(Плетень А. С.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 12)
ОПЫТ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ
А. С. ПЛЕТЕНЬ
Плетень А. С., старший преподаватель кафедры конституционного и административного права юридического факультета ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».
В соответствии с п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации адвокатура отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий в рамках вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации устанавливается в настоящее время посредством принятия федерального закона. Так, 31 мая 2002 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон об адвокатуре) <1>. Одним из вопросов, требующих законодательного регулирования со стороны субъектов Российской Федерации, в соответствии с Законом об адвокатуре является оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно. ——————————— <1> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
Закон об адвокатуре в ст. 26 называет пять категорий граждан, которые могут претендовать на оказание им юридической помощи бесплатно. Причем среднедушевой доход таких граждан либо всей семьи должен быть ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации <2>. Иными словами, юридическую помощь в рамках ст. 26 Закона об адвокатуре могут получить лишь малообеспеченные граждане, подпадающие под одну из следующих категорий: ——————————— <2> В частности, в Хабаровском крае величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения устанавливается ежеквартально постановлением губернатора края на основании потребительской корзины.
— истцы — по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; — ветераны Великой Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; — граждане Российской Федерации — при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; — граждане Российской Федерации, пострадавшие от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реабилитацией; — несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, — во всех случаях. Перечень документов, необходимых для получения юридической помощи, и порядок их представления должен быть определен законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации. А порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации, и сама компенсация являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации в соответствии с пп. 27 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184) <3>. ——————————— <3> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Кроме того, с введением в действие Постановления Правительства Российской Федерации N 534 <4> малоимущие граждане приобрели еще одну возможность получения юридической помощи бесплатно. Во исполнение данного Постановления с 1 января 2006 г. и по настоящий момент <5> в десяти субъектах России осуществляют свою деятельность государственные юридические бюро, оказывающие малоимущим гражданам России юридическую помощь бесплатно по гражданским делам (далее — госбюро). ——————————— <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Российская газета. 2005. 30 августа. <5> Постановлением Правительства Российской Федерации N 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» эксперимент продлен. А Постановлением Правительства от 3 марта 2008 г. было установлено, что госбюро осуществляют в 2008 г. оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам без изменения их штатной численности.
И наконец, об оказании бесплатной юридической помощи в регионах через создание специальных центров «скорой юридической помощи» было сообщено на очередном заседании Президиума Ассоциации юристов России 30 января 2007 г. <6>. Причем, как заявил в своем интервью 15 февраля 2007 г. председатель Ассоциации юристов России Сергей Степашин, «в 2007 — 2008 годах мы предполагаем серьезно активизировать свою содержательную деятельность. Особое внимание будет уделяться юридической поддержке незащищенных слоев населения» <7>. ——————————— <6> Ассоциация юристов России наращивает влияние // КоммерсантЪ. 2007. 31 января. <7> Ассоциация юристов РФ планирует оказывать бесплатную помощь малоимущим. Документ опубликован не был. Режим доступа: http://rtnews. ru/news-view/?t=1171534649&p;=71.
Перечисленные выше формы оказания юридической помощи бесплатно в субъектах Российской Федерации реализуются с различной степенью активности. В частности, оказание юридической помощи в рамках исполнения ст. 26 Закона об адвокатуре получило наибольшее распространение. Однако акты субъектов, регламентирующие механизм получения такой помощи (как этого требует Закон об адвокатуре), принимались региональными правотворцами с разной степенью активности (так, например, в Ярославской и Омской областях, в Республике Калмыкия такие Законы были приняты уже в 2003 г., а в Москве такой Закон был принят только в октябре 2006 г.). По данным Федеральной адвокатской палаты на второй квартал 2007 г., в 15 субъектах Российской Федерации такие нормативные правовые акты не приняты вовсе <8>. Отметим, что чаще всего уже принятые нормативные правовые акты (будь то закон представительного органа или постановление высшего должностного лица субъекта) чаще всего ограничиваются лишь закреплением положений ст. 26 Закона об адвокатуре. ——————————— <8> Материалы Третьего Всероссийского съезда адвокатов от 05.04.2007 // Адвокат. 2007. N 5. С. 2 — 5.
Однако справедливости ради необходимо констатировать, что в некоторых субъектах механизм реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно успешно заработал (например, ЕАО, Свердловская область, Новгородская область). В то же время говорить о наличии слаженной системы оказания юридической помощи бесплатно в Российской Федерации в целом было бы преждевременно, хотя Закон об адвокатуре действует в России уже почти шесть лет. Ряд авторов считают, что причиной данной проблемы является несовершенство самого Закона об адвокатуре, выражающееся в отсутствии норм, детально регламентирующих механизм оказания такой помощи, и незакреплении обязанности адвокатского сообщества оказывать юридическую помощь бесплатно. Автор же полагает, что к таким причинами можно отнести халатность органов государственной власти субъекта, которая проявляется, в частности, в непринятии должных нормативных актов. Немаловажным здесь является и тот факт, что адвокатура в силу п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Другой причиной автор рассматривает пассивность адвокатских палат субъектов. Говоря о форме получения юридической помощи малоимущими гражданами посредством обращения в государственные юридические бюро, необходимо заметить, что такая возможность есть лишь у граждан, проживающих в десяти субъектах Российской Федерации, в которых проводится данный эксперимент. Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области — такой перечень субъектов установлен Постановлением Правительства Российской Федерации N 534. Естественно, что учреждение такой новой государственной структуры вызвало непонимание со стороны адвокатского сообщества. Ведь, так или иначе, госбюро учреждается государством и соответственно возникает сомнение в независимости его работников. И хотя Постановление N 534 не дает ответа на вопрос, какой статус имеют сотрудники бюро, ясно, что должностные лица органов исполнительной власти государства являются государственными служащими. Тем более что в Постановлении N 534 закреплено, что назначаются работники госбюро на должность начальником, который, вне всякого сомнения, является государственным служащим, так как назначается директором Федеральной регистрационной службы, в то время как адвокаты указывают, что гарантировать право на получение квалифицированной юридической помощи может только независимая адвокатура <9>. Иные факты организации госбюро также вызывают вопросы. В частности, порядок проведения эксперимента определяется постановлением, в то время как Конституция Российской Федерации указывает, что случаи оказания юридической помощи бесплатно должны быть определены законом. Возникает вопрос и о том, насколько юридическая помощь, оказываемая сотрудниками госбюро, является квалифицированной, ведь каких-либо требований (за исключением наличия высшего юридического образования) к сотрудникам госбюро не предъявляется <10>. Весьма настораживает и вопрос о финансировании эксперимента, а главное, о разумности таких затрат. Бюджет эксперимента на 2006 г. составил 50,4 млн. рублей, на 2007 г. — уже 65,03 млн. рублей. Интересен тот факт, что эксперимент предусматривает возможность привлечения адвокатов к работе в госбюро, и это вполне объяснимо, ведь представительство в суде могут осуществлять только адвокаты. Таким образом, эксперимент подтвердил, что оказание бесплатной юридической помощи невозможно без участия адвокатов. Кроме того, эффективность деятельности госбюро можно демонстрировать такими цифрами. Например, в Свердловской области за первое полугодие 2006 г. одиннадцатью консультантами госюрбюро было принято 290 малоимущих граждан, а в адвокатских образованиях области за это же время оказана юридическая помощь бесплатно 2460 малоимущим гражданам без вложения в эту работу государственных бюджетных средств. Такая говорящая сама за себя статистика была приведена в информационном письме президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 7 сентября 2006 г. <11>. ——————————— <9> См., например: Кипнис Н. М. Корпоративная независимость адвокатуры как гарантия конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи // Адвокатура. Государство. Общество: Сборник материалов III Всероссийской конференции / Отв. ред. С. И. Володина, Ю. С. Пилипенко. М., 2006. С. 95 — 106. <10> В частности, данный вопрос был предметом рассмотрения многих теоретиков и практиков. См., например: Нилус Г. Н. Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании // Адвокат. 2006. N 1. <11> Информационное письмо президентам адвокатских палат субъектов Российской Федерации от 07.09.2006 // Адвокат. 2006. N 10. С. 7 — 11.
Третьей формой оказания юридической помощи бесплатно в настоящее время являются создаваемые в регионах России по инициативе Ассоциации юристов России центры «скорой юридической помощи». Согласно разработке Ассоциации оказание «скорой бесплатной юридической помощи» планируется реализовывать в разных регионах. Причем создание таких центров (пунктов) «скорой юридической помощи» будет осуществляться за счет средств спонсоров <12>. По данным Ассоциации юристов России, опубликованным в газете «КоммерсантЪ», на конец января 2007 г. сеть центров «скорой юридической помощи» составила 24 тыс. бесплатных консультационно-юридических пунктов <13>. Руководит работой по расширению данной сети заместитель председателя правления Ассоциации юристов России. Между тем на официальных сайтах субъектов Российской Федерации постепенно начинает появляться информация о создании пунктов «скорой юридической помощи». Как следует из информации, размещенной на сайте Оренбургской области, в этом регионе открываются бесплатные юридические консультации для населения. Причиной этого, в частности, является недостаточность информирования граждан об имеющихся у них правах и, как результат правовой неграмотности граждан, частые нарушения этих прав <14>. ——————————— <12> В зарубежных странах такая форма юридической помощи получила название субсидируемой юридической помощи, т. е. это такая система, при которой разные структуры участвуют в организации и оплате юридической помощи. <13> Ассоциация юристов России наращивает влияние // КоммерсантЪ. 2007. 31 января. <14> В Оренбургской области откроются бесплатные юридические консультации для населения. Документ опубликован не был. Приводится по: http://www. oren. ru/news/region_news/1459896.html.
Безусловный интерес автора составляет вопрос об опыте Хабаровского края в области оказания бесплатной юридической помощи. В Хабаровском крае в настоящее время действует Постановление губернатора Хабаровского края «Об утверждении Порядка представления документов, необходимых для получения юридической помощи бесплатно, и компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно в Хабаровском крае» (далее — Постановление N 93) <15>. ——————————— <15> Постановление губернатора Хабаровского края от 18 апреля 2005 г. N 93 «Об утверждении Порядка представления документов, необходимых для получения юридической помощи бесплатно, и компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно в Хабаровском крае» // Тихоокеанская звезда. 2005. 26 апреля.
Данным Постановлением губернатор Хабаровского края возложил на Министерство социальной защиты населения края осуществление координации деятельности по предоставлению отдельным категориям граждан в крае юридической помощи бесплатно, определил перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок представления указанных документов. Согласно данному Постановлению письменное заявление об оказании юридической помощи бесплатно с приложением необходимых документов представляется руководителю адвокатского образования. Указанное заявление рассматривается адвокатским образованием в течение 10 дней после обращения гражданина (его законного представителя) и представления необходимых документов. Представляется немаловажным указать, что исполнение Постановления N 93 обеспечено финансово, т. е. в законах Хабаровского края о бюджете на очередной финансовый год средства для реализации данного полномочия предусматриваются. Однако по данным, имеющимся в Адвокатской палате Хабаровского края, за период действия Постановления N 93 заявок от адвокатских образований на получение компенсаций за оказание юридической помощи гражданам бесплатно не поступало. Данный факт первоначально был подтвержден 31 октября 2005 г. на заседании Координационного совета при Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области на тему «Актуальные проблемы реализации законодательства в сфере адвокатуры судами, органами прокуратуры, дознания, предварительного следствия и адвокатскими образованиями Хабаровского края». Однако после следующего заседания Координационного совета 15 февраля 2007 г. ситуация, к сожалению, не изменилась <16>, в частности, по данным Адвокатской палаты Хабаровского края, за первое полугодие 2007 г. не отмечено ни одного случая обращения граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, с представлением соответствующих для этого документов. ——————————— <16> Материалы заседания Координационного совета при Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области по вопросам адвокатуры Хабаровского края от 31 октября 2005 г. и 15 февраля 2007 г.
Безусловно, должное нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение не всегда свидетельствуют о безупречной практической реализации того или иного вопроса. Поэтому возникает вопрос о причинах сложившейся ситуации в Хабаровском крае. Прежде всего, на взгляд автора, причина заключается в недостаточном информировании граждан, обладающих правом получения юридической помощи бесплатно, о такой возможности. Причем такая ситуации в нашем крае представлена повсеместно, в том числе и в труднодоступных и малонаселенных районах, куда адвокаты выезжают для оказания юридической помощи, а население не располагает данной информацией, так как прямой связи между адвокатами и населением нет <17>. Представляется, что надлежащей реализации конституционного права граждан будет способствовать прежде всего непосредственное информирование населения о возможности получения юридической помощи бесплатно, в том числе и через органы местного самоуправления. ——————————— <17> О государственной поддержке граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Сборник Законодательной Думы Хабаровского края по материалам депутатских слушаний от 24 июля 2007 г. Хабаровск, 2007. С. 19 — 27.
Другой причиной отсутствия результативности действия Постановления N 93 автор считает достаточно ограниченный перечень категорий граждан, имеющих право претендовать на получение юридической помощи бесплатно, установленный ст. 26 Закона об адвокатуре. На примере района имени Полины Осипенко были изучены категории граждан, определенные ст. 26 Закона об адвокатуре для получения юридической помощи бесплатно, и установлено, что потенциально количество граждан, удовлетворяющих условиям федерального законодательства в муниципальном районе, невелико (5 человек) <18>. ——————————— <18> Здесь необходимо отметить, что, по данным Министерства социальной защиты населения Хабаровского края, на июль 2007 г. в Хабаровском крае численность малоимущего населения составила 310,7 тысячи человек, или 22% от всего населения Хабаровского края.
В этой связи представляется целесообразным высказать предложение о расширении категорий граждан, имеющих право на получение юридической помощи бесплатно, а также об увеличении перечня вопросов, по которым такая помощь может быть оказана. Данный вопрос может быть решен посредством принятия соответствующего нормативного правового акта. Говоря о другом способе получения юридической помощи малоимущими гражданами — посредством обращения в госбюро, необходимо отметить, что у граждан Хабаровского края в настоящее время такой возможности нет, поскольку Хабаровский край не включен в перечень субъектов Российской Федерации, в которых проводится эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Между тем исключать возможность включения Хабаровского края в эксперимент нельзя. Данный вопрос обсуждался и в Главном управлении Федеральной регистрационной службы по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, и в Адвокатской палате Хабаровского края. Президентом Адвокатской палаты Хабаровского края было высказано отрицательное мнение по данному вопросу <19>: «Никто не контролирует качество оказанной юридической помощи, не контролирует, что за люди приходят на работу в юридические бюро, с какой квалификацией. Чаще всего они пополняются людьми, не всегда сведущими в тех вопросах, консультации по которым нужны гражданам Российской Федерации, и иногда выпускниками вуза, которые не имеют абсолютно никакой подготовки, кроме теоретической». ——————————— <19> О государственной поддержке граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Сборник Законодательной Думы Хабаровского края по материалам депутатских слушаний от 24 июля 2007 г. Хабаровск, 2007. С. 55 — 57.
Равно как и госбюро, центры «скорой юридической помощи» в нашем крае пока не функционируют. Представляется, однако, что деятельность центров не будет критиковаться, как деятельность госбюро, поскольку работать в данных центрах должны будут как раз такие квалифицированные юристы и адвокаты. В заключение хотелось бы обратить внимание на следующее. Учитывая тот факт, что юридическая помощь (по гражданским делам, в частности) бесплатно оказывается социально незащищенным слоям, малоимущим гражданам, главным все же остается доступность такой помощи. Ведь в большинстве случаев без соответствующей юридической помощи человек просто не в состоянии защитить свои права. Именно поэтому полагаем, что принципиальным в данном случае является сам факт оказания такой помощи тем, кто в ней нуждается. Безусловно, неукоснительное соблюдение, всеобщее исполнение и дальнейшее совершенствование Закона об адвокатуре и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по рассматриваемому вопросу исключили бы необходимость создания и функционирования дополнительных государственных и общественных структур в области оказания юридической помощи населению. Поэтому, пока исполнение действующих законов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации останется на прежнем уровне, существование подобных структур будет объективной российской правовой действительностью.
