(Быковская Ю. В.) («Социальное и пенсионное право», 2011, N 4)
О ВОПРОСАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ <*>
Ю. В. БЫКОВСКАЯ
——————————— <*> By’kovskaya Yu. V. On the issues of reform of the system of pension provision in the agencies of internal affairs.
Быковская Юлия Викторовна, соискатель Академии экономической безопасности МВД России, кандидат экономических наук.
В статье дается оценка действующей системе пенсионного обеспечения лиц, проходящих службу в МВД России, анализируются изменения, вносимые в законодательство о пенсионном обеспечении в связи с проведением реформы органов внутренних дел, обосновываются предложения по дальнейшему совершенствованию системы пенсионного обеспечения сотрудников МВД России.
Ключевые слова: модернизация органов внутренних дел, социальная защита сотрудников правоохранительных служб, реформирование системы пенсионного обеспечения МВД России.
In clause the estimation to operating system of a provision of pensions of the persons serving in the Ministry of Internal Affairs of Russia is given, changes, вносимые in the legislation on a provision of pensions in connection with carrying out of reform in police are analyzed, on the further perfection of system of a provision of pensions offers prove in the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Key words: modernization of law-enforcement bodies, social protection of employees of law-enforcement bodies, reforming of system of a provision of pensions of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
В настоящее время многие развитые страны сталкиваются с проблемами пенсионного обеспечения своих граждан. Низкие размеры пенсий, увеличение пенсионной нагрузки на работающее население, неустойчивость пенсионных систем, отсутствие достаточного обеспечения финансовыми средствами — все это говорит о необходимости серьезного реформирования систем пенсионного обеспечения в этих государствах. Схожие проблемы существуют и в России, а направления дальнейшего совершенствования российской пенсионной системы являются предметом оживленных дискуссий. Это связано с тем, что «проблема выбора пенсионной системы для страны относится к стратегическим, базисным вопросам жизнедеятельности нескольких поколений, а поэтому требует применения подходов и методов, более сложных по характеру, чем те, которые применяются для решения текущих проблем» <1>. ——————————— <1> Роик В. Д. Пенсионная реформа: дорогу осилит идущий // Пенсия. N 11. 2000; URL: http:// www. pensionreform. ru/ pension/ pr_tochka11.
Сегодня довольно остро ставятся вопросы о долгосрочных перспективах развития общегражданской пенсионной системы России, в том числе: — об алгоритме расчета пенсий; — об обоснованности и сроках повышения пенсионного возраста; — о необходимости привлечения дополнительных финансовых ресурсов для обеспечения социально приемлемого уровня пенсий; — о возможности прямой дотации пенсионной системе за счет общеналоговых средств государственного бюджета; — о необходимости введения ограничений досрочного выхода на пенсию; — об изменении механизма индексации пенсий. Практически любая позиция в отношении возможных направлений и методов проведения пенсионной реформы подвергается серьезной критике со стороны оппонентов. Большой диапазон мнений ученых о проблемах системы пенсионного обеспечения, предполагаемых результатах и последствиях говорит о сложности вопросов реформирования системы пенсионного обеспечения и не позволяет однозначно положительно или отрицательно высказываться в отношении той или иной позиции. Обозначенные вопросы актуальны и для системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в правоохранительных органах, в частности для пенсионеров полиции, в связи с тем, что органы внутренних дел Российской Федерации являются частью общественного сектора и в отношении пенсионеров правоохранительных органов государство имеет такие же обязательства, как и для общегражданских пенсионеров. Особое значение эти вопросы имеют в контексте глубокой модернизации МВД России, создания нового правоохранительного института — полиции и формирования новой законодательной базы о функционировании этого института. На протяжении многих лет пенсионеры системы МВД России в социально-экономическом и правовом отношении относились к категории граждан, надежно защищенных со стороны государства. Считалось, что уровень пенсий бывших сотрудников правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, гораздо выше, чем гражданского населения, а система их пенсионного обеспечения является привилегированной. Действительно, сотрудники правоохранительных органов выходят на пенсию гораздо раньше, чем большинство других категорий работников; длительное время размеры их пенсий в значительной степени превышали размеры общегражданских пенсий; индексация пенсий проводится регулярно одновременно с повышением денежного довольствия действующих сотрудников. Тем не менее с начала 2000-х гг. наблюдается тенденция снижения уровня жизни пенсионеров МВД России: соотношение средних размеров военных пенсий и среднемесячной номинальной начисленной заработной платы по стране уменьшается; темпы роста военных пенсий отстают от темпов роста общегражданских пенсий; сокращается доля пенсионнообразующих компонентов в денежном довольствии основных категорий сотрудников ОВД и, соответственно, снижается соотношение средних размеров всех видов военных пенсий с величиной полного денежного довольствия сотрудников <2>. Это объясняет необходимость реформирования системы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел. ——————————— <2> Агапцов С. А. Аналитическая записка о результатах экспертно-аналитического мероприятия по анализу вопросов пенсионного обеспечения граждан, получающих пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее — Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел») // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. N 5 (125).
В конце марта 2011 г. Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> Проект Федерального закона N 518723-5 «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Законопроект).
В финансово-экономическом обосновании Законопроекта указано, что в 2012 г. средние размеры пенсий бывших сотрудников МВД России увеличатся в среднем в 2,2 раза и будут превышать установленный средний размер общегражданских пенсий в России на 30%. Тем не менее решение вопросов о повышении пенсий пенсионерам МВД России полностью зависит от бюджетного обеспечения органов внутренних дел, в частности на выплату пенсий. Е. Т. Гурвич при оценке пенсионной системы выделяет несколько уровней. «Минимальные требования состоят в способности системы обеспечивать свои законодательно установленные обязательства. Их несоответствие величине располагаемых финансовых ресурсов создает серьезную угрозу бюджетного кризиса» <4>. ——————————— <4> Гурвич Е. Т. Оценка перспектив действующей пенсионной системы // SPERO. 2008. N 8. С. 42 — 43.
В финансово-экономическом обосновании Законопроекта указано, что объем расходов федерального бюджета, направляемых на выплату пенсий пенсионерам МВД России, при условии его реализации в 2012 г., должен составить 165,37 млрд. руб., в том числе дополнительная потребность — 75,29 млрд. руб. За последние шесть лет увеличение расходов федерального бюджета на выплату пенсий пенсионерам МВД России составило от 6,7 до 28,1% <5>. На 2011 г. на выплату пенсий МВД России из федерального бюджета выделено 71,6 млрд. руб. Эта цифра меньше, чем объем дополнительной потребности, необходимой на реализацию Законопроекта на 2012 г. При условии, что в ходе проведения реформы о социальной защите сотрудников органов внутренних дел также потребуются дополнительные бюджетные ассигнования на выплату денежного довольствия и единовременных пособий, связанных с увольнением, очевидно, что при реализации данного Законопроекта у государства возникнут серьезные затруднения с финансовым обеспечением МВД России на выплату пенсий. ——————————— <5> Федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Вопрос о привлечении дополнительных финансовых ресурсов на выплату пенсий является одним из наиболее сложных для исполнения. В этой связи не вызывает сомнений, что в ходе совершенствования законодательства о пенсионном обеспечении необходимо тщательно анализировать возможные последствия, чтобы в результате избежать неплатежеспособности бюджетной системы и связанных с этим социальных проблем. Тем не менее 16 марта 2011 г. Законопроект поддержан Правительством Российской Федерации <6>, в июле 2011 г. принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. ——————————— <6> Заключение от 16.03.2011 N 1073п-П4 «Заключение на проект Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации».
Отдельно хотелось бы остановиться на нововведениях, вносимых Законопроектом в действующее законодательство о пенсионном обеспечении пенсионеров МВД России. Они сводятся к частичному изменению механизма расчета пенсий. Законопроектом предусматривается, что с 1 января 2012 г. за основу для расчета пенсии принимается денежное довольствие исходя из 54% оклада по должности, оклада по специальному званию и надбавки за выслугу лет, включая выплаты, связанные с индексацией денежного довольствия. Начиная с 1 января 2013 г. данный процент должен ежегодно увеличиваться на 2% до достижения 100% соответствующих сумм денежного довольствия. Очевидно, что при вступлении в действие Законопроекта значительно увеличится разрыв между размерами денежного довольствия и пенсий. И хотя реальный размер всех видов пенсий возрастет, тем не менее, говоря о направлениях государственной политики в отношении полиции, уже сегодня важно создавать такие перспективы для сотрудников, чтобы по выходе на пенсию стабильно поддерживать стандарты уровня жизни, гарантирующие определенный уровень благосостояния и экономическую независимость. Ученые отмечают, что пенсионная система должна быть способна «поддерживать по меньшей мере стабильное соотношение между величиной пенсий и зарплаты. В этом случае относительное положение пенсионеров по сравнению с работниками не ухудшается» <7>. ——————————— <7> Гурвич Е. Т. Указ. соч.
Результаты проведения социально-экономических реформ последнего десятилетия, а также изменения, вносимые в действующее законодательство о пенсионном обеспечении пенсионеров правоохранительных органов, свидетельствуют о том, что сегодня говорить о стабильности пенсионной системы невозможно. Вступление в действие Законопроекта полностью не решит эту проблему. Необходим новый подход к порядку расчета и индексаций пенсий. Представляется обоснованным, чтобы механизм расчета пенсий включал в себя привязку к среднему заработку сотрудников, а также к размерам средней заработной платы по стране. Такая практика уже существует. Например, размер пенсии за выслугу лет государственных гражданских служащих исчисляется исходя из среднемесячного заработка, включая надбавки и премии. Вместе с тем размер среднемесячного заработка, исходя из которого федеральному государственному гражданскому служащему исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 2,8 должностного оклада. Другой пример. В начале июня 2011 г. Минздравсоцразвития России предложил полностью отказаться от сложившегося принципа индексации пенсий по уровню инфляции и вернуться к формуле расчета общегражданских пенсий на основе индивидуального коэффициента, существовавшей до 2002 г., но в модернизированном виде. Индивидуальный коэффициент работника будет равен отношению его заработка к средней заработной плате по стране. В новой формуле также будет учитываться стажевый коэффициент — от 0,55 до 0,75 и средний заработок текущего года. При этом при расчете пенсий размер среднего заработка текущего года будет меняться ежегодно для проведения индексации пенсии, чтобы после назначения размер пенсии не устаревал. Кроме того, Минздравсоцразвития России предлагает ввести интегрированный коэффициент, который будет учитывать демографическую и макроэкономическую нагрузку на пенсионную систему. Он также будет рассчитываться и утверждаться ежегодно <8>. ——————————— <8> Новая формула позволит брать взносы со всего заработка и снизить тариф. Интервью статс-секретаря — заместителя министра Минздравсоцразвития Ю. Воронина газете «Коммерсант» 09.06.2011 // URL: http://www. minzdravsoc. ru.
У этого варианта реформы общегражданской пенсионной системы есть свои преимущества и недостатки. Тем не менее отдельные элементы схемы расчета общегражданских пенсий, учитывающей не только размер заработка и стаж службы, но и средний размер заработной платы по стране, и макроэкономическую нагрузку, и дифференциацию при расчете пенсий, могут быть приняты за основу в процессе совершенствования системы пенсионного обеспечения сотрудников МВД России. Действующий в настоящее время Закон «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел», был принят почти два десятилетия назад — в феврале 1993 г. На протяжении периода действия данного Закона в него неоднократно вносились различного рода изменения, уточнения и дополнения, в том числе в отношении категорий граждан, на которых распространяется действие этого Закона, порядка назначения пенсий, надбавок, дополнительных социальных гарантий и правил их исчисления. Многократное внесение изменений было необходимо. Это связано: — с потребностью приведения статей Закона в соответствие с проводимыми административными и социально-экономическими реформами, а также с вновь принятыми нормативными правовыми документами в данной сфере; — с несовершенством отдельных положений, выявившимся в ходе реализации этого Закона, и наличием в нем ряда пробелов и противоречий. На сегодняшний день более двух третей статей <9> данного Закона изменены. В результате действующее законодательство о пенсионном обеспечении сотрудников органов внутренних дел слишком объемно, запутанно, сложно для исполнения. Это еще одна причина, вследствие которой необходимо принятие нового закона о пенсионном обеспечении сотрудников органов внутренних дел. ——————————— <9> Из 65 статей Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел» 44 статьи подвергались изменениям и дополнениям, причем некоторые из них пересматривались неоднократно.
Нельзя оставить без внимания проблемы, связанные с назначением пенсий по старости лицам, уволившимся из органов внутренних дел без права на пенсию по линии МВД России. Для этой категории граждан, особенно для тех, кто прослужил в органах внутренних дел не один год, ситуация обстоит довольно серьезно. В соответствии с действующим законодательством с денежного довольствия сотрудников не уплачиваются взносы в государственные внебюджетные фонды, и у этих сотрудников нет накоплений на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица. В результате по выходе на пенсию по старости данный сотрудник не может претендовать на достойную общегражданскую пенсию. Эта проблема также свидетельствует о необходимости реформирования системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу в органах внутренних дел и изменении механизма назначения и расчета пенсий. Таким образом, проведенный анализ позволяет говорить о том, что социальная политика, проводимая в последние два десятилетия в отношении пенсионеров системы МВД России, была направлена на совершенствование законодательства посредством внесения различного рода изменений, дополнений и поправок в Закон о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел. Очевидно, что на сегодняшний день такой путь преобразований стал малоэффективным. Действующее законодательство о пенсионном обеспечении пенсионеров органов внутренних дел противоречиво, слишком громоздко. Новый закон о пенсионном обеспечении сотрудников полиции должен учесть то положительное, что достигнуто за почти двадцатилетний период действия Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел», исключить устаревшие, не соответствующие требованиям сегодняшнего времени, не согласованные с другими законодательными документами положения и нормы, а также принять во внимание огромную судебную практику. Сегодня не вызывает сомнений, что залогом эффективного функционирования нового института полиции будет являться совершенствование кадрового потенциала, включающее привлечение в органы внутренних дел перспективных молодых специалистов, качественное обновление кадров, а также сохранение на службе профессионалов. Решение этих задач в немалой степени зависит от создания эффективной системы мотивации и стимулирования служебной деятельности, а также повышения уровня социальной защиты сотрудников, в том числе посредством совершенствования системы пенсионного обеспечения.
