(Гусева Т. С.) («Семейное и жилищное право», 2012, N 6)
МАТЕРИНСКИЙ (СЕМЕЙНЫЙ) КАПИТАЛ: ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>
Т. С. ГУСЕВА
——————————— <*> Guseva T. S. Maternal (family) capital: ways to improve legal regulations.
Гусева Татьяна Сергеевна, заведующая кафедрой гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Пензенского государственного педагогического университета им. В. Г. Белинского, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена исследованию такого вида социальных выплат в праве социального обеспечения, как материнский (семейный) капитал. На основе анализа федерального и регионального законодательства автор рассуждает о перспективах развития этого вида выплат в праве социального обеспечения России.
The article deals with such kind of social benefits in the social security law as maternal (family) capital. Based on the analysis of the federal and regional legislation author discusses future prospects for this kind of payments in Russian social security law.
Key words: social security, family, maternity (family) capital.
Материнский (семейный) капитал введен Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Статья 2 Закона определяет материнский (семейный) капитал как средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, обеспечивающих возможность улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения. Некоторые исследователи полагают, что материнский (семейный) капитал является новым видом социального обеспечения <1>. Ю. Б. Корсаненкова считает, что материнский (семейный) капитал как по содержанию, так и по условиям предоставления отличается от видов социального обеспечения в денежной или натуральной форме (пенсий, пособий, компенсационных выплат и социальных услуг), так как его можно получить и расходовать только по трем направлениям, строго определенным в законе <2>. Однако целевой характер использования не является основанием для рассмотрения этой денежной выплаты в качестве нового вида социального обеспечения. Именно этот признак сближает материнский (семейный) капитал с таким видом социальных выплат, как субсидии. Сходными чертами является безналичная форма предоставления и финансирование социальной выплаты из бюджетных средств. И если бы не желание законодателя дать звучное название вводимой мере социальной поддержки, возможно было бы вместо понятия «материнский (семейный) капитал» использовать понятие «многоцелевая субсидия». ——————————— <1> Ахмедшина А. Н. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 103. <2> Корсаненкова Ю. Б. Некоторые проблемы правового регулирования предоставления материнского капитала // Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения: Материалы 6-й Международной научно-практической конференции / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2010. С. 578.
Правоведами предпринимаются попытки определить место материнского (семейного) капитала в системе отрасли права социального обеспечения. А. Л. Благодир включает институт материнского (семейного) капитала в состав комплексного (генерального) института государственной социальной помощи <3>, который, по мнению исследователя, «объединяет правовые нормы, регулирующие не только предоставление помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию и малообеспеченным, но и другие нормы, в соответствии с которыми государство признает определенные обстоятельства социально значимыми для общества и готово их урегулировать» <4>. Позволим себе не согласиться с подобной расширительной трактовкой института государственной социальной помощи, ведь государственная социальная помощь предоставляется с учетом нуждаемости, а условия получения материнского капитала этого не требуют. Полагаем, что институт материнского (семейного) капитала является составной частью института социальных выплат наряду с пособиями, субсидиями и компенсационными выплатами. ——————————— <3> Благодир А. Л. Право социального обеспечения: система отрасли: Монография. Киров, 2011. С. 177. <4> Благодир А. Л. К вопросу о структуре Особенной части права социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. N 3(13).
Право на материнский (семейный) капитал возникает в случае рождения (усыновления) второго и последующего ребенка в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. Выбор законодателем этого десятилетия не случаен: во-первых, именно на этот период приходится наибольшее число молодежи активных репродуктивных возрастов 20 — 30 лет, во-вторых, это последнее поколение, где среди детей более половины были рождены вторыми и следующими. Они в большей степени, чем единственные дети, понимают, что 2 — 3 ребенка в семье — это нормально, они сами выросли в таких семьях <5>. Но при этом законодатель не предусмотрел права на дополнительные меры поддержки семей, у которых двое и более детей родились до указанной даты. Применение Закона N 256-ФЗ к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г., стало поводом для обращения в Конституционный Суд РФ. Заявительница, родившая третьего ребенка в 2004 г., полагала, что ограничение ее права на материнский (семейный) капитал неоправданно и нарушает принцип равенства всех перед законом, что противоречит ст. 19, 38, 55 Конституции РФ. Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, мотивировав отказ тем, что решение вопроса о действии закона во времени, в том числе придание ему обратной силы, является прерогативой законодателя, а конкретные меры социальной поддержки семьи и детей в соответствии с Конституцией РФ устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ <6>. ——————————— <5> Елизаров В. Проблемы усиления экономической поддержки семей с детьми и стимулирования рождаемости // URL: http://www. demographia. ru/articles_N/index. html? idR=5&idArt;=601 (дата обращения: 14.08.2012). <6> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаховой О. Б. на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 г. N 534-О-О // Официально не опубликовано. СПС «КонсультантПлюс».
Право на дополнительные меры государственной поддержки имеют женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.; женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки; мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшиеся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г. Дополнительные меры государственной поддержки предоставляются в связи с реализацией социального риска материнства, охватывающего беременность и рождение ребенка, а право женщин на их получение обусловлено фактом рождения второго, третьего или последующих детей. В связи с этим право мужчины на дополнительные меры государственной поддержки по случаю рождения ребенка, имеющего обоих родителей, является производным от права женщины и может быть реализовано лишь в случае, когда право женщины на указанные меры прекратилось по основаниям, предусмотренным законом (в связи со смертью, объявлением умершей, лишением родительских прав и в других ситуациях отсутствия материнского попечения). В связи с этим в случае усыновления ребенка обоими супругами приоритетное право на получение дополнительных мер государственной поддержки также предоставляется женщине. Право мужчин на указанные меры не является производным от права женщин только тогда, когда они являются единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей <7>. Подобное толкование Конституционным Судом положений Закона N 256-ФЗ представляется спорным. Если бы законодатель поощрял материнство исключительно как биологическую функцию, связанную с вынашиванием и рождением ребенка, он вряд ли стал бы отодвигать во времени возможность распоряжения средствами материнского (семейного) капитала до достижения ребенком трехлетнего возраста. Такое законодательное решение подтверждает ценность родительства как социальной функции, заключающейся в заботе и воспитании ребенка, которую может выполнять отец ребенка. При этом позиция законодателя непоследовательна и нарушает принцип гендерного равенства. О. В. Чесалина отмечает, что, даже если право на материнский (семейный) капитал возникает у мужчины, возможности его реализации не равны правам женщины, поскольку право на направление средств материнского капитала на финансирование накопительной части пенсии принадлежит только женщинам <8>. ——————————— <7> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кубанова В. Б. на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»: Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1085-О-О // Официально не опубликовано. СПС «КонсультантПлюс». <8> Чесалина О. В. К вопросу о дифференциации в правовом регулировании материнского (семейного) капитала и пособий по беременности и родам // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. С. 470.
А. Н. Ахмедшина обращает внимание на неопределенность вопроса о судьбе материнского (семейного) капитала в случае распада семьи и предлагает три варианта решения этой проблемы. Если рассматривать материнский капитал как меру поддержки женщины, супруг не может претендовать на него. Если рассматривать его как средство поддержки семьи, то супруг может поставить вопрос и о его доле, в частности при направлении капитала на улучшение жилищных условий. Возможен и третий путь решения проблемы: право на материнский капитал следует за детьми, т. е. с кем проживают дети, тому и принадлежит право на распоряжение им <9>. Полагаем, что в случае расторжения брака право на материнский (семейный) капитал должно следовать за ребенком, ведь семьей признается и одинокий родитель, воспитывающий ребенка и проживающий совместно с ним. Такой подход отвечает назначению дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, установленному в преамбуле Закона N 256-ФЗ, — создание условий, обеспечивающих семьям с детьми достойную жизнь. ——————————— <9> Ахмедшина А. Н. Указ. соч. С. 102.
В законодательстве о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, отчетливо прослеживается дисбаланс социальной и экономической функций государства. Материнский (семейный) капитал — это мера социальной поддержки, направленная на повышение благосостояния семьи с детьми, но предусмотренный законом механизм и ограниченное количество направлений расходования (улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование накопительной части трудовой пенсии матери) затрудняют использование средств материнского (семейного) капитала. Это подтверждает тот факт, что на 1 января 2010 г. материнским (семейным) капиталом воспользовалось только 0,9% семей, получивших сертификаты. Эксперты отмечают, что даже при наличии материнского капитала половина его получателей практически не сможет участвовать в схемах ипотечного кредитования, так как для большинства из них это единственный ресурс, не подкрепленный другими возможностями. У малообеспеченных семей не удовлетворены не только потребности в жилье и образовании, но и потребности более низкого порядка (питание, одежда, обувь и др.) <10>. Эти семьи будут искать возможность обналичить средства материнского (семейного) капитала для использования на текущее потребление. При этом цели, определенные законодателем, останутся недостигнутыми, а часть денежных средств, адресованных государством семье, осядет у посредников. ——————————— <10> Новые меры поддержки материнства и детства: рост уровня жизни семей с детьми или рост рождаемости? Анализ мер поддержки материнства и детства, внедренных в 2007 году в Российской Федерации / Л. Н. Овчарова, А. И. Пишняк, Д. О. Попова. М.: Независимый институт социальной политики, 2007. С. 22.
Думается, процедура распоряжения средствами материнского (семейного) капитала лицами, получившими сертификат, должна быть упрощена таким образом, чтобы максимально учесть частные интересы и возможности семьи с детьми и публичный интерес государства в целевом расходовании средств и увеличении количества рождений. Заслуживают внимания законодателя предложения по расширению направлений использования материнского капитала — капитальный ремонт жилого помещения, высокотехнологичная медицинская помощь ребенку (детям), получение образования матерью и др. Необходимо рассмотреть и возможность использования материнского капитала на текущие нужды семьи в случае попадания семьи в тяжелую жизненную ситуацию. Довольно интересен опыт правового регулирования материнского (семейного) капитала в субъектах Российской Федерации. Некоторые субъекты по аналогии с федеральным законодательством установили дополнительные меры поддержки семей с детьми на период до 31 декабря 2016 г. <11>, другие ввели региональный материнский (семейный) капитал, не связывая право на его предоставление с рождением (усыновлением) ребенка в определенный период времени. В отдельных субъектах РФ право на региональный материнский (семейный) капитал возникает при рождении (усыновлении) второго или последующего ребенка <12>, в большинстве регионов поощряется рождение третьего и последующих детей <13>. В Калининградской и Томской областях право на региональные дополнительные меры поддержки семей с детьми предоставляется только адресно — семьям, в которых среднедушевой доход не превышает два прожиточных минимума в Томской области и 3,5 прожиточного минимума в Калининградской области. Закон Калининградской области лишает права на региональный материнский (семейный) капитал семьи, где оба родителя трудоспособного возраста не работают и не состоят на учете в службе занятости. ——————————— <11> О дополнительной мере социальной поддержки семей, имеющих детей: Закон Кемеровской области от 25 апреля 2011 г. N 51-ОЗ; О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области: Закон Московской области от 12 января 2006 г. N 1/2006-ОЗ (в ред. от 3 июня 2011 г.); О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, в Красноярском крае: Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. N 12-54937. <12> Об областном материнском (семейном) капитале: Закон Свердловской области от 20 октября 2011 г. N 86-ОЗ; О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области: Закон Московской области от 12 января 2006 г. N 1/2006-ОЗ. <13> О материнском (семейном) капитале в Алтайском крае: Закон Алтайского края от 31 августа 2011 г. N 100-ОЗ; О региональном материнском (семейном) капитале в Приморском крае: Постановление Администрации Приморского края от 29 июня 2011 г. N 175-па; О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Мордовия: Закон Республики Мордовия от 18 октября 2011 г. N 66-З; О социальной поддержке многодетных семей в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 22 февраля 2005 г. N 836-КЗ (в ред. от 4 октября 2011 г.); О дополнительных мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Хакасия: Закон Республики Хакасия от 8 июля 2011 г. N 64-ЗРХ (в ред. от 30 сентября 2011 г.).
Размер материнского капитала зависит от финансовых возможностей региона и варьируется от 25 тыс. рублей <14> до 1 млн. рублей <15>. В ряде субъектов РФ размер дополнительной меры поддержки семей с детьми дифференцирован в зависимости от очередности рождения ребенка. Так, в Камчатском крае краевой материнский (семейный) капитал предоставляется при рождении (усыновлении) третьего ребенка — в размере 100 тыс. рублей; четвертого ребенка — в размере 150 тыс. рублей; пятого ребенка — в размере 200 тыс. рублей; шестого и последующего ребенка — в размере 250 тыс. рублей. В случае одновременного рождения (усыновления) двух и более детей краевой материнский (семейный) капитал предоставляется на каждого рожденного (усыновленного) ребенка начиная с третьего рожденного (усыновленного) ребенка <16>. ——————————— <14> О мерах социальной поддержки граждан, имеющих детей: Закон Нижегородской области от 24 ноября 2004 г. N 130-З (в ред. от 9 августа 2011 г.). <15> Согласно Закону Калининградской области от 23 июня 2011 г. «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей» право на выплату в размере 1 млн. рублей предоставляется при одновременном рождении трех и более детей. <16> О краевом материнском (семейном) капитале: Закон Камчатского края от 6 июня 2011 г. N 615.
Традиционными направлениями использования средств регионального материнского (семейного) капитала являются улучшение жилищных условий и получение ребенком образования, они отражены во всех нормативных правовых актах субъектов РФ, предусмотревших дополнительные меры поддержки семей с детьми. В отдельных регионах можно распорядиться средствами материнского капитала путем перевода средств в накопительную часть трудовой пенсии матери <17>, оплатить медицинские услуги, оказываемые родителю или ребенку <18>, санаторно-курортное лечение детей <19>, приобретение автомобиля, мебели, бытовой техники <20>, развитие личного подсобного хозяйства <21>, путем получения ежегодных денежных выплат в размере 12 тыс. рублей <22>. В Вологодской области целевая направленность материнского (семейного) капитала законодательно не определена <23>. ——————————— <17> О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области: Закон Московской области от 12 января 2006 г. N 1/2006-ОЗ (в ред. от 3 июня 2011 г.). <18> О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, на территории Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 27 июля 2011 г. N 112. <19> О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей: Закон Томской области от 16 декабря 2004 г. (в ред. от 7 октября 2011 г.). <20> О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей: Закон Калининградской области от 23 июня 2011 г. <21> О республиканском материнском капитале «Семья»: Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2011 г. 952-З N 803-IV. <22> О дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, в Красноярском крае: Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. N 12-54937. <23> Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Вологодской области: Закон Вологодской области от 29 декабря 2003 г. N 982-ОЗ.
Региональное законодательство о дополнительных мерах поддержки семей, имеющих детей, более полно учитывает нужды современных семей, выступает своеобразным индикатором ее потребностей, доказывая необходимость решения отдельных проблем семей с детьми на федеральном уровне.
