(Жильцова Н. А.) («Законодательство и экономика», 2009, N 9)
ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. А. ЖИЛЬЦОВА
Жильцова Н. А., доцент кафедры гражданского права и процесса Саратовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
В законодательстве Российской Федерации, касающемся беженцев и вынужденных переселенцев (вынужденных мигрантов), одним из ключевых вопросов правового регулирования является процесс признания лица беженцем или вынужденным переселенцем (вынужденным мигрантом). Проблема определения правового статуса вынужденного мигранта — исходный пункт в процессе регулирования отношений с его участием. Можно выделить несколько составляющих, свидетельствующих о важности проблемы: — четкий правовой статус лица позволяет ему активно участвовать в устройстве жизни, зная свои права, обязанности, сроки их действия и возможности обращения в органы власти и организации за содействием; — простая и вместе с тем исключающая возможность принятия необоснованных решений процедура определения правового статуса вынужденного мигранта позволяет реализовывать конституционный принцип равенства всех перед законом, так как создает основу к осуществлению вынужденным мигрантом основных социально-экономических прав, таких как право на труд, право на жилище, право на образование и т. п.; — сложность, запутанность процедуры определения правового статуса вынужденного мигранта, волокита при решении данного вопроса создает заинтересованность беженца или вынужденного переселенца в том, чтобы обойти закон, повышая тем самым уровень незаконной миграции в стране; — определенность и прозрачность рассматриваемой процедуры позволяет государству более эффективно с точки зрения всего общества влиять на миграционные процессы с учетом интересов самих мигрантов. Сложившаяся в России процедура признания лица беженцем или вынужденным переселенцем не отличается прозрачностью и быстротой. Фактически лицо, обращающееся в миграционную службу, лицом к лицу сталкивается с государственной машиной, от которой будет зависеть многое в его судьбе. Действующие нормативные акты в области миграции содержат указания только на круг вопросов, которые разрешаются соответствующими органами власти, оставляя процедуру решения данных вопросов в тени. Такое положение создает впечатление о неограниченной власти чиновников при принятии решений по данным вопросам, поскольку в соответствии с действующим законодательством вопрос о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем рассматривается без его участия, «в закрытом режиме». Для вынужденных переселенцев описанная ситуация смягчается возможностью оспаривания в судебном порядке решений и действий органов, вовлеченных в сферу вынужденной миграции. Такой порядок предусмотрен главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее — ГПК РФ) <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
Сложнее дело обстоит с лицами, ходатайствующими о признании их беженцами. В пункте 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» (далее — Закон о беженцах) прямо говорится о беженцах как о лицах, не являющихся гражданами Российской Федерации. Предусмотренная процедура признания гражданина беженцем является многоступенчатой (ч. 2 ст. 3 Закона о беженцах). На каждой из этих ступеней лицо, стремящееся получить статус беженца, сталкивается с деятельностью органов власти и должностных лиц, действия и решения которых в соответствии с частью 2 ст. 10 названного Закона могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд. Обжалование в суд в данном случае возможно только в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ. Других судебных процедур оспаривания действий и решений субъектов власти действующее российское законодательство не предусматривает <2>. Однако в указанной главе ГПК РФ субъектом оспаривания решений, действий (бездействия) субъектов власти названы только граждане и организации. Иными словами, иностранные граждане и лица без гражданства не могут обратиться в суд для оспаривания действий и решений субъектов власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы, так как в соответствии с абзацем вторым ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» <3> федеральные законы, действующие на территории России и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению в соответствие с Кодексом. До приведения в соответствие с ГПК РФ указанные федеральные законы применяются в части, не противоречащей Кодексу. ——————————— <2> Исключение составляют предусмотренный главой 30 КоАП РФ порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, предусмотренный главой 24 АПК РФ порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий субъектов власти, а также предусмотренный параграфом 2 главы 25 АПК РФ порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Для защиты прав лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, эти нормы не имеют значения. <3> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4531.
Таким образом, остается единственный способ обжалования действий и решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанных с исполнением Закона о беженцах, — в вышестоящий по подчиненности орган. Такой подход противоречит статье 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд действий и решений субъектов власти. В статье 3 ГПК РФ говорится о том, что каждое заинтересованное лицо вправе в установленном порядке обратиться в суд за защитой нарушенных прав, свобод или законных интересов. В то же время положения главы 25 Кодекса противоречат и его статье 398, в соответствии с которой иностранные граждане, лица без гражданства имеют право обращаться в российские суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Это свидетельствует о необоснованном сужении в главе 25 ГПК РФ круга субъектов обжалования действий и решений представителей власти, что может быть устранено только путем внесения изменений в Кодекс (например, слово «гражданин» в положениях главы 25 должно быть заменено на «заинтересованное лицо» в соответствующих падежах). Вынужденные мигранты — это лица, оказавшиеся в тяжелой жизненной ситуации, спутником которой в большинстве случаев является отсутствие средств к существованию. В таких условиях любые затраты, связанные с защитой своих прав и законных интересов, становятся непосильными. Поэтому одной из необходимых мер, обеспечивающих гарантированность судебной защиты прав вынужденных мигрантов, является необходимость их освобождения от бремени несения судебных расходов по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти, должностных лиц, служащих, связанных с исполнением Законов о беженцах и о вынужденных переселенцах. При этом речь идет об освобождении от уплаты не только государственной пошлины, но и судебных издержек, предусмотренных статьей 94 ГПК РФ. Часть 2 ст. 254 необходимо дополнить абзацем третьим следующего содержания: «Лицо, оспаривающее в суд решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанных с исполнением Федеральных законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», освобождается от уплаты судебных расходов, связанных с рассмотрением дела». Реализация высказанных предложений позволит сделать более доступной судебную защиту прав, свобод и законных интересов вынужденных мигрантов во взаимоотношениях с органами власти и должностными лицами.
