(Гусева Т. С.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 3)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА КОМПЕНСАЦИОННЫХ ВЫПЛАТ В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РОССИИ <*>
Т. С. ГУСЕВА
——————————— <*> Guseva T. S. Legal nature of compensational payments in the law of social security of Russia.
Гусева Татьяна Сергеевна, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена исследованию становления в российском законодательстве такого вида социального обеспечения, как компенсационные выплаты. Автор выявляет их существенные признаки и рассуждает о перспективах развития этого вида выплат в праве социального обеспечения России.
Ключевые слова: право социального обеспечения, компенсационные выплаты.
The article investigates the formation of the Russian legislation of such form of social security as compensation. The author reveals their essential features and discusses the prospects for this type of payments in Russian social security law.
Key words: social security law, compensation.
Компенсационные выплаты были впервые введены в социально-обеспечительное законодательство в 90-х годах XX в. <1>. Исследователи считают, что появление в российском законодательстве о социальном обеспечении компенсаций вызвано необходимостью преодоления ряда негативных последствий перехода к рыночным отношениям, связанных прежде всего с резким снижением уровня жизни неработающих граждан, принятием государством дополнительных мер, направленных на их социальную защиту <2>. Сейчас с уверенностью можно сказать, что компенсационные выплаты в праве социального обеспечения — это не временное явление. Современное федеральное и региональное законодательство подтверждает востребованность этих социальных выплат для возмещения гражданам последствий социальных рисков. ——————————— <1> Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699; 1992. N 32. Ст. 1861; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4561; 1996. N 51. Ст. 5680; 1999. N 16. Ст. 1937; 2000. N 33. Ст. 3348; 2001. N 7. Ст. 610; 2004. N 35. Ст. 3607; 2008. N 9. Ст. 817; N 29. Ст. 3410; N 52. Ст. 6224. 2009. N 18 (ч. 1). Ст. 2152; Федеральный закон от 1 августа 1996 г. «О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных, общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего образования» // СЗ РФ. 1996. N 32. Ст. 3847 (утратил силу); Постановление Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. N 549 «Об утверждении Порядка предоставления компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» // СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 612 (утратило силу); и др. <2> Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2006. С. 341 — 342.
Отраслевое законодательство о социальном обеспечении не содержит определения компенсации <3>, да и правовые нормы о компенсационных выплатах разрознены по нормативно-правовым актам различного уровня. В науке права социального обеспечения компенсационные выплаты либо рассматриваются как новый самостоятельный вид социального обеспечения <4>, либо отождествляются с пособиями <5>. Большинство исследователей отмечают сложность разграничения пособий и компенсаций в праве социального обеспечения. С. Б. Цветков полагает, что «компенсационные выплаты близки по своим целям и правовой природе к пособиям. Их отличие видится в следующем: 1) пособия назначаются на основании федеральных законов, а компенсационные выплаты — на основании подзаконных актов; 2) размер пособий значительно выше размеров компенсационных выплат» <6>. Но эти признаки вряд ли можно назвать существенными, позволяющими их разграничить, а с приведенными автором аргументами сложно согласиться, ведь некоторые компенсации устанавливаются законом, например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предусматривает несколько видов компенсационных выплат, а размеры компенсаций не всегда превышают суммы пособий, да и проводить подобное сравнение вряд ли корректно, поскольку законодательство закрепляет различные основания их предоставления. ——————————— <3> К примеру, в трудовом законодательстве эта дефиниция закреплена в ст. 164 ТК РФ, которая гласит: «…компенсации — денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами». <4> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 447; Право социального обеспечения России: Учебник / Под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2006. С. 341 — 342; и др. <5> Батыгин К. С., Галаганов В. П. Пособия по социальному обеспечению. М., 1996. С. 7; Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М. В. Филипповой. М.: Юрист, 2006. С. 170. <6> Цветков С. Б. Право социального обеспечения: Учебное пособие. Волгоград, 2009. С. 159.
В. С. Аракчеев, Д. В. Агашев, Л. А. Гречук формулируют следующее определение социально-обеспечительных компенсаций: это предоставления имущественного (натурального) характера, направляемые в адрес нуждающихся граждан с целью оказания им помощи по восстановлению утраченного имущественного положения на основаниях, условиях, в размере и в порядке, которые установлены действующим законодательством <7>. Однако действующее законодательство, на наш взгляд, не дает оснований для рассмотрения компенсационных выплат как натуральной помощи, устанавливая размеры компенсаций в денежных суммах. ——————————— <7> Аракчеев В. С., Агашев Д. В., Гречук Л. А. Право социального обеспечения России: Учебное пособие. Томск, 2006. Ч. 1. С. 46.
И. С. Морозова предлагает рассматривать компенсации как особый правовой механизм, направленный на возмещение причиненного физическому или юридическому лицу ущерба в результате как правомерных, так и противоправных действий контрсубъектов, понесенных расходов, нейтрализацию иных обстоятельств, связанных с ущемлением его интересов <8>. Подобный подход не вызывает принципиальных возражений, но не учитывает специфики социально-обеспечительных правоотношений (особый субъектный состав; объективные, независимые от воли граждан основания возникновения правоотношений). ——————————— <8> Морозова И. С. Сущность компенсации в общетеоретическом аспекте // Право и образование. 2007. N 1. С. 101.
Н. Л. Смирнова считает, что компенсационные выплаты имеют много общего с пособиями. Сходство устанавливается по следующим признакам: ограничение временными рамками; основания назначения признаются социально значимыми с точки зрения государства; как и часть пособий, являются социально — алиментарными выплатами; предоставляются с определенными целями <9>. Основное отличие — в самой сущности пособий и компенсационных выплат. Практически все компенсации выплачиваются с целью возмещения. Возмещение (частичное) неполученной заработной платы в период длительных отпусков без сохранения заработной платы, вызванных временным прекращением работы, или в период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет и т. д. Пособия выплачиваются с целью оказания помощи в случаях, установленных в законе <10>. ——————————— <9> Смирнова Н. Л. Пособия по временной нетрудоспособности как вид страхового обеспечения по праву социального обеспечения современной России: Дис. … к. ю.н. Владивосток, 2002. С. 62. <10> Там же. С. 62 — 63.
Разделяя приведенную точку зрения, необходимо отметить следующее. Для того чтобы компенсационные выплаты не растворились в системе пособий и укрепили свой статус самостоятельного вида социальных выплат, законодателю необходимо учитывать и развивать особую природу этих предоставлений как адекватного механизма восстановления имущественного положения, возмещения неблагоприятных последствий, соответствующих характеру вредного воздействия (например, компенсации чернобыльцам) или фактически понесенным расходам (например, компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях дошкольного образования), в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Именно компенсаторная, восстановительная функция должна явно прослеживаться в нормативно-правовых актах, и такие удачные примеры можно найти в российском законодательстве <11>. ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. N 670 «О порядке предоставления легковых автомобилей и выплаты единовременной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета инвалидам, которые на 1 января 2005 г. состояли на учете в органах социальной защиты субъектов Российской Федерации для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями» // СЗ РФ. 2008. N 38. Ст. 4310.
При этом можно выделить как содержательную, так и техническую характеристику законодательства о компенсационных выплатах. Компенсации должны соответствовать стоимости (фактической или условной) того объекта, для возмещения которого они предназначаются, в противном случае их установление лишено смысла. Учитывая этот содержательный критерий, использование законодателем термина «пособие» по отношению к социальным выплатам компенсационного характера можно рассматривать как нарушение правил юридической техники (единства терминологии). В большинстве случаев размеры компенсаций крайне низкие, что свидетельствует о концептуальной непроработанности стандартов предоставления социального обеспечения. На этот факт обращает внимание Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в своем докладе за 2009 г. <12>. Унизительными представляются ежемесячные размеры компенсационных выплат в 50 руб., не пересматривавшиеся с января 2001 г., студентам и аспирантам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет; неработающим женам лиц начальствующего и рядового составов органов внутренних дел РФ в отдаленных местностях и гарнизонах, где отсутствует возможность их трудоустройства <13>. Не отвечают потребностям граждан и достигнутому уровню общественного развития размеры и условия предоставления компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или престарелым: размер выплаты составляет 1200 руб., а в случае трудоустройства инвалида или престарелого лицо, осуществляющее уход, лишается компенсации. Антиинфляционная защита компенсационных выплат путем ежегодной индексации предусмотрена лишь в отношении выплат, установленных Законом РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Приведенные аргументы свидетельствуют об отсутствии научно обоснованных критериев предоставления компенсационных выплат, адекватных характеру возмещаемых социальных рисков. ——————————— <12> Российская газета. 28 мая 2010. <13> Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. N 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан» // СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 589; 2001. N 7. Ст. 629; 2003. N 16. Ст. 1508.
Компенсации предусмотрены не только социально-обеспечительным законодательством, но и трудовым законодательством (компенсация расходов на проезд к месту командировки, компенсация за неиспользованный отпуск и др.) и гражданским законодательством (компенсация морального вреда, компенсации по вкладам и др.). При этом компенсационные выплаты в праве социального обеспечения отличаются от компенсаций, предусмотренных другими отраслями законодательства, тем, что условиями их назначения и выплаты являются наступление социальных рисков, а также определение видов и размеров компенсационных выплат в законодательстве, а не в договорном порядке. Осуществление компенсационных выплат в праве социального обеспечения основано на принципе солидарности, т. е. размер определяется не в индивидуальном порядке, а усредненно. Компенсационные выплаты в системе социального обеспечения предоставляются гражданам безвозмездно и безвозвратно из бюджетных средств. На эту принципиальную отличительную особенность обращает внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 июля 2009 г. N 13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 Закона РФ «О милиции» и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода, где подчеркивается, что государство, устанавливая систему компенсаций, выступает не как страхователь, не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах <14>. ——————————— <14> Собрание законодательства РФ. 2009. N 31. Ст. 3997.
Таким образом, есть все основания утверждать, что компенсационные выплаты — самостоятельный вид социального обеспечения, обладающий следующими признаками: 1) предоставляются при наступлении социальных рисков с целью возмещения; 2) виды и размеры компенсаций устанавливаются в законодательстве; 3) финансируются из бюджетных средств; 4) предоставляются безвозмездно и безвозвратно.
