О ЗАСЕДАНИИ КОМИССИИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ РОССИИ <*>
В. В. СЕРГЕЕВ
——————————— <*> Sergeev V. V. Session of the credit organizations and financial markets’ legislation commission of the lawyers association of Russia.
Сергеев Валерий Васильевич, ответственный секретарь Комиссии, доктор юридических наук, профессор.
В г. Москве под председательством Генерального директора государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (далее — Агентство) д. ю.н. А. В. Турбанова состоялось заседание Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков Ассоциации юристов России (далее — Комиссия). В заседании приняли участие депутаты Государственной Думы РФ, представители Банка России, Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов, Национальной ассоциации участников фондового рынка, государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», научные сотрудники Государственного университета — Высшей школы экономики и Российской академии правосудия, представители средств массовой информации. На обсуждение были вынесены вопросы, посвященные особенностям правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов (далее — НПФ). В качестве докладчика выступил президент Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов К. С. Угрюмов. Докладчик отметил, что оптимальное встраивание накопительного элемента является одним из основных условий дальнейшего развития пенсионной системы России. Однако этому препятствуют глубокие системные противоречия, связанные с недостатками действующего пенсионного законодательства, позволяющие, в частности, произвольное толкование его положений органами государственного управления. Законодательство об инвестировании пенсионных накоплений, несмотря на публичный характер отношений, устанавливаемых Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», содержит различные требования к инвестированию средств пенсионных накоплений в зависимости от места их формирования — в НПФ или в Пенсионном фонде Российской Федерации (далее — ПФР). В ст. 24 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» (далее — Закон) в числе принципов инвестирования средств пенсионных накоплений указывается обеспечение сохранности указанных средств. При этом четкого определения принципа сохранности Закон не дает, а только устанавливает, что управляющая компания, занимающаяся инвестированием пенсионных накоплений, обязана «нести установленную настоящим Федеральным законом и договором доверительного управления средствами пенсионных накоплений ответственность за сохранность средств, переданных в управление фондом». Существуют противоречия и в оценке результатов инвестирования пенсионных накоплений. ПФР осуществляет расчет результатов инвестирования для их отражения в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц по методике, утвержденной Приказом Минфина России от 18 ноября 2005 г. N 140н. Методика предусматривает отражение как положительных, так и отрицательных результатов инвестирования. Аналогичная методика для НПФ до настоящего момента не утверждена. В проекте Приказа ФСФР России «Об утверждении порядка расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений для их отражения в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц» предполагается утвердить методику, устанавливающую обязанность НПФ в случае получения отрицательного результата инвестирования произвести его корректировку до определенного значения, а возникшие убытки компенсировать за счет имущества для обеспечения уставной деятельности фонда. В этой связи, подчеркнул докладчик, представляется совершенно недопустимым параллельное существование двух вариантов реализации принципа сохранности пенсионных накоплений и двух методик расчета результатов инвестирования: одна — для ПФР, а другая — для НПФ. Это означало бы ущемление прав одной из групп, осуществляющих формирование накопительной части трудовой пенсии в ПФР. Одновременно такое положение противоречило бы публичному характеру отношений, регулируемых Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», предполагающему равенство прав застрахованных лиц независимо от выбранного ими способа формирования накопительной части трудовой пенсии. Наряду с этим, отметил К. С. Угрюмов, необходимо пересмотреть существующие отношения между НПФ и управляющими компаниями. В соответствии с требованиями Закона НПФ обязан передать управляющей компании средства пенсионных накоплений для инвестирования по договору доверительного управления. При этом НПФ полностью отвечает по обязательствам перед застрахованными лицами, хотя никак не может влиять на политику и практику инвестирования, а управляющая компания, от которой зависят результаты инвестирования, не несет никакой ответственности перед застрахованными лицами. По мнению докладчика, в случае возложения на НПФ обязанности нести полную ответственность за результаты инвестирования, предусмотренную положениями вышеуказанного проекта Приказа ФСФР, следует изменить порядок инвестирования средств пенсионных накоплений и ввести солидарную ответственность НПФ и управляющей компании за результаты инвестирования. Необходимо также законодательно или в подзаконных актах закрепить обязанность НПФ и управляющей компании при инвестировании средств пенсионных накоплений создавать систему управления рисками, включающую формирование страхового резерва пенсионных накоплений. На практике возникают сложности, связанные с предусмотренной в законодательстве обязанностью НПФ производить назначение и осуществлять выплаты застрахованным лицам накопительной части трудовой пенсии. Однако в настоящий момент механизм решения этих задач на законодательном уровне не установлен. В этой связи, подчеркнул докладчик, необходимо в самое ближайшее время устранить данный правовой пробел и принять необходимые нормативные правовые акты. В соответствии с п. 48 ст. 217 Налогового кодекса РФ не подлежат налогообложению суммы пенсионных накоплений, учтенные в специальной части индивидуального лицевого счета, выплачиваемые правопреемникам застрахованного лица. В НПФ учет пенсионных накоплений застрахованных лиц в соответствии с Законом обеспечивается на пенсионных счетах накопительной части трудовой пенсии. Это дало основание Минфину России (письмо N 03-04-06/1-91 от 07.05.2010) требовать от НПФ удержания налога на доходы физических лиц, отраженные на их пенсионных счетах накопительной части трудовой пенсии, с правопреемников застрахованных лиц. По мнению докладчика, законодательство Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании должно распространяться на всех граждан, являющихся застрахованными лицами, без каких-либо дискриминирующих положений, в том числе по вопросам налогообложения правопреемников умерших застрахованных лиц. Большое влияние на развитие накопительной составляющей обязательного пенсионного страхования (далее — ОПС) оказывают особенности отношений ПФР и НПФ — страховщиков по ОПС. Это вызвано тем, что ПФР выступает и как страховщик по ОПС, отвечающий за результаты инвестирования пенсионных накоплений, и как организация, ответственная за сбор и перечисление другим страховщикам по ОПС страховых взносов, уплачиваемых на накопительную часть трудовой пенсии. В этой связи возникают следующие спорные моменты: — не соблюдаются установленные законодательством сроки уведомления застрахованных лиц и НПФ о результатах рассмотрения заявлений указанных лиц, связанных с реализацией ими прав по формированию накопительной части трудовой пенсии; — произвольно меняются сроки перечисления в НПФ страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии; — страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии перечисляются в НПФ в неполном размере, на них распространяются отрицательные результаты инвестирования, полученные ПФР в предыдущие периоды; — перечисления сумм, учтенных в специальной части именного лицевого счета застрахованного лица, непрозрачны (сообщается только общая сумма без дифференциации на сумму уплаченных взносов, результаты инвестирования и другие составляющие пенсионных накоплений), что вызывает конфликты застрахованных лиц со следующими страховщиками, которые не имеют возможности объяснить им структуру их пенсионных накоплений; — вследствие того что переводимые средства пенсионных накоплений перечисляются одной суммой и при наличии отрицательных значений они поступают в НПФ не в полном объеме, обязанность урегулировать отношения с застрахованным лицом перекладывается на НПФ; — не обеспечена прозрачность принятия ПФР решений по заявлениям застрахованных лиц, связанных с реализацией ими прав по формированию накопительной части трудовой пенсии. При этом все указанные действия в настоящее время регламентированы внутренними документами ПФР и не вытекают из законодательства о накопительной части трудовой пенсии. Существенным недостатком законодательства о НПФ, по мнению К. С. Угрюмова, является отсутствие описания конкретных процедур реорганизации фондов. Необходимо как можно быстрее устранить его, так как важнейшей задачей при реорганизации и ликвидации НПФ должно стать соблюдение прав вкладчиков, участников и застрахованных лиц. В этой связи особую актуальность получает сохранение обязательств и условий договоров о негосударственном пенсионном обеспечении и обязательном пенсионном обеспечении в новом фонде, а также автоматическое внесение изменений в единый реестр застрахованных лиц по факту реорганизации фонда. Выступление докладчика вызвало активную дискуссию. Председатель Подкомитета по банковскому законодательству Государственной Думы РФ д. э.н., профессор П. А. Медведев обратил внимание на практическую важность правильного соотношения принципа сохранности средств пенсионных накоплений и последующего покрытия отрицательного результата их инвестирования. Для этого следует законодательно закрепить данные понятия, указать, учитывается ли влияние инфляции, а также регламентировать механизм покрытия отрицательных результатов. Также, по мнению П. А. Медведева, особое внимание следует уделить банкротству НПФ и дальнейшей судьбе пенсионных накоплений в этом случае. Одним из самых сложных вопросов в данной сфере является введение инструмента страхования пенсионных накоплений. Эффективность страхования обусловлена спецификой деятельности НПФ по инвестированию пенсионных накоплений, так как результаты инвестирования могут иметь отрицательные показатели, что способно породить негативную реакцию застрахованных лиц и недоверие со стороны потенциальных клиентов. В этой связи механизм страхования призван минимизировать подобные негативные моменты. Выступающий также отметил, что в России существует достаточное количество финансовых инструментов (к числу которых относятся и НПФ), позволяющих человеку осуществлять инвестиции. Однако последняя практика проведения «народного» IPO отечественных компаний дала крайне негативные результаты. В этой связи большинство населения считает банковские депозиты самым надежным инструментом для сохранения сбережений и весьма осторожно относится к новым инвестиционным продуктам, появляющимся на рынке. Комментируя выступления П. А. Медведева, К. С. Угрюмов отметил, что для функционирования полноценного негосударственного пенсионного страхования необходимо введение института страхования пенсионных накоплений к моменту наступления пенсионных оснований (достижение пенсионного возраста и обращение застрахованного лица за назначением пенсии). В этой связи важно четко определить, что подлежит страхованию: сумма пенсионных накоплений или сумма пенсионных накоплений, проиндексированная в соответствии с уровнем инфляции. В качестве примера он привел опыт Казахстана, где раз в пять лет проводится актуарный расчет пенсионных накоплений НПФ и в случае получения отрицательного результата государство покрывает издержки из бюджета. Далее К. С. Угрюмов отметил, что в законодательстве большинства стран ответственность управляющей компании за сохранность пенсионных накоплений и результаты инвестирования не предусмотрена. Она заменена принципом «разумного инвестирования». Это означает, что все риски за результаты инвестирования накопительной составляющей лежат на человеке, который принимает активное участие в формировании своей пенсии. Основная задача государства — контролировать сам процесс инвестирования. В этих условиях НПФ становится аналогом паевого инвестиционного фонда — имущественного комплекса, находящегося в распоряжении управляющей компании, при этом большинство рисков лежит на самом инвесторе. Как на серьезную проблему К. С. Угрюмов указал на наличие сразу нескольких органов, осуществляющих контроль за НПФ. Так, Федеральная служба по финансовым рынкам уполномочена регулировать деятельность НПФ, Министерство здравоохранения и социального развития отвечает за защиту прав вкладчиков и участников НПФ, Министерство финансов определяет порядок инвестирования и контроля за инвестированием средств пенсионных накоплений. Также НПФ предоставляют отчетность в Банк России и, как некоммерческая организация, в Министерство юстиции РФ. Сотрудник Управления планирования и стратегического развития Агентства Д. С. Чекирев остановился на проблемах страхования деятельности НПФ. В мире существуют как отдельные, так и интегральные системы страхования, одним из элементов которых является страхование пенсионных накоплений. В этой связи важно определить оптимальную для Российской Федерации модель страхования этих накоплений. Обозреватель газеты «Коммерсантъ» О. П. Плешакова отметила, что Приказ Минфина РФ N 140н от 18 ноября 2005 г. стал препятствием на пути граждан, желающих передать свои пенсионные накопления в НПФ, так как в случае передачи средств НПФ в управляющую компанию нередко фиксируется отрицательный результат их инвестирования, который в дальнейшем не компенсируется. Она также обратила внимание на большое количество проблем в сложившихся в последние годы отношениях между НПФ и управляющими компаниями, гарантировавшими минимальную доходность от доверительного управления переданными им пенсионными накоплениями. В кризисных условиях не у всех из них получалось соблюдать данное обязательство, следствием чего стали иски НПФ к управляющим компаниям в арбитражные суды. В результате управляющие компании становились банкротами, и у НПФ возникали трудности с возвратом пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление. Естественно, в этих условиях НПФ сложно соблюдать законодательно закрепленный принцип сохранности и найти реальную возможность вернуть деньги, когда банкротится управляющая компания. В этой связи О. П. Плешанова обратила внимание на схожесть института НПФ с банковскими депозитами. И в том, и в другом случае имеются вкладчики, предусматривается определенная доходность вложений и др. К. С. Угрюмов согласился с актуальностью вопросов, затронутых О. П. Плешановой. В частности, он констатировал, что вследствие законодательной неурегулированности определения отрицательного результата в ходе инвестирования пенсионных накоплений единственный выход для НПФ — ждать, когда убытки за предыдущие периоды будут компенсированы за счет будущего дохода, образующегося в ходе роста фондового рынка. Если бы все НПФ потребовали со всех управляющих компаний вернуть деньги, это очень негативно сказалось бы на финансовой стабильности последних. Соответственно вопрос о передаче в доверительное управление пенсионных накоплений должен решать тот, на ком лежит ответственность за их сохранность. Председатель Правления Национальной ассоциации участников фондового рынка А. В. Тимофеев обратил внимание участников дискуссии на повсеместно допускаемую концептуальную ошибку: НПФ, являющийся, по существу, финансовым образованием, традиционно воспринимается как социальный институт. Последнее обусловило некоммерческий статус НФП и требование обеспечить сохранность вкладов, в частности, в случае установления отношений с управляющими компаниями. Следствием же подобной «изуродованности» конструкции НПФ стала их финансовая неустойчивость. Зависимость НПФ от финансовых потрясений приводит к обратному результату — к отсутствию стабильности в обеспечении интересов граждан в пенсионном страховании. Граждане не могут быть уверены, что их НПФ будет существовать и нормально функционировать к моменту выхода их на пенсию. В результате фондовый рынок лишается важного долгосрочного инвестора. В этой связи, подчеркнул А. В. Тимофеев, очень важно концептуальное переосмысление и переустройство этого института, предполагающее перенос рисков на граждан с тем, чтобы НПФ начали бороться за розничного инвестора (граждан), избавились бы от фактической и юридической зависимости от управляющих компаний, сумели бы накапливать средства и заняли бы устойчивую позицию на финансовом рынке. НПФ — это институт, который постоянно пополняет свои фонды, несмотря на финансовый кризис и вынужден покупать бумаги на длительный срок, что позволяет говорить о нем как о долгосрочном инвесторе, которых на сегодняшний день крайне мало на фондовом рынке. По мнению А. В. Тимофеева, необходимо избавляться от требований сохранности инвестирования и нужно менять статус НПФ. Кроме того, в Российской Федерации отсутствуют надлежащие налоговые стимулы для передачи гражданами средств в НПФ: расходы на негосударственное пенсионное страхование входят в социальный вычет, общий размер которого не может превышать 100 тыс. руб. Указанная сумма крайне мала по сравнению с другими странами, где освобождаемые от налогообложения отчисления в НПФ равны 10 — 12% от размера зарплаты. В связи с этим увеличение размера социального вычета в Российской Федерации будет хорошим стимулом для граждан позаботиться о своем пенсионном обеспечении самостоятельно. Важным условием развития негосударственного пенсионного страхования может также стать внедрение эффективного механизма защиты, который позволит сохранить пенсионные накопления и прибыль от их управления. В заключение А. В. Тимофеев отметил, что в целом структура использования гражданами своих сбережений остается крайне примитивной (основными объектами инвестирования являются недвижимость и банковские вклады) и требует качественного вариативного развития. В частности, следует более активно внедрять страхование жизни, увеличивать прямые инвестиции пенсионных накоплений в ценные бумаги и др. Работник Юридического управления Агентства А. М. Черноверхский обратил внимание на существование нескольких предусмотренных законодательством методов определения размера вознаграждения субъектов, связанных с негосударственным пенсионным страхованием: в процентном отношении от полученного дохода и в процентном отношении от размера активов. Более справедливым представляется определение вознаграждения в зависимости от величины полученного дохода от инвестирования средств, так как это стимулирует всех участников более качественно и эффективно выполнять свои обязательства. В случае определения вознаграждения исходя из процентного соотношения с величиной активов (пенсионных накоплений) за счет пенсионных накоплений оплачивается деятельность субъектов, занимающихся их формированием и инвестированием, что ведет к уменьшению указанных денежных средств (хотя денежные средства передаются в НПФ с целью получения дохода). При этом от организаций, обеспечивающих негосударственное пенсионное страхование, не требуется особой активности и инициативы, так как они гарантированно получают свое вознаграждение. Остановившись на последних изменениях в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)», связанных в том числе с НПФ, А. М. Черноверхский отметил, что к финансовым организациям теперь относятся также НПФ и управляющие компании. Для них устанавливается особый порядок введения временной администрации, в которую входят сотрудники самого НПФ и государственных органов, а также представители профессионального сообщества. Создание подобной коалиции позволяет учесть интересы всех участников рынка и принять взвешенное решение о том, как в дальнейшем поступать с данным НПФ: или вводить процедуру банкротства, или же разрабатывать программу восстановления его платежеспособности. Для использования пенсионных накоплений обанкротившегося НПФ установлены особые правила — они не включаются в конкурсную массу, а передаются в другой НПФ либо в ПФР или выплачиваются застрахованным лицам. Таким образом, государство предоставляет определенные правовые гарантии, обеспечивающие сохранность пенсионных накоплений. В этой связи вполне логично выглядит введение института страхования пенсионных накоплений как дополнительного инструмента, обеспечивающего сохранность накоплений. В совокупности эти меры должны послужить стимулом к повышению привлекательности НПФ и увеличению денежных средств, находящихся в их распоряжении, что, в свою очередь, должно положительно сказаться на развитии фондового рынка. В целом согласившись с выступающим, К. С. Угрюмов отметил, что вышеозначенные изменения законодательства носят половинчатый характер. В соответствии с ними из конкурсной массы исключаются только пенсионные накопления, формируемые в рамках обязательного пенсионного страхования, а накопления в рамках добровольного пенсионного страхования (пенсионные резервы) включаются в конкурсную массу, несмотря на то что и пенсионные накопления, и пенсионные резервы носят публичный характер и должны защищаться одинаково. Также, по мнению К. С. Угрюмова, несправедливо разное определение размера вознаграждения субъектов пенсионного страхования. Так, вознаграждение компаний, управляющих средствами ПФР, рассчитывается исходя из размера активов, в то время как вознаграждение компаний, управляющих пенсионными накоплениями НПФ, и самих НПФ определяется в зависимости от полученного дохода. Наиболее оптимальным является установление вознаграждения в зависимости от размера активов, так как при зависимости вознаграждения от размера дохода имеется риск, что при проявлении на фондовом рынке кризисных явлений управляющие компании и НПФ могут остаться без средств к существованию. К. С. Угрюмов согласился, что в настоящий момент нет достаточных финансовых инструментов для инвестирования средств пенсионных накоплений. Это, в свою очередь, препятствует увеличению спроса на ресурсы НПФ. Между тем в мировой практике имели место примеры, когда пенсионные накопления играли значительную роль в развитии экономики страны (например, Чили). В настоящий момент размер пенсионных накоплений, находящихся в распоряжении НПФ, составляет около триллиона рублей. Большая их часть (до 80% от общего объема) размещается в банковские депозиты. На возможности инвестирования также влияет требование о фиксировании итогов инвестирования. Законодательством предусмотрено, что НПФ должны фиксировать результаты инвестирования с определенной периодичностью по состоянию на 31 декабря. Это означает, что обязательства НПФ перед застрахованным лицом еще не наступили, а НПФ уже должен фиксировать убыток и начинать считать от него. Подобный механизм негативно сказывается на возможностях НПФ осуществлять инвестирование пенсионных накоплений. Общим условием повышения эффективности функционирования НПФ, по мнению К. С. Угрюмова, является определение оптимальной для них организационно-правовой формы, максимально соответствующей их социально-экономической сущности. Это могла бы быть форма акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью. Однако не совсем ясно, каким образом НПФ, являющиеся в настоящее время некоммерческими организациями, могут быть в них преобразованы. Доцент кафедры предпринимательского права Государственного университета — Высшей школы экономики д. ю.н. А. Я. Курбатов остановился на правовом статусе НПФ, обратив внимание на их сходство с кредитными организациями и деятельностью инвестиционных фондов. С одной стороны, НПФ — самостоятельное юридическое лицо, с другой — оно должно действовать через управляющую компанию. Получается, что НПФ должны покрывать риски даже не своей деятельности, а деятельности других организаций (управляющих компаний). В этой связи необходимо изменять основы их функционирования и взаимодействия. НПФ являются самостоятельными юридическими лицами, которые отвечают за результаты своей деятельности. Соответственно они должны принимать активное участие в размещении пенсионных средств. Включение в гражданское право НПФ как самостоятельной организационно-правовой формы является спорным, так как это не форма, а вид деятельности юридического лица. При этом в ходе реформирования в специальном законе могут быть указаны организационно-правовые формы, в которых могут действовать НПФ, установлены особенности их правового статуса, специальный порядок реорганизации, а также определенный набор форм возмещения средств. Еще один важный аспект деятельности НПФ — государственное регулирование данной сферы. Существенным недостатком здесь является отсутствие единого регулятора. Наличие пяти государственных органов, имеющих полномочия в отношении НПФ, не оставляет сомнений в том, что в регулировании их деятельности реально возможно множество противоречий и несогласованности. Подводя итог обсуждению, А. В. Турбанов отметил, что состоявшаяся дискуссия позволяет сделать ряд важных выводов. Очевидно, что основной проблемой, требующей скорейшего решения, является приведение деятельности НПФ в соответствие с современными потребностями и задачами российской экономики. Для этого требуется оперативное устранение многочисленных пробелов и противоречий в нынешнем правовом обеспечении деятельности НПФ. В этой связи возможен один из следующих сценариев: либо внесение большого количества изменений, направленных на исправление существующей ситуации в сфере негосударственного пенсионного страхования, либо формирование новой модели института НПФ. Более перспективным представляется второй вариант. Новая модель построения НПФ должна быть отличной от существующей, неверно определяющей сущность данного института. В настоящий момент НПФ рассматривается только как социальный институт, в то время как он должен быть финансово-рыночным институтом с элементами социальной значимости. Поэтому крайне важно правильно определить и законодательно закрепить организационно-правовую форму НПФ. Вторая проблема, успешное решение которой является необходимым условием развития негосударственного пенсионного обеспечения, заключается в качественном повышении финансовой грамотности населения. Люди не знают, как распорядиться собственными деньгами, как их сберегать, где хранить, куда инвестировать. Кроме того, необходимо заниматься развитием финансовых инструментов, которые граждане могли бы использовать в своих целях. В заключение А. В. Турбанов отметил, что необходимо создать такую ситуацию на финансовом рынке, которая позволит заинтересовать крупный бизнес в денежных средствах НПФ и будет способствовать дальнейшему развитию как самих НПФ, так и инвестиционных процессов в стране в целом. По итогам обсуждения члены Комиссии отметили высокую значимость поставленных Национальной ассоциацией негосударственных пенсионных фондов вопросов о совершенствовании законодательства, регулирующего отношения в сфере негосударственного пенсионного страхования. Комиссия решила в рабочем порядке продолжить проработку данного вопроса, подготовить необходимые документы и направить их в профильные ведомства для внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.
