регионов. Тематические обзоры. Результаты переписи 2002 г.: региональный аспект // http://atlas. socpol. ru/.
Региональные различия поражают еще в большей степени, если сравнивать показатели здоровья, образования и обеспеченности благоустроенным жильем населения регионов. Вот только некоторые из показателей на 2005 г. (см. табл. 1).
Таблица 1. Региональные различия по некоторым показателям в 2005 г.
Показатели Средний по РФ Лучший Худший
Ожидаемая 58,8 72 (Ингушетия) 48,5 (Тыва) продолжительность жизни мужчин, лет
Младенческая смертность, 11,0 6 41,5 (Корякский АО) число детей на тысячу (С.-Петербург) 25,7 (Ингушетия) родившихся
Доля населения, 0,21 0,002 0,67 (Иркутская и инфицированная ВИЧ, % (Ненецкий АО) Самарская области)
Доля имеющих высшее 24,3 43,8 (Москва) 14 — 15 (Курганская и образование среди Костромская области, занятых, % Усть-Ордынский Бурятский АО)
Удельный вес ветхого 3,2 0,4 (Москва) 26,0 (Дагестан) и аварийного жилья, %
Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2007; Данные Федерального научно-методического центра по профилактике и борьбе со СПИДом // http://www. hivrussia. ru/stat/2005/12.shtml.
Безусловно, между этими показателями и приоритетами региональной социальной политики существует прямая взаимосвязь, однако стандартные статистические показатели дают весьма приблизительное представление о доступности социальных услуг в регионах. Проблема заключается в том, что управление и финансирование в социальной сфере практически слабо влияют на улучшение здоровья населения, повышение качества образования, улучшение жилищных условий и т. д. Более того, согласно закону о бюджете РФ социальная политика является всего лишь частью статьи расходов на социально-культурные мероприятия, куда входят расходы на здравоохранение, образование, культуру, кинематографию и т. д. Таким образом, программно-целевая, согласованная социальная политика уступает место финансированию разрозненных социальных программ, результаты которых не дают совокупного эффекта. Отставание проблемных регионов почти не сокращается, поскольку капитальные инвестиции в социальную сферу концентрируются в регионах с высокой бюджетной обеспеченностью, таких, как Москва и Ханты-Мансийский АО (см. табл. 2).
Таблица 2. Расходы консолидированных бюджетов на социальную политику в 2005 г. в ряде развитых и слабо развитых регионах РФ
Регионы Расходы Социально-культурные Социальная политика бюджета мероприятия всего, млн. руб. Млн. руб. % от Млн. руб. % от % от статьи бюджета бюджета «Социально — культурные мероприятия»
Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2007.
Как видно из таблицы, средний уровень расходов на социально-культурные мероприятия в регионах составляет примерно половину консолидированного бюджета, т. е. с учетом трансфертов и субвенций, направляемых из федерального центра. Но при сравнении расходов на социальную политику в составе статьи «Социально-культурные мероприятия» заметны существенные различия. Так, в Усть-Ордынском Бурятском АО социальные расходы составляют 70% консолидированного регионального бюджета, но уровень жизни здесь один из самых низких в России, что свидетельствует о неэффективности региональной социальной политики. Отсутствие концепции социальной политики, как на федеральном, так и региональном уровне, обусловливает неэффективное расходование бюджетных средств. Средняя доля социальных расходов в бюджетах регионов в 2005 г. составила 52,2%. При этом чем ниже уровень бюджетной самообеспеченности региона, тем выше доля социальных расходов. Тем самым несколько сглаживаются региональные различия в потреблении услуг, но этого сглаживания явно недостаточно: душевые социальные расходы в 2003 — 2005 гг. различались более чем в восемь раз <20>. ——————————— <20> См.: Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / Под ред. Т. М. Малеевой. Независимый ин-т соц. политики. М., 2007. С. 416 — 417.
Если взглянуть на социальные расходы бюджета, так сказать, со стороны населения, то в структуре денежных доходов россиян в 2005 г. социальные выплаты в среднем по России составили 12,8%, минимальной эта цифра была для жителей Ямало-Ненецкого АО (4,6%), Ханты-Мансийского АО (6,9%) и москвичей (7,2%), а для жителей Усть-Ордынского Бурятского АО — максимальной (35,2%). Значительными являются социальные выплаты в доходах жителей Калмыкии (28,4%), Ивановской области (28%). Показательными в плане приоритетов социальной политики являются пособия и социальная помощь для наиболее нуждающихся групп населения. В 2005 г. минимальная доля этих выплат составила в Москве (11%), максимальная — в Ингушетии (38,4%), Таймырском АО (38%). Из богатых регионов в большей степени забота о малоимущих заметна в ЯНАО (33,2%) и ХМАО (26,6%) <21>. ——————————— <21> См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Стат. сб. / Росстат. М., 2007. С. 165 — 171.
В целом получается, что, даже имея сходные возможности финансирования социальных расходов, региональные власти очень по-разному распределяют их по отраслям социальной сферы. При этом те отрасли, в которых сконцентрированы денежные трансферты населению, — социальная политика и ЖКХ — отличаются наибольшим разбросом душевых расходов относительно социальных расходов в целом, особенно ЖКХ. В результате возможности поддержки населения зависят не только от душевой бюджетной обеспеченности, которую можно «подпитывать» федеральными перечислениями, но и от гораздо более субъективных моментов, таких, как позиция губернатора или мэра. Структурные диспропорции социальных расходов в регионах объективно ухудшают доступ населения к социальным программам. По данным упомянутого исследования НИСП, основная тяжесть социальных расходов ложится на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении (см. табл. 3). Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх — с местного на региональный уровень. Фактически социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитых странах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все больше переходят на региональный уровень, тем самым затрудняя общественный контроль и общественную экспертизу социально значимых решений.
Таблица 3. Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах, % (без внебюджетных фондов)
Уровни Годы Социальные Образование Здравоохранение Социальная Жилищно — бюджетов услуги, политика коммунальное всего хозяйство
В результате сопоставления структуры региональных бюджетов и доли участия бюджетов разного уровня в социальных расходах условно можно выделить несколько типов региональной социальной политики. 1. Максимальные социальные расходы, значительно превышающие среднероссийский уровень, характерны в регионах с низкими возможностями собственных бюджетов и высокой долей перераспределенных средств из центра. Такая социальная политика малоэффективна по своим результатам, но необходима в регионах с низким уровнем жизни большей части населения и высокой стоимостью бюджетных услуг, например ЖКХ. Политика вынужденного социального максимума характерна для некоторых областей европейской части страны, а также слаборазвитых регионов севера и востока. В этом случае вряд ли приходится говорить о самостоятельной региональной социальной политике. Социальная политика формируется федеральным центром по усредненным потребностям и слабо учитывает особенности проживания в том или ином конкретном поселении. 2. Повышенные социальные расходы, но в основном за счет собственных бюджетных средств, характерны всего для 10% регионов. К таким регионам относятся прежде всего экспортно-сырьевые автономные округа (ХМАО, ЯНАО), города федерального значения и ряд других регионов, где повышенные социальные расходы обусловлены политическим выбором региональных властей. Несмотря на в целом положительные результаты социальной политики в таких регионах, все же настораживает, что они в значительной степени связаны с экономической или политической конъюнктурой. Необходимость сбалансированного социально — экономического развития таких регионов выводит на первый план проблему уточнения приоритетов социальной политики. 3. Средние социальные расходы характерны для большинства регионов нашей страны. Как правило, их бюджеты не позволяют выделить приоритеты региональной социальной политики. В эту группу входят как регионы-доноры, так и дотационные регионы, где власти обеспечивают минимум, например выплату социальных пособий. Другие социальные расходы зависят от учета совокупности факторов на местах: перспективы экономического развития, важности историко-культурного наследия, активности гражданского общества и др. 4. Пониженные социальные расходы характерны для дотационных регионов с минимальными собственными бюджетами, где потребности населения обеспечиваются в основном за счет личных домохозяйств (Ингушетия, Дагестан). Таким образом, как максимальные, так и минимальные социальные расходы свидетельствуют о существенной разнице между регионами в их возможности обеспечивать достойный уровень жизни населения. Бюджетное перераспределение как основной механизм реализации социальной политики выравнивает региональные различия лишь на самом минимальном социальном уровне, а в целом способствует усилению диспропорций регионального развития. Во-первых, объективные тенденции социально-экономического развития пока не способствуют уменьшению диспропорций регионального развития. Во-вторых, возросшее перераспределение бюджетных ресурсов в 2000-х годах позволило повысить душевые социальные расходы слаборазвитых республик и автономных округов, но острота социальных проблем сохраняется, собственные доходы большинства региональных и местных бюджетов остаются низкими, а расходы не эффективны. В-третьих, масштабная политика перераспределения порождает сильные иждивенческие настроения: слаборазвитые регионы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы. Экономический рост, связанный с конъюнктурой сырьевого рынка последних лет, обеспечивает явные преимущества лишь нескольким сырьевым регионам и федеральным городам. Данные официальной статистики и социологических опросов <22>, свидетельствующие о повышении уровня жизни населения в нашей стране, отражают всего лишь средние показатели, за которыми скрываются как благополучие одних регионов, так и нищета других. В октябре 2007 г. вице-премьер Д. Медведев, оценивая реализацию приоритетных национальных проектов, подчеркнул, что экономика является фундаментальной основой развития социальной сферы. Но при этом власти недостаточно обращают внимание на взаимосвязь между перспективами экономического развития и нынешним состоянием общественных институтов. Как показывает сопоставление рейтингов регионов по индексам развития человеческого капитала, качества жизни, инновационности и демократичности, все-таки наиболее перспективными выглядят регионы не самые богатые с точки зрения экономики или финансов, а более сбалансированные в своем экономическом и социальном потенциале. Предположительно, именно в Нижегородской, Калужской, Московской, Томской, Новосибирской областях можно ожидать ускоренное (по сравнению с другими регионами) развитие человеческого потенциала. Именно сбалансированное развитие регионов и является по всем определениям основной задачей как собственно региональной, так и региональной социальной политики. ——————————— <22> См.: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. М., 2007. С. 170.
По мнению президента Института экономического анализа А. Илларионова, на более высоких уровнях развития экономический рост предъявляет совершенно иные требования к качеству институциональной среды <23>. Темпы экономического роста зависят не только и не столько от объемов инвестиций, сколько от состояния общественных и государственных институтов — прав собственности, разделения властей, свободы средств массовой информации, независимости суда, гражданских свобод, политических прав, правового порядка. Не вызывает сомнения, что диспропорциональное развитие регионов в противоречивой взаимосвязи их социального и экономического развития значительно затрудняет выход страны из кризиса и переход России в группу высокоразвитых стран. ——————————— <23> См.: Бананотехнологии // Коммерсантъ. 2007. 15 июня.
