при определении размера военных пенсий (Шикалова О. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 5)
И СНОВА О ПРОБЛЕМЕ УЧЕТА СТОИМОСТИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОГО ПАЙКА ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ РАЗМЕРА ВОЕННЫХ ПЕНСИЙ
О. В. ШИКАЛОВА
Шикалова О. В., кандидат юридических наук.
Принимая во внимание многочисленные обращения наших читателей, в настоящей статье хотелось бы снова вернуться к наиболее актуальной проблеме пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, — вопросу учета стоимости продовольственного пайка при исчислении размера военных пенсий. Необходимо подчеркнуть, что данная проблема на протяжении длительного периода времени являлась наиболее острой в практике правового регулирования пенсионного обеспечения бывших военнослужащих и их семей <1>. ——————————— <1> См., напр.: Сливков А. С., Землин А. И. Некоторые аспекты эффективности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связанные с учетом стоимости продовольственного пайка при установлении размеров денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка, при исчислении размеров пенсии гражданам, уволенным с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 10. С. 7 — 23; N 11. С. 6 — 21; Сливков А. С. Решение по иску военного пенсионера: законно и обоснованно? // Там же. 2006. N 9. С. 42 — 56; N 10. С. 27 — 41.
Напомним предысторию вопроса. Основой для исчисления пенсий, назначаемых гражданам, уволенным с военной службы, является денежное довольствие военнослужащего, состоящее из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих), а также из месячных и иных дополнительных выплат <2> (п. 1 ст. 12 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). ——————————— <2> Интересно, что подобный состав денежного довольствия офицеров был установлен еще законодательством Российской империи конца XIX — начала XX в. и складывался в первую очередь из денежного содержания, которое включало три основных вида выплат: жалованье по чинам и должностям, столовые деньги в зависимости от должностей и квартирные выплаты в зависимости от чина, города и семейного положения; добавочных окладов, особых единовременных пособий и других выплат (см.: Правила о преимуществах отдаленной службы // Приказ по военному ведомству 1887 г. N 201; Коновалов А. А. Справочная книжка для господ офицеров пограничной стражи. Ч. 1. Постановления по инспекторской части. СПб., 1910; Рогачевский О. М. Социально-правовая защита военнослужащих пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности и членов их семей: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 70).
Понятие «денежное довольствие для исчисления пенсий» введено ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…». Причем, как отметила Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 4 октября 2001 г. N КАС01-370, установленное в Законе Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» специальное понятие «денежное довольствие для исчисления пенсий» по своему составу отличается от понятия «денежное довольствие военнослужащих», определяемого ст. ст. 12 и 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», и имеет самостоятельное значение для целей исчисления пенсий и их пересмотра. В соответствии со ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…», а также подп. «а» п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 в денежное довольствие, учитываемое при исчислении пенсий военнослужащим, уволенным с военной службы (за исключением категорий военнослужащих, о которых речь пойдет ниже), включаются: а) оклад по последней штатной должности; б) оклад по воинскому званию, присвоенному ко дню увольнения; в) процентная надбавка за выслугу лет, исчисленная из этих окладов. Таким образом, основу определения размеров пенсий бывшим военнослужащим, а также их семьям составляет денежное содержание, получаемое военнослужащими на день увольнения с военной службы либо на день смерти. Ранее, согласно ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении граждан, проходивших военную службу…» для исчисления пенсий лицам, уволенным с военной службы, в денежное довольствие включалась также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ с 1 декабря 2007 г. указанное положение из ст. 43 названного Закона исключено. Тем самым на федеральном уровне получила разрешение одна из самых важных и наиболее болезненных проблем военно-пенсионного законодательства, которая на протяжении многих лет оставалась неурегулированной. Рассмотрим данный вопрос подробнее. В соответствии с действовавшим до 1 декабря 2007 г. п. 11 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 <3> месячная стоимость продовольственного пайка, учитываемого при исчислении пенсий военнослужащим, определялась исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножалась на 365, а результат делился на 12. ——————————— <3> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. N 837 указанный пункт Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 признан утратившим силу с 1 декабря 2007 г.
Однако начиная с 2000 г. и вплоть до недавнего времени (до внесения с 1 декабря 2007 г. соответствующих изменений в военно-пенсионное законодательство) пенсии гражданам, уволенным с военной службы, исчислялись исходя не из реальной стоимости продовольственного пайка (в 2007 г. она составляла 67,49 руб. в сутки), а из размера денежной компенсации взамен данного пайка (20 руб. в сутки), размер которой ежегодно определялся в федеральном законе о бюджете на соответствующий год, а с 2005 г. устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации. При этом размер этой компенсации был в три с лишним раза меньше, чем стоимость продуктов питания, включенных в общевойсковой продовольственный паек. Судебная и правоприменительная практика по данной проблеме также складывалась весьма противоречиво. Тем не менее до настоящего времени большинство судов общей юрисдикции поддерживают позицию Правительства Российской Федерации и Минобороны России по данному вопросу, заключающуюся в утверждении следующих тезисов: 1) размер компенсации за продовольственный паек закреплен в законах о федеральном бюджете; 2) в доход, получаемый военнослужащими, входит компенсация за продовольственный паек, а не его реальная стоимость, поэтому исчисление пенсии военным пенсионерам с учетом стоимости продовольственного пайка приведет к возникновению неравенства между пенсионерами и военнослужащими. В то же время Верховным и Конституционным Судами Российской Федерации вынесен ряд определений, предполагающих возможность пересмотра пенсий при увеличении стоимости продовольственного пайка. Так, например, Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. N КАС01-370 п. 8, подп. «б» п. 9, подп. «б» п. 14 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим, признаны незаконными, поскольку, по мнению Верховного Суда, увеличение любой составляющей денежного довольствия для исчисления пенсии, в том числе стоимости продовольственного пайка, должно влечь пересмотр пенсии одновременно с увеличением этой составляющей. Изложенные в указанном Определении доводы Верховного Суда Российской Федерации в полной мере поддержаны Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении вопроса о соответствии Конституции Российской Федерации норм федеральных законов о федеральном бюджете, которыми в период с 2000 по 2004 г. денежная компенсация взамен продовольственного пайка военнослужащим устанавливалась в размере 20 руб. в сутки. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации оспариваемые нормы бюджетного законодательства не могут рассматриваться как блокирующие право военных пенсионеров на пересмотр пенсии при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. Аналогичная позиция в защиту прав военных пенсионеров высказана Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 4 октября 2005 г. N 337-О, от 24 ноября 2005 г. N 408-О, от 16 марта 2006 г. N 65-О и N 68-О, от 18 апреля 2006 г. N 82-О, от 20 июня 2006 г. N 163-О, N 164-О и N 218-О, от 18 июля 2006 г. N 305-О, N 306-О, N 364-О и др. Таким образом, в соответствии с разъяснениями Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации граждане, уволенные с военной службы, которым в установленном порядке назначается пенсия за выслугу лет, имеют право на увеличение размера выплачиваемой им пенсии при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка с момента такого увеличения. Следует подчеркнуть, что Конституционным Судом Российской Федерации сделан также вывод о том, что по смыслу норм ст. 43 и ст. 49 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» <4> предполагается обязанность государственных органов определить стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте <5>. Однако стоимость продовольственного пайка в нормативном правовом акте так и не была определена, а Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ положение абз. 4 п. 1 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривавшее выплату военнослужащим денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере, установленном Правительством Российской Федерации, признано утратившим силу с 1 декабря 2007 г. ——————————— <4> Речь идет о нормах ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» в редакции, действовавшей до 1 декабря 2007 г., а также ст. 49 указанного Закона в редакции, действовавшей до 1 января 2008 г. <5> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июня 2006 г. N 218-О.
В силу ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» выявленный Конституционным Судом конституционно-правовой смысл законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. Вместе с тем подтвержденное приведенными судебными актами право военных пенсионеров на перерасчет пенсии (за период с 1 января 2000 г. по 1 декабря 2007 г.) в связи с увеличением стоимости продовольственного пайка остается нереализованным до настоящего времени. Суды общей юрисдикции, несмотря на разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, по различным основаниям отказывают в удовлетворении исков военных пенсионеров. Здесь необходимо отметить Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2004 г. N 46-В04-19 <6>, согласно которому выводы судов первой и кассационной инстанций о том, что расчет пенсии исходя из нормы денежной продовольственной компенсации 20 руб. в сутки не соответствует реальной стоимости пайка и ущемляет интересы истца (военного пенсионера), признаны Верховным Судом Российской Федерации незаконными, основанными на неправильном толковании и применении норм материального права. Тем самым названное Определение Верховного Суда Российской Федерации прямо противоречит выводам Конституционного Суда Российской Федерации, однако, являясь судебным актом, обладающим высшей юридической силой, данное Определение фактически применяется судами общей юрисдикции в правоприменительной практике. ——————————— <6> Право в Вооруженных Силах. 2006. N 10.
Как выход из сложившейся ситуации (с учетом выводов, изложенных в определениях Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации) ожидалось закрепление в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год норм компенсации взамен продовольственного пайка исходя из его реальной стоимости <7>. ——————————— <7> Минобороны России начиная с 2004 г. неоднократно направлялись в Минфин России предложения о пересмотре денежной компенсации и повышении размера ее стоимости (предлагалось установить денежную компенсацию взамен продовольственного пайка в размере его реальной стоимости), однако ввиду отсутствия необходимых средств эти предложения поддержки не находили (см. материалы парламентских слушаний, состоявшихся 7 июня 2007 г., на тему «Состояние и пути совершенствования системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей»).
Однако законодателем избран иной путь решения данной проблемы. Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ внесены изменения в п. 1 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и в ст. 43 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу…» в части исключения из них понятия «месячная стоимость продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим». Одновременно принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. N 837, в соответствии с которым размеры окладов по воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, повышены с 1 декабря 2007 г. в 1,15 раза и установлены размеры окладов по воинским званиям в новых размерах (с учетом указанного повышения и включения в оклад по воинскому званию размера компенсации взамен продовольственного пайка). Кроме того, Правительством Российской Федерации в 2008 г. (в два этапа: с 1 февраля и с 1 октября) были повышены денежное довольствие военнослужащих и, как следствие, размеры военных пенсий — оба раза на 9%. Между тем исключение с 1 декабря 2007 г. месячной стоимости продовольственного пайка из «пенсионнообразующей» базы денежного довольствия с одновременным увеличением на эту сумму окладов по воинскому званию не решает вопрос о том, что делать с задолженностью перед военными пенсионерами, образовавшейся за период с 2000 по 2007 г. в результате отказа пенсионных органов в пересмотре пенсий при увеличении стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. На наш взгляд, в целях урегулирования данного вопроса и погашения задолженности, образовавшейся в связи с неполным учетом стоимости продовольственного пайка при исчислении военных пенсий в период с 1 января 2000 г. по 1 декабря 2007 г., а также во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации было бы целесообразными использовать опыт, примененный при погашении военным пенсионерам задолженности, образовавшейся в период 1995 — 1998 гг. в связи с увеличением в данный период должностных окладов военнослужащих на 25% <8>, и издать соответствующий указ Президента Российской Федерации. ——————————— <8> По этому вопросу издан специальный Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N 1373с «О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты отдельных категорий пенсионеров».
К сожалению, до урегулирования сложившейся ситуации на федеральном уровне военные пенсионеры вынуждены в каждой конкретной ситуации защищать нарушенные права в судебном порядке <9>. ——————————— <9> Порядок подачи жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа Верховным Судом Российской Федерации в рассмотрении искового заявления о перерасчете пенсии с учетом стоимости продовольственного пайка, а также образец такого заявления были приведены в N 4 нашего журнала за 2008 г.
