(Седельникова М. Г.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 2)
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ <*>
М. Г. СЕДЕЛЬНИКОВА
——————————— <*> Sedel’nikova M. G. Methodological problems of legislative development of social security.
Седельникова Марина Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой социального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Совершенствование законодательства о социальном обеспечении должно быть методологически подкреплено. Необходимо комплексное использование адекватных методов научного исследования. Это позволит существенно повысить эффективность социального законодательства.
Ключевые слова: право социального обеспечения, методология права, общенаучные и специальные методы, сравнительно-правовой анализ, системный подход.
Legislative development of social security must be supported methodologically. It is necessary to use adequate methods of scientific research in complex, which will lead to the essential increase of the effectiveness of social legislature.
Key words: social security law, methodology of law, general and special scientific methods, comparatively legal method, systems approach.
Законодательство о социальном обеспечении является чрезвычайно объемным и внутренне противоречивым. Находясь в состоянии перманентного реформирования, оно не только в незначительной степени приблизилось к желаемому результату, но в ряде случаев реализация нововведений приводила к прямо противоположным целям. Причины подобного положения дел разноплановы, в то же время одной из них, несомненно, является проблема методологии теоретических исследований науки права социального обеспечения. Господствовавший в советской правовой науке стандартный набор методов научного познания в обязательном порядке получал формальное закрепление в текстах диссертационных и монографических исследований. Существенное изменение взглядов на сущность правовой науки, соотношение предмета и объекта научного исследования потребовали поиска новых подходов к методологии правовых исследований, критического осмысления созданного в постсоветский период. Не претендуя на полный анализ обозначенной проблемы, хотелось бы остановиться на наиболее активно используемых наукой права социального обеспечения методах научного познания и тех методах, которые в силу различных причин незаслуженно игнорируются при проведении научных исследований. Постсоветский период отмечен чрезвычайно широким использованием сравнительно-правового метода. Объяснений подобному феномену достаточно: длительная изолированность отечественных правовых исследований, кардинальное изменение производственных отношений, нарастающие глобализационные процессы. Однако в большинстве случаев сравнительно-правовой метод стал использоваться несколько однобоко, проявляясь в попытках механического насаждения зарубежного опыта на российские реалии. Десять лет назад в общественное сознание активно внедрялась идея необходимости проведения пенсионной реформы по так называемой «чилийской модели». Многочисленные плюсы планируемых изменений подкреплялись ссылками на положительные результаты, достигнутые в данной стране. Популяризацией этой идеи занимались многие — от министра до рядового госслужащего. К сожалению, только по прошествии определенного периода времени, когда стало очевидным несовпадение ожидаемых и полученных результатов, стали искать причины случившегося. Уже на стадии проведения научных исследований, положенных в основу будущего законопроекта, следовало учитывать существенные отличия как объективного, так и субъективного характера — ведь даже студентам-юристам известно, что сравнительно-правовой метод предполагает не «механическую «операцию», а творческий подход и учет при этом исторических, национальных, экономических, политических и других условий и особенностей той или иной страны» <1>. ——————————— <1> Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. Общая часть: Учебник для юрид. вузов. М., 2001. С. 247.
Использование позитивного опыта других стран в регулировании социально-обеспечительных отношений должно осуществляться в жесткой увязке с социально-экономическими показателями нашей страны. Социально-обеспечительные отношения являются перераспределительными, и предел возможного передела произведенного продукта обусловлен объективными экономическими законами. Экономический анализ, относящийся к числу методов неюридических наук, незаслуженно редко востребован в правовой науке вообще и в праве социального обеспечения в частности. Взаимное влияние права на экономику, и наоборот, является общепризнанным. В то же время зачастую при разработке законодательных предложений этому не придается должного внимания. Так, с 1 января 2011 г. существенно повысились размеры страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. По оценкам экспертов, это приведет к оттоку 800 млрд. рублей из реального сектора экономики. Даже в условиях стабильно функционирующей экономики столь значительное увеличение финансовой нагрузки на работодателя существенно сказалось бы на макро — и микроэкономических показателях. Стоит ли напоминать о том, что повышение тарифов страховых взносов производится в условиях экономического кризиса?!! Результатом подобной заботы о размерах будущей пенсии могут стать возвращение к практике «серых» зарплат, сокращение численности рабочих мест и даже закрытие предприятий, особенно в сфере малого бизнеса. В конечном итоге реальное поступление страховых взносов будет краткосрочным, а затем пойдет их спад, зато могут возрасти социальные расходы на выплату пособий по безработице и финансирование иных мероприятий в области содействия занятости. Использование экономического метода в совокупности с математическим (математическими) позволит достаточно определенно провести «стоимостную оценку» той или иной нормы, достоверно спрогнозировать ее экономическую эффективность как в краткосрочной, так и в длительной перспективе. Так, в последние годы с завидной периодичностью поднимается вопрос о необходимости повышения пенсионного возраста. Данная проблема характерна не только для России, но и для многих государств с аналогичными демографическими показателями. В 2010 г. во Франции были увеличены возраст выхода на пенсию и стаж, требуемый для получения полной пенсии. И это вряд ли может быть примером антисоциальной политики. Объективный экономический и математический анализ демографических показателей (рождаемости, смертности, продолжительности жизни) и актуарные расчеты, на которых базируется система социального страхования, подтверждают необходимость непопулярных изменений. Потребность в корректировке пенсионного возраста обусловлена целым рядом объективных причин — увеличившейся продолжительностью жизни, снижением рождаемости, замедлением темпов роста производительности труда. И если у французского законодателя осознание изменившейся объективной реальности привело к законодательным изменениям, то в России ожидать подобного вряд ли приходится. При разработке действующего пенсионного законодательства «французский» и «казахстанский» опыт был проигнорирован. У наших ближайших соседей в Республике Казахстан пенсионный возраст по сравнению с российским повышен на три года, во Франции общий возраст выхода на пенсию был повышен на два года и составит 62 года при условии уплаты пенсионных отчислений в течение 40,5 года и 67 лет во всех остальных случаях. В Российской Федерации обсуждение возможных перспектив увеличения возраста выхода на пенсию до сих пор происходит в стиле политических лозунгов, а не глубокого анализа экономической ситуации. Откладывая решение обозначенной проблемы, мы лишь усугубляем ее, создаем своеобразную «финансовую пирамиду», для нормального функционирования которой необходим постоянный приток денежных средств во все возрастающих размерах. Закономерный итог функционирования всех финансовых пирамид общеизвестен. Справедливости ради стоит отметить, что влияние экономического метода стало более явственно прослеживаться в законодательстве о социальном обеспечении. В качестве позитивных примеров можно привести установление максимального размера заработной платы, облагаемой страховыми взносами, и его увязки с размерами страхового обеспечения в отдельных видах социального страхования, закрепление механизма софинансирования пенсий. На примере последнего можно отчетливо увидеть, насколько среднестатистический гражданин готов самостоятельно участвовать в формировании своей будущей пенсии. В свое время введение накопительного элемента в состав трудовой пенсии преследовало цель активного вовлечения будущих пенсионеров в инвестиционные процессы. Обозначенная цель не была достигнута. Актуальным в этом случае было бы использование социокультурного метода, позволяющего определить причины принятия или отторжения определенных правовых предписаний. Принимая во внимание сохраняющуюся «советскую» ментальность — обо мне обязано заботиться государство! — и чрезвычайно низкий уровень финансовой грамотности, можно было изначально прогнозировать чрезвычайно низкую эффективность данной нормы. Механизм софинансирования пенсии не только прост и понятен, но и включает в себя элемент своеобразной благотворительности, что неизменно позитивно оценивается гражданами. Можно сколь угодно долго говорить о желательности участия в программах дополнительного пенсионного страхования, но до тех пор, пока у населения не сформируется высокая степень доверия к таким финансовым институтам, как негосударственные пенсионные фонды, ожидать реальных изменений вряд ли приходится. Системный подход (системный анализ) достаточно часто обозначается в качестве метода научных исследований. Б. И. Пугинский считает, что других эффективных способов исследования человеческой деятельности в настоящее время просто не существует <2>. В то же время анализ реальной ситуации чаще свидетельствует об обратном. Законодательные предложения не имеют четкой стратегии, направлены на фрагментарное решение сиюминутных задач, зачастую при этом игнорируются объективно существующие связи и закономерности. Полагаем, что именно системный подход позволит комплексно оценить анализируемую ситуацию, учесть все ее составляющие, а также задействовать в регулировании социально-обеспечительных отношений всей совокупности методологического инструментария. ——————————— <2> Пугинский Б. И. Методологические вопросы правоведения // Правоведение. 2010. N 1. С. 18.
Совершенствование методологии научных исследований не является самоцелью. Использование адекватных методов, соответствующих изменившимся общественным отношениям, позволит не только содействовать развитию правовой науки, но и повысить эффективность законодательства и практики его применения.
