(Азамов О. В., Сливков А. С.) («За права военнослужащих», 2006)
НЕКОТОРЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ИНДЕКСАЦИИ ПЕНСИЙ ЗА ВЫСЛУГУ ЛЕТ, НАЗНАЧАЕМЫХ ГРАЖДАНАМ, УВОЛЕННЫМ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ
О. В. АЗАМОВ, А. С. СЛИВКОВ
Азамов О. В., подполковник юстиции, старший помощник начальника научно-исследовательского отдела Военного университета.
Сливков А. С., капитан юстиции, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета.
Пенсионное обеспечение, устанавливаемое законом и гарантируемое ст. 39 Конституции Российской Федерации, является одним из самых важных видов социального обеспечения граждан Российской Федерации. Пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей, регулируется следующими нормативными правовыми актами: — Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (с изменениями); — Указ Президента Российской Федерации «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров» от 18 февраля 2005 г. N 176; — Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации» от 22 сентября 1993 г. N 941 (с изменениями). Пенсия за выслугу лет устанавливается в следующих размерах: а) лицам, имеющим выслугу 20 лет и более: за выслугу 20 лет — 50% соответствующих сумм денежного довольствия, предусмотренного ст. 43 Закона от 12 февраля 1993 г. N 4468-1; за каждый год выслуги свыше 20 лет — 3% указанных сумм денежного довольствия, но всего не более 85% этих сумм; б) лицам, имеющим общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12 лет шести месяцев составляет военная служба: за общий трудовой стаж 25 лет — 50% соответствующих сумм денежного довольствия, предусмотренного ст. 43 вышеназванного Закона; за каждый год стажа свыше 25 лет — 1% указанных сумм денежного довольствия. Порядок индексации размеров пенсий за выслугу лет, установленных гражданам, уволенным с военной службы, определяется Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 как «пересмотр пенсий, надбавок к пенсиям, повышений и увеличений пенсий при повышении стоимости жизни и оплаты труда». Статья 49 данного Закона определяет, что пенсии, назначенные гражданам, уволенным с военной службы, подлежат пересмотру: а) при повышении стоимости жизни и оплаты труда — в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения; б) при увеличении денежного довольствия военнослужащих — исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, одновременно с его увеличением; в) при повышении установленного федеральным законом минимального размера пенсии по старости. При одновременном возникновении двух оснований, указанных в п. п. «а» и «б» для пересмотра назначенных пенсий, пересчет может быть произведен только по одному из оснований. Порядок пересмотра пенсий по каждому из указанных оснований определяется Правительством Российской Федерации. Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить следующие проблемы и противоречия, существующие в данной области правового регулирования: 1. Отсутствие в действующем законодательстве эффективных правовых механизмов реализации законодательно закрепленного порядка индексации пенсий. В силу внесенных в период 2002 — 2005 гг. изменений в действующее законодательство перечисленные выше законодательно закрепленные основания пересмотра, увеличения размеров пенсий не могут быть в полном размере реализованы на практике. Так, по основанию, указанному в п. «а» ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 («при повышении стоимости жизни и оплаты труда — в соответствии с законодательством Российской Федерации об индексации денежных доходов и сбережений населения»), соответствующая индексация размеров пенсий произведена быть не может в связи с тем, что в настоящее время нормативных правовых актов, определяющих порядок индексации денежных доходов населения, не существует. Соответственно содержащееся в Законе указание (основание) на необходимость индексации пенсий гражданам, уволенным с военной службы, в связи с повышением стоимости жизни (видимо, имеется в виду уровень инфляции — повышение стоимости потребительских и иных товаров) и оплаты труда в стране на практике реализовано быть не может вследствие отсутствия порядка его реализации в нормативных правовых актах. По основанию, указанному в п. «в» ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 («при увеличении денежного довольствия военнослужащих — исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, одновременно с его увеличением»), соответствующая индексация размеров пенсий произведена быть не может в связи с тем, что на настоящий момент действующим законодательством не предусматривается установление в Российской Федерации минимального размера пенсии по старости. Понятие «минимальный размер пенсии по старости» было предусмотрено ст. 17 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. N 340-1. Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ указанный выше Закон признан утратившим силу с 1 января 2002 г. На момент признания названного Закона утратившим силу в законодательстве содержалось требование, в соответствии с которым минимальный размер пенсии по старости должен был устанавливаться не ниже величины прожиточного минимума <*>. Данная правовая норма на практике ни разу реализована не была. ——————————— <*> См.: Федеральный закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Таким образом, два из трех оснований пересмотра, увеличения (индексации) размеров пенсий за выслугу лет, закрепленных в Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, изначально не могут быть реализованы на практике в связи с отсутствием надлежащего правового механизма их реализации. 2. Учет выплат в связи с индексацией денежного довольствия военнослужащих в размере денежного довольствия, учитываемого при исчислении (индексации) размеров пенсий за выслугу лет. Размер денежного довольствия военнослужащих, учитываемый при исчислении пенсий гражданам, уволенным с военной службы, определен ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1: «Пенсии, назначаемые лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям, исчисляются из денежного довольствия военнослужащих… Для исчисления им пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, оклады по должности, воинскому или специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет, включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Для исчисления им пенсии в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим…». По смыслу указанного Закона в размер пенсии должны включаться «выплаты в связи с индексацией денежного довольствия», т. е. все выплаты, устанавливаемые действующим военнослужащим в целях индексации их денежного довольствия, обеспечения поддержания покупательной способности его размеров, с учетом уровня инфляции. К таким выплатам (в связи с индексацией), исходя из целей, заявленных законодателем, могут быть отнесены, например, увеличенная в период 2002 — 2005 гг. надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, ежемесячное денежное поощрение в размере оклада по воинской должности, установленное с 1 марта 2005 г. В Постановлении Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 рассматриваемая норма Закона получила иное звучание: а) п. 9 Постановления устанавливает, что в денежное довольствие для исчисления пенсий включаются: — оклад по последней штатной должности, — оклад по воинскому званию, присвоенному ко дню увольнения, — процентная надбавка за выслугу лет, исчисленная из этих окладов. Таким образом, выплаты в связи с индексацией, названные в указанном выше Законе, в состав пенсионного денежного довольствия уже прямо не включены; б) п. 8 Постановления устанавливает, что пенсии уволенным со службы военнослужащим исчисляются из суммы их денежного довольствия, указанного в п. 9 Постановления, с повышением (индексацией) этого денежного довольствия по состоянию на день назначения или перерасчета им пенсии. В данном случае значение содержащегося в вышеназванном Законе понятия «выплаты в связи с индексацией денежного довольствия» сводится в Постановлении к значению понятия «увеличенные оклады денежного содержания (оклады по должности и воинскому званию)». Таким образом, п. п. 8 и 9 Постановления Правительства Российской Федерации в их взаимосвязи порождают правовую норму (правило), противоречащую по содержанию норме, закрепленной в ст. 43 вышеназванного Закона. Так, по смыслу Закона при определении размеров пенсионного обеспечения военнослужащих учету подлежит индексация (повышение) всей суммы денежного довольствия, выплачиваемого военнослужащим, а по смыслу Постановления — лишь отдельная его составная часть (оклады денежного содержания и надбавки за выслугу лет). При этом Законом Правительству Российской Федерации в данном случае предоставлено полномочие лишь по определению порядка учета соответствующих выплат военнослужащим при расчете назначаемых им пенсий. Между тем приведенные пункты (8, 9) указанного Постановления Правительства Российской Федерации исключают возможность пересмотра пенсий с момента увеличения (индексации) денежного довольствия, производимого иным способом, не связанным с непосредственным увеличением окладов денежного содержания (например, увеличение (установление) надбавки за сложность, напряженность, введение ежемесячного денежного поощрения и др.). 3. Исчисление размеров пенсий за выслугу лет, исходя не из реальной стоимости продовольственного пайка, а из размера ежемесячной денежной компенсации, устанавливаемой военнослужащим взамен этого пайка. В соответствии со ст. 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 для исчисления пенсии военнослужащим в денежное довольствие включается также месячная стоимость соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим. В соответствии с п. 11 Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 месячная стоимость продовольственного пайка, учитываемая при исчислении пенсий военнослужащим, определяется исходя из суточной нормы довольствия, установленной соответственно по общевойсковому продовольственному пайку, по ценам на продовольственные товары, существующим ко дню назначения или перерасчета им пенсии. При этом для определения месячной стоимости продовольственного пайка его суточная стоимость умножается на 365, а результат делится на 12. Пунктом «б» ст. 49 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 предусмотрено, что пенсии, назначенные гражданам, уволенным с военной службы, подлежат пересмотру при увеличении денежного довольствия военнослужащих, исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих, одновременно с его увеличением. Однако с 1 января 2000 г. по настоящее время в денежное довольствие военнослужащих для исчисления пенсий включается не стоимость продовольственного пайка, как это предусмотрено указанными Законом Российской Федерации и Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации, а сумма денежной компенсации военнослужащим за продовольственный паек, установленная соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете из расчета 20 руб. в сутки. При этом право граждан, которым установлена пенсия за выслугу лет, на индексацию размера их пенсии исходя из увеличения реальной стоимости продовольственного пайка подтверждено в том числе решениями высших судебных органов: — Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По запросу Калининградской областной Думы и жалобам граждан Степанова Рудольфа Александровича и Тюльпина Валентина Евгеньевича на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2000 год», пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», статей 97 и 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, статей 102 и 144 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» и подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к нему» от 14 декабря 2004 г. N 429-О; — Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2001 г. N КАС 01-370 (признаны незаконными п. 8, подп. «б» п. 9 и подп. «б» п. 14 Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации» от 22 сентября 1993 г. N 941 в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка). Таким образом, подводя итог вышесказанному, следует сделать вывод, что в настоящее время в силу вносимых в законодательство изменений пенсии, установленные гражданам, уволенным с военной службы, подлежат обязательной индексации по двум основаниям: — увеличение размеров окладов денежного содержания военнослужащих (окладов по воинским должностям и воинским званиям) и размеров надбавок за выслугу лет; — увеличение стоимости продовольственного пайка. При этом: — первое основание в силу используемого в настоящее время подхода к индексации денежного довольствия военнослужащих не обеспечивает соответствующего повышения пенсий даже пропорционально росту размеров денежного довольствия военнослужащих, не говоря уже о росте потребительских цен в стране; — второе основание в силу неизвестных автору причин в нарушение действующего законодательства просто игнорируется высшими органами государственной власти <*>; ——————————— <*> Подробней см.: Сливков А. С., Землин А. И. Некоторые аспекты эффективности государственной политики в области материального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, связанные с учетом стоимости продовольственного пайка при установлении размеров денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка, при исчислении размеров пенсии гражданам, уволенным с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 10, 11.
— в итоге объем государственного пенсионного обеспечения граждан, отдавших свой долг Родине, с каждым годом неуклонно снижается, соответственно уровень их жизни с учетом в дополнение к изложенному отмены в период 2002 — 2005 гг. практически всех основных льгот падает более чем существенно: за период с 1 января 1993 г. по июль 2005 г. примерно в три раза (с учетом введенной с 1 марта 2005 г. доплаты в размере 240 руб.). При условии сохранения сложившихся направлений государственной политики в рассматриваемой области правового регулирования уровень жизни этих граждан и далее будет снижаться. Сохранение и усугубление сложившейся ситуации не может не сказаться на боеготовности Вооруженных Сил, ведь действующие военнослужащие, проходящие военную службу, в частности, в «особых» условиях, прекрасно осознают, что после увольнения с военной службы они попадут в те же условия, что и сегодняшние военные пенсионеры. Не может не сказаться описанная ситуация на количестве желающих поступить на военную службу по контракту, переход к которой провозглашен в настоящее время в нашей стране. Единственным лозунгом рекламной кампании по привлечению граждан в ряды Вооруженных Сил и поднятию престижа военной службы, проводимой в средствах массовой информации, является в настоящее время утверждение, звучащее с экранов телевизоров, о том, что «военная служба привлекательна и престижна». Ни разу не было сказано о размерах денежного довольствия военнослужащих, условиях, в которых им предстоит жить и служить, о том, что их ждет после окончания военной службы (размеры гарантируемого им государством пенсионного обеспечения). Описанная ситуация в области пенсионного обеспечения характерна не только для военнослужащих Вооруженных Сил, но и для большинства сотрудников других «силовых» министерств и ведомств. По глубокому убеждению авторов, многие действующие военнослужащие (сотрудники «силовых» органов), граждане, уволенные с военной службы, задают себе вопрос: почему «благоприятные» цены на нефть, газ, сталь и т. д., высокий рост экономических показателей, ВВП оказывают влияние лишь на количество долларовых миллионеров и миллиардеров в нашей стране, а для защитников Отечества (безопасности и правопорядка) выражаются лишь в отмене им льгот, в «повышении стоимости их жизни»: услуг ЖКХ, проезда в общественном транспорте, бензина, продуктов питания и т. д.?
