(Федорова М. Ю.) («Российский юридический журнал», 2012, N 3)
НЕТИПИЧНЫЕ НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
М. Ю. ФЕДОРОВА
Федорова Марина Юрьевна — доктор юридических наук, профессор, советник Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург).
Анализируется соотношение международно-правового и внутригосударственного регулирования социального обеспечения. Делается вывод о возможности компенсации экстраординарных социальных рисков (стихийных бедствий, техногенных катастроф, военных действий) с использованием наднационального элемента (правового, финансового, организационного). Обосновывается признание гуманитарной помощи и компенсаций жертвам нацизма из иностранных фондов нетипичными наднациональными формами социального обеспечения.
Non-typical supranational forms of social security M. Yu. Fedorova
The correlation of international and interstate legal regulation of social security is analyzed. The conclusion about possibility of extraordinary social risks (acts of nature, technogenic accidents, military operations) indemnification with use of a supranational element of legal, financial and organizational regulation is drawn. Humanitarian assistance and indemnifications to nazism victims from foreign funds are proved to be atypical supranational forms of social security.
Key words: social security, international legal regulation, extraordinary social risks, atypical supranational forms of social security, the humanitarian assistance, indemnifications to victims of nazism.
Статья 22 Всеобщей декларации прав человека <1> закрепляет, что «каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства». Приведенное положение может рассматриваться в качестве отправной точки при исследовании вопроса о способах организации социального обеспечения в современных странах. Его анализ позволяет сделать однозначный вывод о том, что правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях: международном и внутригосударственном. Цели, функции и объемы правовой регламентации на данных уровнях существенно различаются. ——————————— <1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 460 — 464.
Право на социальное обеспечение реализуется «в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства» и прежде всего «посредством национальных усилий», значит, внутригосударственный уровень регулирования является основным. Именно на государство международно-правовые акты возлагают обязанность создать систему социального обеспечения и добиться ее эффективного функционирования. Следовательно, система социального обеспечения имеет национальный характер, а ее основным субъектом всегда выступает государство, которое задает ее основные параметры: определяет источники финансирования мероприятий по социальному обеспечению и способы их наполнения; создает систему органов и учреждений, организует взаимодействие между ними, а также контроль за их деятельностью; самое главное — устанавливает «правила игры», т. е. правовые нормы, регламентирующие основания, условия, виды, размеры и объемы социального обеспечения <2>. ——————————— <2> См., например: Курченко О. С. Государство как субъект права социального обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 33.
Неслучайно при теоретическом обосновании отраслевой самостоятельности права социального обеспечения традиционно принимается во внимание специфика субъектного состава социально-обеспечительных правоотношений (как материальных, так и процедурно-процессуальных), которая заключается в том, что в них обязательно участвует гражданин как получатель материальных благ или услуг социального характера, с одной стороны, и государство в лице его органов или уполномоченных им учреждений, предоставляющих эти блага или услуги за счет обобществленных средств, — с другой <3>. ——————————— <3> См., например: Право социального обеспечения: Учеб. / Под ред. М. В. Филипповой. М., 2006. С. 156.
Кроме того, определяющая роль государства в изучаемой сфере вытекает из положений ряда международно-правовых актов. Например, п. 1 ст. 12 пересмотренной Европейской социальной хартии 1996 г. <4> обязывает государства — члены Совета Европы создать или поддерживать систему социального обеспечения. Обязанность признавать закрепленные за ними права, включая право на социальное обеспечение, возлагает на государства также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах <5>, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (ст. ст. 9, 11, 12 и др.). ——————————— <4> Бюл. междунар. договоров. 2010. N 4. <5> Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. N 4812-VIII.
Между тем нельзя недооценивать значение международно-правового регулирования социального обеспечения, которое, по мнению Е. Е. Мачульской, выражается в разработке международно-правовых стандартов в области социального обеспечения, в гармонизации и координации национальных законодательств по вопросам сохранения приобретаемых прав на социальные выплаты при переезде гражданина из одного государства в другое в процессе трудовой деятельности или сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия при изменении страны постоянного места жительства <6>. Принято выделять различные варианты воздействия международных норм о социальном обеспечении на внутреннее законодательство: прямое применение международных актов после ратификации; включение международных норм в текст законов полностью или частично; учет и реализация во внутренних нормативных правовых актах международного опыта в сфере социального обеспечения, выраженного в нератифицированных международных актах, а также в национальном законодательстве других стран, и т. д. <7>. ——————————— <6> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: перспективы развития. М., 2000. С. 258. <7> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 556.
Возникают вопросы: исчерпывается ли названными формами потенциал международного сотрудничества, посредством которого в силу ст. 22 Всеобщей декларации прав человека должно реализовываться право на социальное обеспечение? Возможна ли многоуровневая организация социального обеспечения, при которой его внутригосударственные, традиционные формы при необходимости будут дополняться нетипичными, имеющими наднациональный характер? Существуют ли сегодня нетипичные наднациональные формы социального обеспечения? На эти вопросы трудно дать однозначные ответы. Тем не менее научный поиск в указанном направлении представляется крайне важным для выработки путей решения глобальных проблем современной цивилизации с учетом новейших тенденций общемировой и региональной (прежде всего европейской) интеграции. Не претендуя на исчерпывающее исследование этой темы и видя свою задачу, скорее, в постановке проблемы нетипичных наднациональных форм социального обеспечения, попытаемся обозначить возможные подходы к ее осмыслению. Под социальным обеспечением принято понимать совокупность социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матерях и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности <8>, или один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов при наступлении социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством для поддержания их полноценного социального статуса <9>. ——————————— <8> Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР: Учеб. М., 1974. С. 10. <9> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 15.
Как видим, традиционные представления о социальном обеспечении основаны на признании внутригосударственного характера соответствующей организационно-финансовой системы. Такой подход не вызывает ни малейших возражений, поскольку в нем фиксируется общее правило формирования системы социального обеспечения, в рамках которой государство, действуя от имени общества в интересах каждого его члена, стремится создать механизм защиты от социальных рисков, свойственных конкретному этапу его развития. Чаще всего социальные риски связаны с материальной необеспеченностью вследствие невозможности самостоятельного получения дохода, которая может быть обусловлена различными причинами: биологическими (болезнь, инвалидность, беременность), экономическими (безработица, инфляция), демографическими (наличие в семье детей или пожилых, миграция) <10> и др. ——————————— <10> Подробнее см.: Право социального обеспечения: Учеб. для бакалавров / Под ред. В. Ш. Шайхатдинова. М., 2012. С. 26 — 27.
По мере становления капиталистического способа производства, а в дальнейшем — развития рыночной экономики человек все в большей степени подвергается влиянию социальных рисков, имманентно присущих рыночной среде. Так, формирование рынка труда увеличивает риск потери заработка вследствие безработицы или утраты трудоспособности. Рынок капитала характеризуется риском потери сбережений, предпринимательским риском и др. Вследствие неудачных операций на рынке жилья человек может утратить право на жилую площадь и стать бездомным. Влиянию рыночных тенденций подвержены и такие сферы, как образование, здравоохранение, культура. Предоставляемые в этих сферах услуги становятся в значительной части платными, поэтому человек может столкнуться с невозможностью получения тех или иных видов медицинской помощи, повышения образовательного уровня и квалификации, доступа к достижениям культуры. В условиях глобализации влияние рыночных факторов приобретает транснациональный масштаб, когда каждому государству становится все сложнее обеспечить собственную экономическую и социальную безопасность, его зависимость от мировых рынков усиливается, и оно уже не в состоянии принять на себя всю полноту ответственности за достижение стабильности и устойчивого развития. Однако помимо традиционных социальных рисков, которые в современных условиях сохраняются и даже увеличиваются, возникают как относительно, так и принципиально новые опасности, создающие во многих случаях угрозу для населения не одного, а нескольких государств. Усиление межэтнических и межконфессиональных противоречий приводит к появлению локальных и региональных вооруженных конфликтов. Реальностью сегодня стал международный терроризм, жертвы которого нуждаются не только в материальной компенсации причиненного вреда, но и в социально-психологической реабилитации. Специальные меры должны быть предусмотрены для лиц, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во всех перечисленных случаях положение человека в обществе изменяется, в связи с чем он нуждается в поддержке, предоставляемой ему системой социального обеспечения. Для обозначения ситуаций, требующих от государства и общества принятия мер, в том числе социального характера, предлагается применять термин «экстраординарные социальные риски». Они отличаются от «классических» социальных рисков более высокой степенью «случайности», поскольку данные риски, как и их возможные последствия, гораздо сложнее прогнозировать. При этом преодоление последствий может потребовать такого объема материально-финансовых ресурсов, которым конкретное государство в определенный момент времени не располагает, тогда борьба с гуманитарным кризисом неизбежно приобретает наднациональный характер. Конечно, это не означает, что подобные риски вообще не поддаются прогнозированию и оценке, но возможности государств в указанной сфере существенно различаются и зависят от ряда факторов, в частности от степени развития и оснащенности соответствующих служб. Следует подчеркнуть, что при реализации экстраординарных социальных рисков число пострадавших может быть очень велико, а помощь им требуется незамедлительно, значит, нужно одномоментное выделение на эти цели значительных ресурсов. Экстраординарные социальные риски могут вызываться обстоятельствами природного, техногенного и социального (в широком смысле) характера. Под первыми мы подразумеваем различные стихийные бедствия и катаклизмы (например, засуху, землетрясение, наводнение, цунами и пр.), под вторыми — аварии и катастрофы на промышленных, энергетических, транспортных и иных объектах. Обстоятельства социального характера чаще всего связаны с вооруженными конфликтами, вызывающими вынужденную миграцию населения и иные социально неблагоприятные последствия. Во всех этих случаях значительное количество людей могут оказаться без жилья, воды, пищи, медицинской помощи, других экстренно необходимых социальных услуг, их жизни и здоровью может угрожать опасность. Если государство не способно самостоятельно преодолеть такие ситуации, оно может прибегнуть к помощи международного сообщества. Подобная помощь, получившая название гуманитарной, может исходить от международных организаций (в первую очередь ООН) или от конкретных государств-доноров. Порядок предоставления гуманитарной помощи регулируется на двух уровнях: международно-правовом и внутригосударственном. Вопросы гуманитарной помощи так или иначе затрагиваются во многих международно-правовых актах, в том числе устанавливающих международно-правовой статус отдельных категорий населения либо фиксирующих конкретные направления международного сотрудничества в гуманитарной сфере. Например, гарантии социального попечения для лиц, вынужденных под страхом преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений покинуть страну своей гражданской принадлежности, закреплены в Конвенции о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г. <11>. Основную нагрузку по решению гуманитарных вопросов помощи беженцам несет ООН. ——————————— <11> Бюл. междунар. договоров. 1993. N 9.
По данным Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), правительства стран-доноров дали обязательство выделить 482 млн. долл. США на поддержку операций Агентства ООН по делам беженцев в 2012 г. в помощь насильственно перемещенным лицам и лицам без гражданства во всем мире. В 2013 г. и последующие годы будет дополнительно выделено 122 млн. долл. Из 43,7 млн. насильственно перемещенных лиц и примерно 12 млн. лиц без гражданства во всем мире около 33,9 млн. получают защиту и помощь от УВКБ ООН. Крупнейшими получателями помощи остаются страны Африки к югу от Сахары: в 2012 г. им предназначено 45,6% средств. За ними следуют Ближний Восток и Северная Африка (в совокупности 15,7%), еще 14% запланировано для государств Азиатско-Тихоокеанского региона. УВКБ ООН практически полностью финансируется за счет добровольных взносов, главным образом правительств, и служит важным каналом международного финансирования потребностей насильственно перемещенных лиц во всем мире <12>. ——————————— <12> URL: http://www. unhcr. ru.
Одной из глобальных проблем для многих стран остается голод, который можно рассматривать как экстраординарный социальный риск, требующий объединения усилий государств на международном уровне. Всеобщая декларация о ликвидации голода и недоедания, принятая Всемирной продовольственной конференцией 16 ноября 1974 г. и одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1974 г., провозгласила ликвидацию голода общей обязанностью всего международного сообщества, в особенности развитых стран и стран, способных оказывать помощь <13>. ——————————— <13> Международные акты о правах человека: Сб. док. М., 1999.
В совместном докладе, опубликованном Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) и Всемирной продовольственной программой (ВПП), приводятся следующие данные о масштабе голода в Южном Судане — самом молодом государстве мира: количество людей, испытывающих дефицит продовольствия, резко увеличилось с 3,3 млн. в 2011 г. до 4,7 млн. в 2012 г. Из них около 1 млн. испытывают серьезный дефицит продовольствия (severely food insecure), для сравнения: в 2011 г. этот показатель составлял 900 тыс. Если конфликты, заставляющие людей покидать места жительства, и рост рыночных цен не прекратятся, то, по оценкам миссии, количество людей, серьезно страдающих от нехватки продовольствия, может удвоиться. Экстренная помощь ВПП в 2012 г. должна охватить примерно 2,7 млн. уязвимых жителей, им будет предоставлено 150 тыс. метрических тонн продовольствия. ВПП изыскивает донорские средства, чтобы покрыть текущий дефицит в 160 млн. долл. США <14>. ——————————— <14> URL: http:// www. fao. org/ news/ story/ ru/ item/ 121847/ icode.
В структуре ООН созданы и другие институты, призванные содействовать преодолению экстраординарных социальных рисков. Так, с 1991 г. функционирует Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), которое координирует помощь, оказываемую ООН в условиях гуманитарных кризисов, выходящих за пределы возможностей или мандата одного учреждения. Речь идет о помощи в мобилизации ресурсов путем выпуска совместных обращений от разных учреждений; организации совещаний доноров и последующих мероприятий; контроле за состоянием средств, поступающих в ответ на обращения; выпуске докладов о состоянии дел для информирования доноров и других участников. Кроме того, ООН располагает специальными финансовыми механизмами, позволяющими аккумулировать средства, предоставленные донорами, и направлять их на преодоление тех или иных гуманитарных кризисов. Например, Центральный фонд реагирования на чрезвычайные ситуации (СЕРФ), учрежденный Генеральной Ассамблеей в 2006 г., используется для оказания помощи гуманитарным организациям при возникновении проблем с движением наличности до поступления средств от доноров. Организация-заемщик должна вернуть предоставленные деньги в течение одного года <15>. ——————————— <15> URL: http:// www. un. org/ ru/ humanitarian/ assistance/ index.
Вопросы предоставления гуманитарной помощи решаются также в двусторонних международных договорах и соглашениях. Можно, в частности, назвать Взаимную договоренность между Правительством Российской Федерации и Федеральным правительством Австрийской Республики об оказании гуманитарной помощи (подписана в Москве 2 апреля 1992 г.) <16>, Меморандум об оказании Японией экстренной гуманитарной помощи Российской Федерации (подписан в Токио 13 октября 1993 г.) <17>, Меморандум о взаимопонимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об оказании Российской Федерации гуманитарной помощи продовольствием (подписан в Москве 28 февраля 2000 г.) <18>. ——————————— <16> Бюл. междунар. договоров. 1993. N 7. <17> Там же. 1994. N 5. <18> Там же. 2000. N 7.
Основные принципы предоставления гуманитарной помощи Российской Федерации установлены Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» <19>. В ст. 1 названного Закона гуманитарная помощь определяется как вид безвозмездной помощи, предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий. ——————————— <19> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2221.
Адресатами гуманитарной помощи могут выступать Россия, субъекты РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридические и физические лица. Донорами могут быть иностранные государства, их федеративные или муниципальные образования, международные и иностранные учреждения или некоммерческие организации, а также физические лица. Целевое назначение гуманитарной помощи обусловливает закрепление ее специального правового режима. Решения о подтверждении принадлежности к гуманитарной помощи (содействию) средств и товаров, ввозимых в РФ, а также работ и услуг принимаются Комиссией по вопросам международной гуманитарной помощи при Правительстве РФ, на основании чего выдается удостоверение, дающее право на налоговые и таможенные льготы. В случае несоблюдения целевого назначения гуманитарной помощи ее получатель, использующий предоставленные ему налоговые, таможенные и другие льготы, уплачивает суммы налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней, а также начисленные на эти суммы пени и штрафы по действующим ставкам. Российская Федерация в сфере международного гуманитарного сотрудничества выступает не только получателем гуманитарной помощи, но и донором. Правовое регулирование предоставления гуманитарной помощи иностранным государствам осуществляется в каждом случае специальным актом (в качестве примера можно назвать Федеральный закон от 7 сентября 1995 г. N 155-ФЗ «О мерах по оказанию гуманитарной помощи Союзной Республике Югославии в связи с массовым нарушением прав человека и сербского народа в Республике Хорватии» <20>). ——————————— <20> Там же. 1995. N 37. Ст. 3585.
В начале 2000-х гг. предпринималась попытка разработки законопроекта общего характера, который урегулировал бы вопросы предоставления Российской Федерацией гуманитарной помощи иностранным государствам для преодоления экстраординарных социальных рисков. Во исполнение поручения Президента РФ от 10 июля 2000 г. N Пр-1446 разрабатывался проект Федерального закона «Об оказании Российской Федерацией помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах». В нем были зафиксированы принципиально важные аспекты участия России в международном гуманитарном сотрудничестве в качестве донора: определены цели, основания и порядок предоставления гуманитарной помощи иностранным государствам <21>. В числе целей названы содействие благосостоянию и безопасности государств и обеспечение их устойчивого развития, а также возможность рассчитывать на ответную помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций в России. ——————————— <21> Подробнее см.: Бражников Ю. В. Правовые аспекты международной гуманитарной деятельности России // Юрист-международник. 2004. N 4.
Итак, целевые установки международного гуманитарного сотрудничества формируются исходя из необходимости проявления межгосударственной солидарности в борьбе с угрозами, представляющими опасность для всего человечества. Основанием для оказания помощи иностранному государству в предупреждении и ликвидации чрезвычайной ситуации и в гуманитарной катастрофе может быть официальное обращение правительства этого государства или международный призыв ООН. Это позволяет сделать вывод, что суверенные государства сохраняют статус основного субъекта системы социального обеспечения, только им предоставлено право определять потребность в международной помощи. Следовательно, такая помощь необходима лишь в случае дефицита собственных ресурсов и с юридической точки зрения носит субсидиарный характер. Гуманитарная помощь всегда адресована нуждающемуся в ней населению иностранного государства, попавшему в ситуацию экстраординарного социального риска. Можно утверждать, что по своей сущности она близка к социальному обеспечению, направленному на оказание помощи лицам, не способным самостоятельно преодолеть последствия социального риска. Передача помощи осуществляется через органы государственной власти иностранных государств, администрации территориальных образований иностранных государств, дипломатические и консульские представительства иностранных государств в РФ, дипломатические и консульские представительства РФ за рубежом, международные и неправительственные организации. Следовательно, предоставление гуманитарной помощи в целях компенсации экстраординарных социальных рисков опосредуется системой различных по природе и отраслевой принадлежности правоотношений, складывающихся на двух уровнях: международном и внутригосударственном. Субъектами возникающих при этом международно-правовых отношений выступают государства (донор и реципиент); на внутригосударственном уровне передача гуманитарной помощи гражданину-адресату осуществляется в системе административных, финансовых и социально-обеспечительных правоотношений, участниками которых являются органы государственной власти либо уполномоченные учреждения. На наш взгляд, изложенное дает основания рассматривать гуманитарную помощь как нетипичную наднациональную форму социального обеспечения. К числу основных признаков гуманитарной помощи, характеризующих ее в названном качестве, относятся следующие: 1) конечным адресатом гуманитарной помощи выступают граждане того или иного государства, попавшие в ситуацию экстраординарного социального риска; 2) государство, не способное самостоятельно преодолеть упомянутый риск, обращается за помощью к международному сообществу либо соглашается ее принять; 3) источник ее финансирования — средства, выделяемые иностранными государствами (непосредственно либо через международные организации); 4) порядок ее предоставления регулируется специальными международными и внутригосударственными актами; 5) организация оказания гуманитарной помощи осуществляется с использованием внутригосударственного механизма социального обеспечения. Иными словами, граждане получают социальные предоставления, направленные в качестве гуманитарной помощи, не непосредственно от иностранного государства или международной организации, а от государства своей гражданской принадлежности и (или) проживания. Такие предоставления в большинстве случаев носят единовременный характер, однако гуманитарная помощь может оказываться и периодически. Подчеркнем, что периодичность не меняет оценки помощи в качестве нетипичной формы социального обеспечения, поскольку внутригосударственные системы тоже могут включать различные виды социального обеспечения, дифференцированные, в частности, в зависимости от периодичности предоставления (единовременные, периодические, пожизненные). Национальная система может охватывать как общие виды социального обеспечения, так и специальные, предназначенные для компенсации социальных рисков отдельным категориям населения. Одной из таких категорий являются жертвы войны. Вооруженные конфликты, военные действия влекут за собой наиболее тяжелые социальные последствия и требуют создания специальных механизмов защиты прав и интересов пострадавших лиц. Применительно к жертвам войны вопросы обеспечения их прав впервые были урегулированы Женевской конвенцией о защите гражданского населения во время войны, заключенной 12 августа 1949 г. <22>. Положения Конвенции должны способствовать смягчению страданий, порождаемых войной, в том числе посредством обеспечения гражданских лиц медицинской помощью, продовольствием, работой. ——————————— <22> Международная защита прав и свобод человека: Сб. док. М., 1990. С. 512 — 569.
Создание специальных систем социального обеспечения для жертв войны вытекает из актов Международной организации труда. Так, Конвенции МОТ N 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (1962) и N 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (1982) <23> предусматривают в отношении специальных режимов по выплате пособий жертвам войны изъятия из устанавливаемых ими механизмов сохранения приобретенных прав в области социального обеспечения и достижения равноправия граждан страны и иностранцев, лиц без гражданства в этой сфере (ст. ст. 10 и 2 соответственно). ——————————— <23> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 — 1990. Женева, 1991. Т. II.
Специальные системы социального обеспечения жертв войны формируются государствами самостоятельно с учетом количества пострадавших, имеющихся ресурсов и прочих обстоятельств. Однако наряду с внутригосударственными системами социальной поддержки граждан данной категории существуют особые компенсационные механизмы, имеющие наднациональный характер. К их числу могут быть отнесены, например, компенсации жертвам нацизма из специальных фондов, создаваемых в иностранных государствах. Прежде всего имеется в виду Федеративная Республика Германия, которая в начале 1990-х гг. на основании межправительственной договоренности стала производить такие выплаты проживавшим в РФ, Республике Беларусь и Украине гражданам Союза ССР, подвергшимся в годы Второй мировой войны преследованиям со стороны национал-социалистического режима. Для этого в 1993 — 1995 гг. Германия выделила России 400 млн. немецких марок <24>. Для организации работы по проведению выплат Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. N 1116 образован Фонд взаимопонимания и примирения. ——————————— <24> Подробнее см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 октября 2000 г. N 704-III ГД // СЗ РФ. 2000. N 43. Ст. 4216.
Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1994 г. N 899 было утверждено Положение об условиях и порядке выплаты компенсаций лицам, подвергшимся нацистским преследованиям <25>. Этим нормативным актом были определены категории граждан, имеющих право на компенсации, порядок исчисления их размера, а также разрешены вопросы процедуры их назначения и выплаты. ——————————— <25> СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1796.
В дальнейшем германская сторона приняла решение о самостоятельном проведении выплат. По инициативе немецких предприятий и государства после многолетних переговоров на национальном и международном уровне Законом от 2 августа 2000 г. был учрежден Фонд «Память, ответственность и будущее» (EVZ) <26>, за счет которого в 2001 — 2007 гг. проводились индивидуальные гуманитарные выплаты бывшим порабощенным и подневольным работникам и другим жертвам национал-социализма. С 1939 г. до конца Второй мировой войны около 8,4 млн. иностранных гражданских подневольных работников и 4,5 млн. военнопленных привлекались к рабскому и принудительному труду в концентрационных и трудовых лагерях, других местах заключения, в промышленности, сельском хозяйстве и административных структурах. Выплаты производились в сотрудничестве с семью зарубежными партнерскими организациями, их сопровождал состоящий из 27 членов международный Попечительский совет. Более 1,66 млн. человек из почти 100 стран получили в общей сложности 4,4 млрд. евро. Имущество Фонда в размере 10,1 млрд. немецких марок (5,2 млрд. евро) равными частями внесли объединившиеся в Инициативе германской экономики по учреждению Фонда предприятия и Федеральное правительство. ——————————— <26> URL: http:// www. stiftung-evz. de/ rus/ o-nas/ istorija — sozdanija — fonda.
По аналогичным правилам осуществлялись выплаты из австрийского фонда «Примирение, мир и сотрудничество». Правовым основанием организации работы по их предоставлению стало заключенное 27 ноября 2000 г. в Вене Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австрийской Республики о сотрудничестве в осуществлении Австрийской Республикой добровольных выплат лицам, привлекавшимся национал-социалистическим режимом к рабскому и принудительному труду <27>. По данному Соглашению Правительство Австрии обеспечило выплату единовременных денежных сумм австрийским фондом через российский Фонд взаимопонимания и примирения в размере 725 млн. австрийских шиллингов (более 52 млн. евро) депортированным национал-социалистическим режимом на территорию нынешней Австрийской Республики и привлекавшимся к рабскому и принудительному труду лицам, которые в момент депортации были гражданами СССР и по состоянию на 15 февраля 2000 г. имели постоянное место жительства в России, Литве или Латвии. ——————————— <27> Бюл. междунар. договоров. 2004. N 6. С. 50 — 54.
Выплаты из австрийского фонда предоставляются только тем гражданам, которые не имели права на такие компенсации из Фонда «Память, ответственность и будущее» (ФРГ). Основания и условия предоставления компенсаций, их размеры, а также порядок назначения и выплаты были урегулированы непосредственно названным Соглашением. Помимо денежных выплат австрийский фонд профинансировал и реализовал ряд социальных программ для неимущих жертв фашизма, проживающих в странах Восточной Европы. Благодаря принятым в индивидуальном порядке решениям нуждающиеся получили возможность посетить курорты и санатории, провести операции, купить медицинскую технику домашнего пользования, а также получить одноразовую финансовую поддержку на покрытие расходов на отопление, одежду и т. п. <28>. ——————————— <28> URL: http://ru. reconciliationfund. at.
Это позволяет сделать вывод, что компенсации и иные виды социальных предоставлений жертвам нацизма из специальных фондов, создаваемых в иностранных государствах на началах сотрудничества правительств и предприятий, также можно рассматривать в качестве нетипичной наднациональной формы социального обеспечения, направленной на компенсацию экстраординарного социального риска, связанного с преследованиями в годы Второй мировой войны. Специфика таких компенсаций заключается в том, что они предоставляются по истечении многих десятилетий с момента окончания войны и, по существу, адресованы пожилым людям, которые являются субъектами социально-обеспечительных правоотношений и в силу возраста и состояния здоровья получают из внутригосударственной системы социального обеспечения пенсии, пособия и социальные услуги. В дополнение к названным видам социального обеспечения такие категории граждан могут получать из иностранных фондов выплаты, направленные на компенсацию причиненного им вреда <29>. Однако основные виды социального обеспечения, которые выступают для гражданина постоянным источником дохода или вспомоществования, предоставляются ему в рамках национальной системы. ——————————— <29> Единовременные компенсации вреда, причиненного, например, воздействием радиации вследствие чернобыльской катастрофы, предусмотрены законодательством Российской Федерации и ряда иных стран, территории которых подверглись радиоактивному загрязнению. Единовременные компенсации по российскому законодательству выплачиваются также гражданам, которые были необоснованно привлечены к ответственности по политическим мотивам и впоследствии реабилитированы. Такого рода выплаты, размеры которых не персонифицированы и определяются общим способом, представляют собой элементы социально-правового механизма компенсации вреда, регулируемого нормами права социального обеспечения.
Нетипичные наднациональные формы социального обеспечения и в этом случае имеют субсидиарный характер, их финансовую основу составляют добровольные взносы правительств иностранных государств или иностранных организаций, а правовое регулирование их предоставления предполагает заключение международных договоров или соглашений либо принятие специальных нормативных актов. Безусловно, в соотношении с традиционными внутригосударственными формами социального обеспечения их удельный вес невелик (хотя применительно к развивающимся странам это утверждение небесспорно). Итак, подобные формы существуют в современной практике международного гуманитарного сотрудничества в качестве субсидиарных по отношению к внутригосударственным системам социального обеспечения. Более того, в условиях глобализации они обладают значительным потенциалом для дальнейшего развития и совершенствования, а это ставит перед юридической наукой задачу осмысления их правовой сущности и оценки перспективы их применения. Решение этой задачи возможно только посредством межотраслевых исследований с использованием научного инструментария международного, конституционного, административного, финансового права и права социального обеспечения. Сегодня постановка этой научной проблемы может показаться неожиданной, но ведь еще несколько десятилетий назад мы вряд ли могли предположить, что в научный оборот будут введены такие термины, как «наднациональное правосудие», «наднациональный конституционализм» <30> и т. п. Возможно, что через некоторое время и существование нетипичных наднациональных форм социального обеспечения не будет вызывать сомнений. ——————————— <30> См., например: Гурбанов Р. А. Интенсивность взаимодействия национальных и наднациональных органов правосудия на европейском пространстве // Государство и право. 2011. N 8; Танчев Е. Возникающий наднациональный конституционализм и современные системы конституционного контроля // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4, и др.
Bibliography
Andreev V. S. Pravo social’nogo obespecheniya v SSSR: Ucheb. M., 1974. Brazhnikov Yu. V. Pravovye aspekty mezhdunarodnoj gumanitarnoj deyatel’nosti Rossii // Yurist-mezhdunarodnik. 2004. N 4. Gurbanov R. A. Intensivnost’ vzaimodejstviya nacional’nyx i nadnacional’nyx organov pravosudiya na evropejskom prostranstve // Gosudarstvo i pravo. 2011. N 8. Konvencii i rekomendacii, prinyatye Mezhdunarodnoj konferenciej truda. 1957 — 1990. Zheneva, 1991. T. II. Kurchenko O. S. Gosudarstvo kak sub»ekt prava social’nogo obespecheniya: Dis. … kand. yurid. nauk. Omsk, 2008. Machul’skaya E. E. Pravo social’nogo obespecheniya: perspektivy razvitiya. M., 2000. Mezhdunarodnaya zashhita prav i svobod cheloveka: Sb. dok. M., 1990. Mezhdunarodnoe publichnoe pravo: Sb. dok. M., 1996. T. 1. Mezhdunarodnye akty o pravax cheloveka: Sb. dok. M., 1999. Pravo social’nogo obespecheniya: Ucheb. / Pod red. M. V. Filippovoj. M., 2006. Pravo social’nogo obespecheniya: Ucheb. dlya bakalavrov / Pod red. V. Sh. Shajxatdinova. M., 2012. Tanchev E. Voznikayushhij nadnacional’nyj konstitucionalizm i sovremennye sistemy konstitucionnogo kontrolya // Sravnitel’noe konstitucionnoe obozrenie. 2007. N 4. Zaxarov M. L., Tuchkova Eh. G. Pravo social’nogo obespecheniya Rossii. M., 2004.
