(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 2)
МЕТОД СРАВНИТЕЛЬНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <*>
Т. С. ГУСЕВА
——————————— <*> Guseva T. S. Method of comparative research in the law of social security services.
Гусева Татьяна Сергеевна, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена обоснованию актуальности сравнительно-правового метода в исследованиях права социального обеспечения различных стран.
Ключевые слова: сравнительное исследование, право социального обеспечения, национальные законодательства, историко-сравнительный анализ.
The article is devoted to the justification of the relevance of comparative law method instudies of social security law in various countries.
Key words: comparative study, the right to social security, national legislation, historical and comparative analysis.
Современные тенденции развития государства и права (интеграция государств в условиях глобализации, правовые реформы, интенсивное развитие законодательства) доказывают актуальность и необходимость применения сравнительно-правового метода в юридических исследованиях. А. Х. Саидов справедливо полагает, что «развитие сравнительно-правовых исследований и их использование в законотворчестве есть один из существенных элементов, призванных обеспечить всестороннюю научную обоснованность национального законодательства» <1>. В трудовом праве — материнской отрасли права социального обеспечения — сравнительные исследования в последние годы активизировались <2>, чего нельзя сказать о дочерней отрасли. ——————————— <1> Саидов А. Х. Сравнительное правоведение и законотворчество // Право и политика. 2008. N 2. С. 296. <2> Лебедев В. М., Воронкова Е. П., Мельникова В. Т. Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма). М., 2007; Лютов Н. Л. Коллективное трудовое право Великобритании. М., 2009; Воронкова Е. П. Сравнительное трудовое право. Красноярск, 2009; Амельченко М. Н. Герменевтика трудового права России и Германии: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010; Морозов П. Е. Сравнительный анализ правового регулирования проблем занятости и трудоустройства в Российской Федерации и США: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997; и др.
В праве социального обеспечения метод сравнительного правоведения может быть использован при сопоставлении национального законодательства с международно-правовыми нормами. Для права социального обеспечения, где международные акты служат средством защиты граждан от произвола национального законодателя, проблема оптимального соотношения норм международного права и внутригосударственного законодательства особенно актуальна. С. И. Кобзева отмечает, что система действующих международных норм в сфере социальной защиты обязывает государства содействовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека, бороться с нищетой, проводить эффективную социальную политику <3>. ——————————— <3> Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 26 — 27.
В международных актах определены стратегические цели развития социально-обеспечительного законодательства. Однако их имплементация в российское законодательство пока недостаточна: большинство международных актов в области социального обеспечения так и не ратифицированы Россией, несмотря на призывы научной общественности. Однако программные документы — Всеобщая декларация прав человека и гражданина, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированные Российской Федерацией и обязательные для исполнения, возлагают на наше государство обязанность гарантировать право каждого человека на социальное обеспечение и на достойный уровень жизни его и семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Сопоставление российского законодательства с международными правовыми нормами позволит выявить существующие различия, а впоследствии направить усилия ученых и законодателей на приведение национального законодательства о социальном обеспечении в соответствие с требованиями международных стандартов и преодоление отставания по уровню жизни российских граждан. Не менее важен опыт правового регулирования социального обеспечения, имеющийся в зарубежном законодательстве. «Действительно, использование данных сравнительного права помогает, с одной стороны, взять все то полезное, что оправдало себя за рубежом при решении сходных проблем, избавляет от ненужного труда изобретать уже изобретенный велосипед, а с другой стороны, дает возможность учесть негативные стороны зарубежного юридического опыта» <4>. На пути решения проблем социального обеспечения за рубежом обращают внимание российские экономисты, изучая модели социальной защиты европейских стран <5>. Однако изучение законодательства других государств и внедрение даже апробированных за рубежом решений в российскую правовую систему должно осуществляться крайне осторожно. ——————————— <4> Саидов А. Х. Указ. соч. С. 292. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Д. Роика «Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России» включена в информационный банк согласно публикации — «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 10. —————————————————————— <5> Роик В. Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2006. N 6; Антропов В. В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС: Дис. … д-ра экон. наук. М., 2007 и др.
Ю. А. Тихомиров справедливо опасается негативных последствий, вызванных тем, что «то одна или группы норм полностью переносятся в проект закона, то институт «перекочевывает» из одной правовой системы в другую без учета внутренних связей и в итоге становится чужеродным» <6>. Половинчатый учет опыта пенсионного страхования европейских государств, взятый за основу при проведении пенсионной реформы 2002 г., привел к созданию в рамках системы обязательного пенсионного страхования накопительного компонента, инородного ей по своей правовой природе. Осознание этой правотворческой ошибки влечет очередную реформу законодательства в области пенсионного обеспечения — вывод накопительного компонента из системы обязательного пенсионного страхования <7>. ——————————— <6> Тихомиров Ю. А. Проблемы сравнительного правоведения // Государство и право. 1993. N 8. С. 43. <7> Подробнее см.: Воронин Ю. В. Актуальные проблемы развития пенсионного законодательства Российской Федерации // Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения: Мат-лы 6-й межд. научно-практ. конф. / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2010. С. 560 — 566.
Во избежание подобных погрешностей необходимо прибегать к сравнению не отдельных норм права, а к комплексному анализу правовых институтов, обращая внимание на внутрисистемные связи. С. Л. Зивс отмечал: «Сравнительно-правовое исследование как метод юридической науки обязательно предполагает такое рассмотрение сопоставляемых институтов, при котором постоянно имелась бы в виду система, элементами которой данные институты являются» <8>. ——————————— <8> См.: Зивс С. Л. О методе сравнительного исследования в науке о государстве и праве // Советское государство и право. 1964. N 3. С. 23 — 35.
Комплексный сравнительный анализ института пособия по безработице позволил выявить существенные различия как в механизмах его финансирования, так и в условиях предоставления. В настоящее время ни в одном из государств Европейского союза пособие по безработице не финансируется только из бюджетных средств. По критерию взаимодействия начал социального страхования и вспомоществования В. В. Антропов выделяет три типа национальных систем поддержки по безработице в ЕС: 1) только страхование по безработице (Греция и Португалия); 2) страхование по безработице и помощь по безработице (Германия, Франция, Ирландия, Австрия, Нидерланды, Испания и Швеция); 3) страхование по безработице и социальная помощь, предоставляемая по окончании периода выплаты страхового пособия (Италия, Бельгия, Люксембург, Великобритания, Дания и Финляндия) <9>. Существенные различия есть и по кругу лиц, обеспечиваемых пособием. Российское законодательство лишает права на защиту от безработицы (в том числе на получение пособия) большое количество лиц, не имеющих стабильной работы и постоянного дохода: студенты очной формы обучения, граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей или являющиеся учредителями (участниками) коммерческих организаций в силу своего правового статуса не могут быть признаны безработными. К тому же в законодательстве не определен уровень дохода, необходимый для признания лица безработным, поэтому даже разовое выполнение работ или услуг за символическое вознаграждение исключает возможность получения пособия по безработице. ——————————— <9> Антропов В. В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС: Автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 2007. С. 33.
В России лица, работающие на условиях частичной занятости, не могут быть признаны безработными, а следовательно, не могут рассчитывать на получение пособия. На практике это приводит к тому, что граждане, получающие незначительное вознаграждение за труд, остаются без помощи со стороны государства и не имеют возможности при содействии государственных органов занятости найти другую подходящую работу. За рубежом граждане, работающие неполный рабочий день, получают пособие по безработице. Например, законодательство Великобритании наделяет правом на пособие по безработице лиц, которые работают или учатся не более 16 часов в неделю. В Германии к категории безработных относятся лица, занятые не более 15 часов еженедельно. Кроме того, законодательство Германии допускает возможность работы по совместительству для лиц, получающих пособие по безработице (но не более 15 часов в неделю). Представляется, что подобные меры адекватны современным кризисным явлениям на рынке труда (спад объемов производства, сокращение рабочего времени и уменьшение заработной платы) и способствуют сглаживанию последствий материальной необеспеченности граждан. Отсутствие в российском законодательстве дифференциации размеров пособия в зависимости от количества иждивенцев приводит к тому, что, потеряв работу, трудоспособный родитель лишается возможности прокормить своих детей. Законодательство зарубежных государств предусматривает решение этой проблемы. К примеру, в Германии пособие выплачивается не только безработному, но и его детям и составляет на ребенка в возрасте до 6 лет — 60% от пособия взрослого; 70% — для детей от 6 до 14 лет и 80% для детей от 14 до 18 лет. К тому же с 2011 г. размер выплат на детей будет пересмотрен, поскольку Федеральный конституционный суд счел, что эти нормы противоречат Конституции ФРГ, поскольку не обеспечивают достойный прожиточный минимум <10>. ——————————— <10> Пособие по безработице Hartz-IV признано противоречащим Конституции ФРГ. URL: http:// lenta. ru/ news/ 2010/ 02/ 09/ hartz/.
Различия в национальном законодательстве государств допустимы, ибо каждое государство вправе выбирать свои пути правового регулирования, однако они должны быть обоснованы национальными, историческими культурными и иными особенностями страны. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что существующие различия не вызваны объективными причинами, ведь каждое государство должно содействовать занятости, оказывать помощь семьям с детьми, совершенствовать механизмы социального обеспечения. Это позволяет сделать вывод о несоответствии правового регулирования пособия по безработице потребностям граждан и уровню развития общества, что снижает эффективность этой социальной выплаты, поскольку она перестает в полной мере выполнять свое функциональное назначение. Объектом сравнительного исследования может служить и право социального обеспечения собственного государства. Социальное обеспечение отнесено Конституцией РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Компаративистские исследования будут уместны и востребованы при сравнении законодательства субъектов РФ о социальном обеспечении, не только с целью устранить коллизии между федеральным и региональным законодательством, но и с целью совершенствования законодательства с учетом опыта других субъектов Российской Федерации. Право собственной страны может быть подвергнуто историко-сравнительному анализу, который необходим в тех случаях, когда уже имеется опыт правового регулирования той или иной группы общественных отношений. Преемственность законодательства о социальном обеспечении должна быть одним из векторов развития законодательства в этой области, ведь российское социально-обеспечительное законодательство создается не «с чистого листа», а имеет свои сложившиеся традиции. В связи с этим заслуживает критики девальвация значения трудового стажа и снижение его влияния на уровень пенсионного обеспечения, поскольку пенсионное законодательство нашего государства на протяжении десятилетий стимулировало длительную трудовую деятельность. Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РФ» определял в качестве условия назначения пенсии по старости — общий трудовой стаж, который для мужчин составлял не менее 25 лет, а для женщин — не менее 20 лет. При этом если стаж был меньше, размер пенсии сокращался. Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ» напрямую не увязывает продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности с размером пенсии, а право на пенсию по старости возникает у лиц, достигших пенсионного возраста, при наличии не менее 5 лет страхового стажа. Плачевно наблюдать отказ от достигнутого в советский период уровня гарантий по отдельным видам социальных пособий: отмена надбавки на иждивенцев к пособию по безработице, существовавшей в период с 1991 по 1996 г.; введение ограничений периодов выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае ухода за больным ребенком, введенных с 1 января 2007 г. и др. Развитие сравнительно-правовых исследований в праве социального обеспечения будет способствовать приведению российского законодательства о социальном обеспечении в соответствие с требованиями международного права, позволит выработать оптимальные законодательные решения в области социального обеспечения на основе изучения опыта правового регулирования зарубежных государств, добиться преемственности правового регулирования.
