(Широбоков В. В.) («Современное право», 2013, N 9)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДОГОВОРА ВОДОСНАБЖЕНИЯ
В. В. ШИРОБОКОВ
Широбоков В. В., соискатель кафедры гражданского права Российской академии правосудия.
Исследуются источники правового регулирования договора водоснабжения, их особенности; анализируются законодательные нормы, регламентирующие взаимоотношения сторон в договоре водоснабжения.
To the question of the legal regulation of watercontract V. Shirobokov
We investigate the sources of legal regulation of water supply contract; their characteristics are analyzed legislation governing the relationship between the parties in the contract of supply.
Key words: contract, water supply, question, regulation, source, law, norm.
Несмотря на большое количество источников правового регулирования договора водоснабжения, в настоящее время отсутствует единый подход к их классификации. Это ведет к пробелам в правовом регулировании указанного договора. При решении вопроса о правовом регулировании договора водоснабжения следует опираться на нормативные источники, а также учитывать наличие саморегулирования и диспозитивно-договорного регулирования. Нормативные источники — международные правовые акты, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, акты министерств и ведомств, иные правовые акты, содержащие нормы права, регулирующие договор водоснабжения. К нормативным источникам относятся: — Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ), а именно § 6 гл. 30 «Энергоснабжение», посвященный регулированию договора энергоснабжения. В соответствии с п. 2 ст. 548 ГК РФ к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст. 539 — 547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства; — Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», регулирующий отношения по водоснабжению и водоотведению, а также содержащий определение таких понятий, как «абонент», «водоотведение», «водоподготовка», «водоснабжение», и определяющий принципы и цели государственной политики в области водоснабжения и водоотведения; — Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В ст. 18 отмечается, что водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека; — Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании». К числу источников нормативного регулирования договора водоснабжения следует также отнести и Федеральные законы от 27.07.2010 N 190-ФЗ «О теплоснабжении» и от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях», поскольку в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» водоснабжение и водоотведение относятся к числу сфер деятельности субъектов естественных монополий. К числу нормативных источников правового регулирования относятся, кроме федеральных законов, также и подзаконные нормативные акты, например Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 N 167; далее — Правила). Правила конкретизируют положения федеральных законов и применяются наряду с иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы договора водоснабжения. Кроме того, к числу подзаконных актов, регламентирующих вопросы договора водоснабжения, следует также отнести и Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (утв. Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 354), которые регулируют отношения по предоставлению коммунальных услуг, в том числе услуг по водоснабжению и водоотведению, собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах, собственникам и пользователям жилых домов, в том числе отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, устанавливают их права и обязанности, порядок заключения договора, содержащего положения о предоставлении коммунальных услуг, в том числе водоснабжения и водоотведения, а также порядок контроля качества предоставления коммунальных услуг. Следует отметить, что данный перечень подзаконных актов не является исчерпывающим. Для реализации положений федеральных законов в области водоснабжения необходимо принятие еще ряда подзаконных актов. Проекты некоторых уже подготовлены и опубликованы, однако ни один документ не утвержден в установленном порядке. Например, проекты Постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил горячего водоснабжения» <1>, «Об утверждении правил осуществления производственного контроля качества питьевой воды, качества горячей воды, подаваемых централизованными системами питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» <2>. ——————————— <1> URL: http://www. consultant. ru/law/hotdocs/20869.html. <2> URL: http://www. consultant. ru/law/hotdocs/22432.html.
К числу нормативных источников регулирования договора водоснабжения следует отнести также различные санитарные нормы, правила и другие стандарты, касающиеся в основном требований, предъявляемых к качеству воды. Такие условия содержатся, например, в Санитарных нормах и правилах СанПиН 2.1.4.1074-01 «2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы». Анализ источников нормативного регулирования договора водоснабжения показывает, что большинство норм, содержащихся в указанных нормативных актах, носят публично-правовой характер, они характеризуются меньшей диспозитивностью, а значит, дают меньше свободы в действиях субъектам права. В данном случае можно говорить о соотношении частных и публичных интересов, интересов отдельной личности и общества в целом. Актуальность проблемы сочетания частных и публичных интересов в праве и ведущая роль правовой науки в ее разработке осознаются и отечественными, и зарубежными правоведами. Так, ученые отмечают, что основное назначение государства состоит в построении системы права, где учитывались бы интересы всех участников общественных отношений. Таким образом, для обеспечения необходимой организации возникающих общественных правоотношений необходимо соблюдение баланса частных и публичных интересов <1>. ——————————— <1> См.: Винник О. М. Системный подход к разрешению проблемы гармонизации публичных и частных интересов в хозяйственной деятельности // Социальная роль права: история и перспективы: Материалы междунар. конф. / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 2003. С. 90.
Соотношение и разграничение частного и публичного права всегда представлялись непростой проблемой. Дело в том, что в сфере частного права законодатель нередко вынужден использовать общеобязательные, императивные правила, в том числе запреты, ограничивая самостоятельность и инициативу участников регулируемых отношений <1>. ——————————— <1> См.: Бакаева О. Ю., Погодина Н. А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2011. N 4. С. 36 — 47.
Учеными установлено, что публичный интерес — это «признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития. Он обусловлен потребностями общества. Частный интерес — охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам. Таким образом, он принадлежит частным субъектам» <1>. ——————————— <1> Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 3.
С учетом того, что водоснабжение — одна из важнейших сфер жизни общества, она затрагивает интересы каждого человека и общества в целом, а значит, и интересы государства. Следовательно, вмешательство государства в сферу регулирования договора водоснабжения и, как следствие, применение императивных методов правового регулирования является, с нашей точки зрения, оправданным. Далее рассмотрим саморегулирование в договоре водоснабжения. В юридической литературе саморегулирование рассматривается как одна из лучших альтернатив преодолению «провалов» рынка и государства, поскольку является гибким инструментом, предполагает более низкие издержки для бизнеса по сравнению с государственным регулированием и не предусматривает дополнительных затрат со стороны государства <1>. ——————————— <1> См.: Ершов Н. Н. Правовые пределы вмешательства Российского государства в сферу экономики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 21; Право и экономика: регулирующее воздействие в рыночной экономике. М., 2000. С. 276 — 277.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль соблюдения требований указанных стандартов и правил. «Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида» (ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»). В настоящее время отсутствуют правовые основы для саморегулирования в области водоснабжения, хотя и имеет место существование объединения водоснабжающих организаций. Так, в Российской Федерации действует Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения (далее — Ассоциация). Ассоциация является некоммерческой организацией, основанной на добровольном объединении: — юридических лиц — организаций (предприятий) водопроводно-канализационного хозяйства, осуществляющих отпуск воды из систем водоснабжения и (или) прием сточных вод в системы канализации и эксплуатирующих эти системы в городах и других населенных пунктах; — юридических лиц, которые выполняют работы, оказывают услуги, поставляют товары для нужд организаций (предприятий) водопроводно-канализационного хозяйства, поддерживают цели Ассоциации и активно участвуют в ее деятельности <1>. ——————————— <1> URL: http://www. raww. ru/ecosovet.
На наш взгляд, необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования в области водоснабжения и формирование соответствующей правовой базы в области саморегулирования водоснабжения. Далее перейдем к рассмотрению диспозитивно-договорного регулирования договора водоснабжения. Диспозитивно-договорное регулирование договора водоснабжения представляет собой такой способ правового регулирования, при котором стороны, заключая договор водоснабжения, могут предусмотреть в нем любые условия, которые не противоречат закону, т. е. источником регулирования выступает договор, заключенный между сторонами. Основным и, по нашему мнению, отличительным признаком диспозитивно-договорного регулирования выступает такое его свойство, как диспозитивность. В данном случае отсутствуют обязательные, императивные предписания для сторон, заключающих договор водоснабжения. При диспозитивно-договорном регулировании стороны договора водоснабжения свободны в регулировании своих отношений и могут предусмотреть в договоре любые условия. Как отмечает С. Ю. Филиппова, договор — это самое значимое явление гражданского права, в котором проявляются в полной мере его диспозитивность и дозволительная направленность <1>. ——————————— <1> См.: Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М., 2011. С. 43.
Согласно общепринятым положениям для частного права более характерен дозволительный тип правового регулирования, предоставляющий сторонам право самим определять свое поведение. Однако, как представляется, тезис этот верен лишь в одной плоскости оценки правового регулирования — как исключительно исходящих от государства велений <1>. ——————————— <1> См.: Там же. С. 104.
Другими словами, заключая договор водоснабжения, стороны могут включать в договор водоснабжения и иные условия, которые и не предусмотрены законом. Однако законодатель, определив в нормативных актах все существенные условия договора, практически урегулировал взаимоотношения сторон по договору водоснабжения. То есть в данном случае, сопоставляя существенные условия договора водоснабжения, определенные законодателем, с его содержанием, можно сделать вывод о том, что диспозитивный метод правового регулирования носит в большинстве своем коллизионный характер, отсылая для определения прав и обязанностей к договору водоснабжения. По справедливому замечанию В. Ема, «диспозитивность сообщает гражданско-правовым обязанностям интересную особенность, выражающуюся в том, что содержание обязанностей на момент принятия их субъектами может быть конкретно не определено» <1>. ——————————— <1> Ем В. Категория обязанности в советском гражданском праве (вопросы теории): Дис. … канд. юрид. наук. М., 1979. С. 35.
Полагаем, что с указанным положением В. Ема можно согласиться, поскольку стороны договора водоснабжения, заключая договор, не могут в полной мере определить весь перечень прав и обязанностей. Говоря о договоре как о средстве правового регулирования отношений сторон, С. Ю. Филиппова отмечает, что договор, являясь средством регламентации отношений в рамках этой разрешенной дозволительным типом свободы, уже сам лишен дозволительности, сковывая стороны своим содержанием, — именно в этом и заключается его основная функция. Именно в нем определяется юридическая обязанность, а вовсе не в диспозитивной норме закона <1>. ——————————— <1> См.: Филиппова С. Ю. Указ. соч. С. 105.
Конечно, С. Ю. Филиппова права, утверждая, что договор «сковывает» стороны своим содержанием, поскольку на момент заключения договора его стороны уже конкретизировали свои права и обязанности в полной мере и уже на момент заключения отсутствует дозволительность в правовом регулировании. Водоснабжающая организация и абонент, заключив договор, тем самым конкретизируют свои права и обязанности, и уже на тот момент дозволительность в отношениях между сторонами договора водоснабжения будет отсутствовать. Отсюда следует: основным свойством диспозитивно-договорного регулирования договора водоснабжения выступает не только сама диспозитивность, т. е. возможность сторон договора водоснабжения самостоятельно определять свои права и обязанности, но и наполнение взаимоотношений сторон договора конкретным содержанием, «сковывание» их правами и обязанностями. С одной стороны, участником договора выступает водоснабжающая организация, наделенная правами и обязанностями, с другой стороны, абонент, который наделен правами и обязанностями по отношению к водоснабжающей организации. То есть законодатель, регулируя отношения сторон договора водоснабжения путем закрепления в нормативных источниках некоторых прав и обязанностей договора водоснабжения, как бы переносит функцию реализации права на стороны договора, давая им право самостоятельно определять конкретный перечень прав и обязанностей и, как следствие, конкретизировать свои отношения, наполняя его конкретным содержанием. Таким образом, источником диспозитивно-правового регулирования договора водоснабжения выступает сам договор, заключаемый сторонами, в котором они конкретизируют свои права и обязанности. Совокупность прав и обязанностей образует содержание договора водоснабжения. Рассматривать диспозитивно-правовой метод возможно только исходя из нормативистской концепции понимания права, при которой законодатель, определив содержание основных условий договора водоснабжения, а также прав и обязанностей сторон, не пытается полностью отрегулировать отношения сторон, а предоставляет сторонам в дальнейшем самостоятельно определять свои права и обязанности. В заключение сделаем ряд выводов. Во-первых, анализ источников нормативного регулирования договора водоснабжения показывает, что большинство норм, содержащихся в указанных нормативных актах, носят публично-правовой характер, они характеризуются меньшей диспозитивностью и, следовательно, предоставляют меньше свободы в действиях субъектам права. Во-вторых, в настоящее время отсутствуют правовые основы для саморегулирования в области водоснабжения, хотя и имеет место существование объединения водоснабжающих организаций. В-третьих, источником диспозитивно-правового регулирования договора водоснабжения выступает сам договор, заключаемый сторонами, в котором они конкретизируют свои права и обязанности. Совокупность прав и обязанностей образует содержание договора водоснабжения.
