(Васильева Ю. В.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 4)
О ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ В СФЕРЕ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ <*>
Ю. В. ВАСИЛЬЕВА
——————————— <*> Vasil’eva Yu. V. On legal policy in the sphere of law and social security services.
Васильева Юлия Валерьевна, профессор кафедры трудового права и социального обеспечения Пермского государственного национального исследовательского университета, доктор юридических наук, доцент.
В статье исследуется сущность и проблемы правовой политики в сфере права социального обеспечения современной России. Выделяются направления правовой политики. Обращается внимание на необходимость воспитания правосознания российских граждан как необходимое условие формирования социального государства. Предлагаются способы совершенствования правовой политики в сфере права социального обеспечения.
Ключевые слова: правовая политика, право социального обеспечения, правотворчество, правовое воспитание.
The paper deals with the essence and problems of legal policy in Russian Federation social security low. Trends of legal policy are pointed out. The attention to the necessity of the legal education for Russian people is drawn. It is considered as necessary condition for Social State forming. The means of improvement of legal policy are suggested.
Понятие правовой политики не является устоявшимся и глубоко изученным даже в теории права. Причина — в относительной молодости этого явления для нашей страны. Поскольку, как целенаправленная деятельность государства в сфере права, правовая политика обычно связывается с демократическими правовыми режимами, правовым государством и признанием прав человека. В этом смысле правовая политика и ее реализация должны исходить из приоритета прав и свобод человека как высшей ценности, и сама политика должна быть основана на праве и связана им. Сложность такого аксиологически-ценностного подхода к пониманию правовой политики дает основания для вывода о некоей идеальности данной категории, которая с трудом вписывается в российскую правовую действительность <1>. Сфера права социального обеспечения не является исключением. Осуществляемая здесь правовая политика пока далека от соответствия требованиям последовательности, системности и научной обоснованности, и ей еще только предстоит занять подобающее место в государственной жизни и теории права. Иначе нельзя объяснить тот факт, что многие меры, принимаемые государством в сфере социального обеспечения и носящие название реформ (пенсионной, здравоохранения, натуральных льгот и др.), на деле имеют поверхностный и случайный характер, который лишен единой генеральной линии, четких приоритетов и целевых ориентиров. ——————————— <1> См. об этом: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009. С. 116 — 118.
Между тем правовая политика своим центром, смысловым основанием имеет взаимодействие личности и государства, это средство реализации правомерных притязаний личности <2>. Конституция РФ гарантирует гражданам право на социальное обеспечение, и государство должно создать условия для его реализации, в первую очередь посредством эффективной правовой политики. ——————————— <2> Рыбаков О. Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 74.
В структуре правовой политики принято выделять концептуальное (стратегическое) направление, правотворчество, правоприменение <3>, правовое воспитание <4>, которые нацелены на достижение общих результатов. ——————————— <3> Бакарджиев Я. В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства. Курган, 2008. С. 114. <4> См.: Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009. С. 236.
В сфере социального обеспечения все указанные направления имеют место, однако существующие между ними противоречия не позволяют говорить о наличии здесь сформированной правовой политики. Можно привести в качестве примера сферу здравоохранения. Концептуальный уровень в этой сфере определяется национальным приоритетным проектом «Здоровье», среди основных целей которого указаны формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи; усиление ее профилактической направленности; снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичной медицинской помощи; увеличение доли государственных расходов на систему здравоохранения и др. <5>. ——————————— <5> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Для достижения этих целей интенсивно разрабатывается и обновляется нормативная база. Только за 2010 — 2011 гг. приняты Федеральные законы «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об обращении лекарственных средств». Казалось бы, есть концепция, она реализуется. Однако содержание нормативных актов идет вразрез с ее принципиальными положениями. С одной стороны, декларируется обеспечение доступности медицинской помощи, но в то же время имеет место сокращение общего количества больничных учреждений (8862 в 2000 г. и 4963 в 2010 г.), участковых пунктов в сельской местности (2631 — в 2005 г. и 400 — в 2010 г.) <6>. Большой ущерб сельской медицине нанесет введение подушевого финансирования системы обязательного медицинского страхования. По сути, государство в такой форме отказалось финансировать больничные пункты, что с неизбежностью приведет к их закрытию. Неравенство имеет место не только в плоскости город — село, но и между субъектами РФ, усилению которого будет способствовать передача субъектам РФ права на установление подушевых нормативов финансового обеспечения. ——————————— <6> См.: Ресурсы и деятельность учреждений здравоохранения. URL: http://rosminzdrav. ru — официальный сайт Минздрава РФ.
Не способствуют доступности медицинской помощи и новые правила ценообразования при оказании платных медицинских услуг. Предполагается, что частные медицинские организации будут вправе сами устанавливать цены на оказываемые услуги, в то время как ранее они устанавливались законодательно <7>. ——————————— <7> См.: проект Постановления Правительства об утверждении порядка и условий предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг пациентам // Российская газета. 23.07.2012.
На фоне этих тенденций все чаще возникают разговоры о необходимости развития коммерческой медицины, предоставляемой на договорной основе, как о единственно верном решении имеющихся проблем <8>. И пока в кабинетах решается судьба российского здравоохранения, формируется практика применения соответствующих правовых норм, и ее вектор, к сожалению, направлен на увеличение объема платных медицинских услуг. При этом нередко граждане прибегают к ним не ради удовлетворения своих дополнительных потребностей в медицинском обслуживании, а ввиду недоступности или низкого качества гарантированных государством бесплатных услуг. Такая подмена, ставшая фактически повсеместной практикой, свидетельствует о просчетах правовой политики, проявляющихся на этапе правореализации. ——————————— <8> См., напр.: Барков А. В. Социальное обслуживание в условиях рыночной экономики: современные тенденции и перспективы развития // Трудовое право. 2006. N 9. С. 16 — 17.
Примеров неэффективности правовой политики в сфере права социального обеспечения немало. Наиболее очевидные из них — это просчеты пенсионной реформы, реформирования системы натуральных льгот, разграничения полномочий между федеральным центром и регионами и др. Можно выделить ряд наиболее серьезных проблем правовой политики в данной сфере, которые формируются главным образом на этапе правотворчества и в первую очередь законотворчества. Законодательная политика в сфере права социального обеспечения не очень эффективна. Она несвободна, например, от таких негативных черт, как отсутствие системного подхода в формировании отраслевого законодательства, и в первую очередь низкий уровень его кодификации. В системе источников права социального обеспечения нет единого, законодательно закрепленного свода принципиальных положений, что не позволяет последовательно развивать эту отрасль законодательства и права и, напротив, создает благодатную почву для его частых изменений в силу финансовых и иных конъюнктурных обстоятельств. Другим концептуальным недостатком законодательной политики в сфере права социального обеспечения является ее неадекватность существующему уровню общественного развития и потребностям граждан. Качество принимаемых законодательных решений во многом определяется тем, насколько они социально обусловлены. Герберт Спенсер еще в 1884 г. рекомендовал законодателю: «…прежде чем вмешиваться в социальные процессы, тщательно их изучить» <9>. Но российский законодатель далеко не всегда следует этому совету, когда при помощи издания правовых актов пытается решить проблемы, не «созревшие» для правового оформления, не имеющие должного материального, организационного и финансового обоснования. ——————————— <9> Спенсер Г. Грехи законодателей / Пер. с англ. С. А. Москвина // Социологические исследования. 1992. N 2. С. 134.
Еще одним принципиальным недостатком законодательной политики в сфере социального обеспечения продолжает оставаться его недостаточная ориентированность на международные нормы социального обеспечения. Несмотря на известные намерения, степень их проникновения в смысл и содержание отраслевых актов пока очень мала. Между тем международное право социального обеспечения определяет концептуальный уровень правовой политики в данной сфере для всех современных социальных государств. Ратификация и исполнение международных норм позволяют судить о том, насколько совпадают векторы развития национального и международного права социального обеспечения. Вызывает беспокойство усиление влияния на законодательный процесс финансовых структур, включая международные, лоббирование федеральных законов в пользу отдельных групп лиц и компаний. Это особенно заметно в сфере пенсионной правовой политики. В то же время институты гражданского общества и население страны фактически отторгнуты от принятия важнейших для них законодательных решений. При этом создается впечатление, что государство не только не обеспокоено, а, напротив, вполне удовлетворено инертностью и низким уровнем правосознания своих граждан. В связи с чем необходимо признать, что приоритетным направлением воздействия правовой политики в сфере права социального обеспечения должно стать формирование гражданского правосознания. О воспитательном значении правовой политики говорят гораздо реже, чем о ее значении в правотворчестве или реализации права, хотя это направление отнюдь не факультативное. Российский мыслитель А. В. Ильин замечал, что ни одна реформа невозможна до тех пор, пока не наступит известный сдвиг в правосознании, и всякая реформа, несоразмерная состоянию правосознания населения, может оказаться для него и для государства губительной <10>. Реформы, проводимые в сфере права социального обеспечения, это убедительно подтверждают. ——————————— <10> Ильин И. А. Теория права и государства / Под ред. В. А. Томсинова. М., 2003. С. 273.
Более того, опыт показывает, что реализация правовых актов и целых направлений правовой политики может тормозиться по причине недостаточных правовых знаний населения. Именно это произошло в отношениях по формированию пенсионных накоплений, где граждане не проявили ожидаемой от них активности. Между тем, по задумке реформаторов, такая активность должна была стать ключевым фактором не только реализации пенсионной реформы, но и развития российского рынка ценных бумаг. По мнению правоведов, Российское государство ведет себя в вопросах правового воспитания более чем пассивно. Из 12 направлений развития правовой реформы в РФ, которые определены Указом президента в 1995 г. <11>, развитие системы правового воспитания, в том числе юридического образования, юридической науки, находится на предпоследнем, 11-м, месте по эффективности осуществления. В то же время демократические, тем более либерально-демократические, преобразования в правовом государстве немыслимы без существенного повышения уровня правовой культуры всего общества, умения уважать права других людей и вообще жить в условиях демократии. А этого подчас не могут продемонстрировать и представители властных государственных структур, обязанных признавать, соблюдать и защищать права человека. ——————————— <11> Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. «О разработке Концепции правовой реформы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2642.
Значимость поставленного вопроса возрастает в связи с тенденцией приватизации государственных функций, которая очень заметно проявляется в сфере права социального обеспечения. Если государство предполагает продолжать эту политику и далее, то оно должно быть озабочено тем, чтобы граждане знали свои права в данной области, а желательно — еще и умели на практике их защищать. Без соблюдения этих условий приватизация государственных функций будет отвечать лишь интересам бизнеса, но не идее социального государства. Давно известно, что рынок сам по себе бессилен в решении многих экономических и тем более социальных задач, он не направлен на достижение стратегических целей, безразличен к проблемам бедности. В международном праве социального обеспечения эта проблема уже давно осознана и решена — через закрепление принципа общей ответственности государства за организацию и эффективное функционирование системы социального обеспечения <12>. ——————————— <12> См.: ч. 3 ст. 71, ч. 2 ст. 72 Конвенции МОТ N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.). См. об этом также: Груа Ж.-В. Основные принципы социального обеспечения и их отражение в международных нормативных актах // К реформе социального обеспечения: принципы и прагматизм / МОТ, МБТ. М., 2001. Вып. 1. С. 29 — 30.
Поэтому формирование правовой культуры должно стать необходимым условием и средством осуществления правовой политики в сфере права социального обеспечения. Можно поставить только один принципиальный вопрос: государство или негосударственные институты должны проводить здесь основную работу? Но вне зависимости от ответа на этот вопрос государство должно быть обеспокоено созданием эффективной системы правового воспитания. Резюмируя размышления о правовой политике в сфере права социального обеспечения РФ, следует признать, что она отражает общие проблемы российской правовой политики в целом и не может быть эффективно усовершенствована как отдельно взятое направление. Однако некоторые направления все же возможно предложить. В частности, потенциал права социального обеспечения еще не исчерпан на путях его кодификации. Именно эту цель следует определить как первоочередную. Значительный импульс развитию правовой политики способна придать ратификация международных норм права социального обеспечения. Несмотря на очевидную необходимость в этом, данная возможность использована российской властью далеко не в полной мере. Следует уделить должное внимание задаче государственной социальной стандартизации, предусматривающей введение системы социальных норм и нормативов различного уровня, в том числе минимальных, рациональных и оптимальных <13>. ——————————— <13> 31 мая 2007 г. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ утвердила Концепцию формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества. В соответствии с этим документом, разработка указанных норм призвана способствовать повышению уровня социальной защищенности человека и тем самым формированию социального государства.
Важнейшим условием эффективности правовой политики в сфере права социального обеспечения является ее финансовое обеспечение. И наконец, при формировании правовой политики в сфере права социального обеспечения, возможно, в большей мере, чем в иных областях общественной жизни, следует учитывать традиции и сохранять преемственность правового регулирования, не допуская чрезмерного усиления частноправовых начал. Сфера социального обеспечения не должна стать открытой для влияния рыночных механизмов. Если эти направления удастся реализовать, то реальные цели правовой политики будут отвечать декларируемым в Конституции РФ целям социального государства, а право социального обеспечения будет направлено на решение своих первоочередных социальных задач, и только затем его эффективное функционирование сможет способствовать развитию экономики, где у него, несомненно, имеется немалый потенциал.
