(Плюгина И. В.) («Журнал российского права», 2009, N 3)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА МИГРАНТОВ
И. В. ПЛЮГИНА
Плюгина Инна Владимировна — научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП.
Проблема определения правового статуса мигрантов в настоящее время активно обсуждается как учеными, так и практиками. Споры ведутся прежде всего о конкретном содержании правового статуса той или иной категории мигрантов. К сожалению, отсутствует до сих пор единое мнение о том, каковы особенности правового статуса мигрантов по отношению к иным категориям населения, позволяющие говорить о необходимости выделения специального правового статуса. Правовой статус личности — это базовая категория, на основе которой происходит конкретизация прав и обязанностей по отношению к определенным группам населения. Исходя из деления правового статуса личности на общий, родовой и видовой, по отношению к мигрантам должно использоваться понятие родового правового статуса. «Специальный, или родовой, статус отражает особенности положения определенных категорий граждан… Указанные слои, группы, базируясь на общем конституционном статусе гражданина, могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством» <1>. В рамках родового правового статуса можно выделить видовые правовые статусы: беженца, вынужденного переселенца, иностранного работника (трудящегося-мигранта) и др. К подобному выводу пришел и Экономический суд СНГ в решении N С-1/14-96 о толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г.: в соответствии с общим значением понятия «мигрант» за ним необходимо признать статус родового понятия, включающего в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. ——————————— <1> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004. С. 186.
Родовой правовой статус мигранта в российском законодательстве не определен, федеральным законодателем не используется даже понятие «мигрант». В то же время в литературе нередко высказывается мнение о необходимости разработки «общего правового статуса мигранта» <2>. Однако следует признать практическую и методологическую сложность решения подобной задачи, в том числе из-за чрезвычайно широкого предмета регулирования подобного нормативного правового акта. ——————————— <2> См., например: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. ст. / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 49.
На теоретическом уровне можно выделить несколько особенностей, позволяющих говорить о наличии родового правового статуса, объединяющего видовые категории мигрантов. Первая особенность состоит в том, что мигранты являются категорией населения, специфика статуса которой связывается с осуществляемыми ими пространственными перемещениями через государственные или административные границы. Следствием миграции является появление значительных по численности групп населения, большей частью не адаптированных к новым условиям проживания и не ассимилированных среди коренного населения. Поскольку наличие мигрантов влияет на экономическую, демографическую, политическую, криминологическую ситуацию в принимающем государстве или административно-территориальной единице, очевидна необходимость специального регулирования правового статуса данной категории населения. Практически всегда миграционное перемещение влечет изменение правового статуса — это вторая особенность. «Особый правовой статус мигранта будет зависеть от видового различия мигрантов (беженец, вынужденный переселенец, иностранный работник и т. д.) и заключаться в дополнительных правах и обязанностях» <3>. Международные мигранты, находясь вне территории страны, гражданами которой являются, с одной стороны, как правило, сохраняют права и обязанности по отношению к государству гражданской принадлежности, а с другой — дополнительно приобретают определенные права и обязанности государства пребывания, становясь трудящимися-мигрантами, беженцами, нелегальными мигрантами и т. д. Статус внутренних мигрантов также может изменяться в зависимости от субъекта Федерации — места пребывания или проживания. Поэтому, по нашему мнению, следует согласиться с А. Похлебаевой, выделяющей в качестве признаков, отражающих специфику статуса мигранта, изменение его правового статуса, а также правовое регулирование принимающим государством <4>. ——————————— <3> См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журнал российского права. 2007. N 11. С. 15. <4> См.: Похлебаева А. Понятие миграции и ее классификация // Журнал международного права и международных отношений. 2005. N 3.
Условно в содержании правового статуса мигрантов можно выделить следующие группы прав, свобод и обязанностей: 1) права, свободы и обязанности, закрепленные нормами международного права и международными соглашениями; 2) права, свободы и обязанности, установленные нормами национального законодательства: права и обязанности, предоставленные в государстве гражданской принадлежности (преимущественного проживания) либо в административной единице, откуда была осуществлена миграция; права и обязанности, предоставленные мигрантам в государстве или административной единице, в которое лицо осуществило миграцию; 3) права, предоставляемые мигрантам органами местного самоуправления (потенциальные меры социальной поддержки и социальной помощи). При этом следует отметить особое значение международных актов, договоров и соглашений, нередко с их помощью закрепляются особые правила регулирования порядка въезда и выезда, пребывания, осуществления трудовой деятельности, а также дополнительные льготы и гарантии для граждан государств, подписавших подобные соглашения. Третья особенность — временный, переходный характер статуса. По общему правилу статус мигранта возникает после соответствующего обращения в государственные органы, в том числе дипломатические и консульские учреждения, либо вследствие фактического пересечения государственных или административных границ, а утрачивается после выезда из государства пребывания или после получения его гражданства. Как подчеркивает Т. Н. Юдина, мигранты, которые въезжают в развитую страну впервые, обычно не имеют намерения обосноваться там постоянно <5>. Например, согласно результатам социологических исследований средняя продолжительность проживания за рубежом украинских трудящихся-мигрантов составляет около 12,5 месяцев <6>. В свою очередь, принимающее государство предоставляет соответствующий правовой статус тоже на определенное время. ——————————— <5> См.: Юдина Т. Н. Социология миграции. М., 2006. С. 137. <6> См.: Кирьян Т., Ван дер Линден М. Н. Дж. Торговля людьми и трудящиеся-мигранты из Украины: вопросы труда и сексуальной эксплуатации. Женева, 2006. С. 24.
Так, по российскому законодательству лицо признается беженцем на срок до трех лет с возможным последующим ежегодным продлением, статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет также с возможным ежегодным продлением; иностранные работники могут осуществлять трудовую деятельность на срок действия трудового договора либо на время выполнения работ при заключении гражданско-правового договора, при этом время пребывания с момента въезда на территорию Российской Федерации не может превышать одного года. В случае если целью миграции является изменение постоянного места жительства и изменение гражданства, статус мигранта может быть переходным по отношению к статусу гражданина государства пребывания. В данной ситуации можно вести речь о постоянной миграции. Несмотря на указанные особенности, говорить о целесообразности нормативного определения общего правового статуса мигранта как такового не стоит, достаточно будет просто определить понятие «мигрант» в действующем законодательстве. Возможно, на сегодняшний день следует урегулировать более узкий по объему статус международных мигрантов (в частности, иммигрантов). Анализ зарубежного опыта показывает, что многие государства идут именно по этому пути: иммиграционные законы приняты в Германии, Канаде, Великобритании, ряде государств СНГ (Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и др.). В основу такого акта могли бы быть положены нормы действующего Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Кроме предложенного деления правового статуса на общий, родовой и видовой, можно также предложить иную классификацию. Так, В. М. Сырых <7> выделяет следующие пять видов правового статуса: международно-правовой, конституционный, отраслевой, специальный и индивидуальный. Содержание международно-правового статуса будут составлять права, свободы и обязанности, закрепленные нормами международного права; конституционно-правового статуса — закрепленные в конституции государства; права, свободы и обязанности, которые характерны для отдельных социальных слоев, социальных групп общества в силу специфики их социального, политического и даже географического положения, составляют специальный правовой статус <8>. ——————————— <7> Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2006. С. 475. <8> Там же. С. 476.
Некоторые исследователи выделяют конституционно-правовой статус мигранта как такового. К. Д. Галиахметова, например, отмечает, что «конституционно-правовой статус мигранта конкретизируется в статусах гражданина, иностранного гражданина и лица без гражданства» <9>. Тем не менее говорить о конституционно-правовом статусе мигранта представляется не совсем корректно, поскольку ни в Конституции, ни в федеральных законах, относящихся к отрасли конституционного права, общий статус мигранта не раскрывается. На сегодняшний день можно выделить лишь конституционно-правовой статус отдельных категорий мигрантов, в частности, беженцев, вынужденных переселенцев. В отношении мигрантов в целом, на наш взгляд, более правильно говорить о конституционно-правовых основах статуса. Как указывают Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, понятие «основы» определяет прежде всего наиболее существенные, исходные начала, отражающие положение человека и гражданина в обществе и государстве, принципы взаимоотношений государства и личности; оно включает в себя такие элементы, как правовые установления, связанные с принадлежностью к гражданству и регулированием отношений по поводу гражданства, юридически закрепленные общие принципы статуса личности, основные права, свободы и обязанности <10>. ——————————— <9> Галиахметова К. Д. Конституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 51. <10> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 95.
Правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию применительно к отдельным категориям и группам граждан; на этой основе складываются специальные правовые статусы различных категорий населения <11>. Весьма распространенной точкой зрения является отнесение правового статуса отдельных категорий мигрантов к специальным. Так, например, М. Д. Оздоев предлагает рассматривать статус беженца и вынужденного переселенца как специальные виды конституционно-правового статуса человека и гражданина <12>. ——————————— <11> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 347. <12> Оздоев М. Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 37.
Статус беженца был разработан одним из первых по отношению к другим видам мигрантов, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Характеризуя правовой статус беженцев, Н. Н. Анисимова отмечает, что его специфика заключается прежде всего в том, что беженцы, с одной стороны, обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер, а с другой стороны, пользуются правами и привилегиями, присущими только им и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев <13>. Аналогичной точки зрения в отношении особенностей правового статуса беженцев придерживается Р. Р. Искандеров <14>. ——————————— <13> Анисимова Н. Н. Правовой статус беженцев: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 28. <14> Искандеров Р. Р. Правовой статус беженцев в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 40 — 41.
Беженцы, действительно, имеют ряд специфических прав и привилегий, однако выделение в качестве обособляющего признака обладания основными правами человека представляется спорным. Основные права распространяются на любого человека, а не только на беженцев, в этом состоит смысл их универсального характера. Например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., также распространяются на любого человека, без каких-либо ограничений. Говоря об особенностях правового статуса беженцев, необходимо отметить следующее. Правовой статус гражданина (постоянно проживающего для лица без гражданства), предоставленный беженцу в государстве гражданской принадлежности, из которого он был вынужден уехать, носит формальный характер: он практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец в отличие от большинства других категорий мигрантов не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой «своего» государства, связь с ним фактически утрачена. Как отмечает Т. В. Кочуков, беженцы, в отличие от обычных иностранцев, не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним какими-либо обязательствами, хотя формально и считаются его гражданами (подданными) <15>. ——————————— <15> Кочуков Т. В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 43.
В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом «ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и, в частности, права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем». Таким образом, в итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания. При определении содержания правового статуса беженца необходимо учитывать, кто именно признал лицо беженцем: Управление Верховного комиссара ООН (УВКБ ООН), государство, являющееся участником упомянутой выше Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, или государство, не являющееся участником этой Конвенции и не имеющее отношения к УВКБ ООН. Действие Устава УВКБ ООН распространяется на более широкое количество лиц, чем Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г., поскольку исключается географический и временной фактор при определении беженцев. Тем не менее статус конвенционного (признанного) беженца представляется более широким, поскольку в этом случае лицо получает ряд социальных и экономических прав. По общему правилу вынужденный переселенец является гражданином государства, предоставившего убежище, и обладает соответствующим комплексом прав и обязанностей. Обязанности государства, — как отмечает М. Д. Оздоев, — перед вынужденным переселенцем — своим гражданином неизмеримо шире, чем обязанности государства перед лицом, признанным беженцем <16>. Правовой статус вынужденных переселенцев — иностранных граждан и лиц без гражданства также будет относительно широким, поскольку они уже обладали в установленном порядке правом постоянного проживания на территории данного государства и, соответственно, пользовались рядом дополнительных прав и обязанностей как постоянно проживающие. ——————————— <16> Оздоев М. Д. Указ. соч. С. 21.
На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. КС РФ <17>. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется гражданину на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается. ——————————— <17> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 15-П по делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 3 и абзаца первого пункта 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» в связи с жалобой гражданина М. А. Мкртычана» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4829.
Существует точка зрения, согласно которой приобретение статуса беженца или вынужденного переселенца влечет прекращение правоотношений миграции, а в основе новых правоотношений лежит фактор оседлости <18>. Однако здесь следует учесть концепцию трехстадийности миграционного процесса. Как отмечает Л. Л. Рыбаковский, любой завершенный миграционный процесс состоит из трех стадий: исходной, или подготовительной стадии, представляющей процесс формирования территориальной подвижности населения; основной стадии, или собственно переселения населения, миграционных потоков; заключительной, или завершающей стадии, выступающей как приживаемость мигрантов на новом месте <19>. Стадия приживаемости мигрантов как последняя стадия миграционного процесса не является одномоментной, она проходит в течение определенного периода времени. В этом смысле по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам стадия приживаемости (адаптации) формально будет длиться до момента получения статуса гражданина государства пребывания, статуса постоянно проживающего в нем лица и т. д. ——————————— <18> Баранов В. М. Указ. соч. С. 49. <19> Рыбаковский Л. Л. Миграция населения. Вып. 5: стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 26.
Правовой статус трудящегося-мигранта формально в законодательстве Российской Федерации не закреплен. Ввиду сказанного можно говорить лишь о международно-правовом статусе трудящихся-мигрантов (Россия является участником Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г., а также ряда двусторонних соглашений о социальной защите трудящихся-мигрантов). При этом правовой статус трудящегося-мигранта распространяется только на иммигрантов — иностранных граждан и лиц без гражданства, граждане Российской Федерации трудовыми мигрантами не являются. Как отмечает Ю. В. Жильцова, к категории трудящихся-мигрантов не относятся даже российские граждане, постоянно проживающие за рубежом <20>. Сказанное не означает, что в России вообще отсутствует правовое регулирование статуса трудящихся-мигрантов, скорее, речь может идти о несогласованности терминов. В отечественном законодательстве используются понятия и, соответственно, раскрывается статус иностранного работника и иностранного гражданина, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя. ——————————— <20> Жильцова Ю. В. Правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 34.
Говоря об особенностях правового статуса отдельных категорий мигрантов, необходимо упомянуть проблему определения правового статуса так называемых незаконных или нелегальных мигрантов, т. е. лиц, прибывших или находящихся на территории Российской Федерации с нарушением правил въезда или пребывания. В некоторых источниках их называют лицами с неурегулированным правовым статусом <21>. ——————————— <21> Гаврилова И. Н. К проблеме государственной миграционной политики в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 8.
Можно выделить два основных подхода к определению правового статуса данной категории мигрантов. Согласно первому из них лица, прибывшие или находящиеся на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка, находятся вне правового поля. Исходя из второго подхода, они все же обладают правами и обязанностями за определенными исключениями. В этом вопросе следует согласиться с В. Е. Подшиваловым, утверждающим, что «незаконные мигранты, несмотря на незаконность своего пребывания на территории иностранного государства, пользуются комплексом прав и гарантий, которые установлены государствами во исполнение их международных обязательств, вытекающих из универсальных и региональных международно-правовых норм о правах человека» <22>. Лица, прибывшие или пребывающие на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка, обладают комплексом универсальных прав, свобод и обязанностей, закрепленных нормами международного права, а также правами и свободами, содержащимися в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах и распространяющимися на каждого человека. ——————————— <22> Подшивалов В. Е. Международно-правовые проблемы предупреждения и пресечения незаконной миграции: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 110.
В соответствии со ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Поэтому тезис о нахождении незаконных мигрантов вне правового поля представляется весьма спорным. Проблема состоит в том, что без получения соответствующего правового статуса мигранты не смогут реализовать дополнительные права и свободы, принадлежащие им в соответствии с нормами международного права и национального законодательства как трудящимся-мигрантам, беженцам, вынужденным переселенцам и т. д. Кроме того, в случае подтверждения факта нарушения порядка въезда или пребывания на территории государства лицо может быть выслано за его пределы. Таким образом, в содержание правового статуса мигрантов входят права, свободы и обязанности, предоставленные им в соответствии с нормами международного права, а также национального законодательства государства выезда и государства въезда (если речь идет о внутренних мигрантах — административно-территориальной единице выезда и, соответственно, въезда). Общий правовой статус мигранта как таковой на сегодняшний день нормативно не урегулирован, однако это и не является необходимым, достаточно лишь определить само понятие «мигрант». Применительно к отдельным категориям мигрантов можно говорить о существовании специального правового статуса в зависимости от конкретного вида.
