(Корякин В. М.) («ЭНИ «Военное право», 2013, Выпуск N 3)
КАДРОВЫЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ДЛЯ НУЖД ОБОРОНЫ
В. М. КОРЯКИН
Корякин В. М., доктор юридических наук.
В статье рассматриваются проблемы применения кадровых технологий в целях противодействия коррупции в сфере государственных закупок: антикоррупционное воспитание кадров, применение полиграфа, контроль за доходами и расходами работников, занимающихся государственными закупками.
Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, противодействие коррупции, полиграф, контроль за доходами, кадровые технологии.
Human technology and features of their application in the field of public procurement for the needs of defense V. M. Korjakin
The article considers the problems of personnel technologies in order to counter corruption in public procurement: anti-corruption education of personnel, application of polygraph, control over the income and expenses of the employees involved in public procurement.
Key words: public procurement, corruption, anti-corruption, the polygraph, control over the income, human technology.
Содержание кадровых антикоррупционных технологий в сфере госзакупок
Коррупция — это явление общественное; т. н. человеческий фактор — ее неотъемлемый элемент и обязательный атрибут, ее первопричина. Конечно же, нельзя утверждать, что нарушения в сфере госзакупок являются исключительно следствием умысла организаторов торгов, поскольку еще К. П. Победоносцев в свое время с сожалением констатировал: «Со стороны чиновников… так часто встречаются непонимание закона и небрежность в соблюдении формальностей, что случаи уничтожения публичной продажи по жалобам бывшего владельца или третьих лиц встречаются весьма часто» <1>. Но все же основная доля нарушений — результат осознанных и целенаправленных действий со стороны лиц, объявивших торги, ввиду наличия у них неправомерных интересов по поводу предмета аукциона или конкурса <2>. Коррупционные правонарушения в сфере госзакупок совершаются всегда умышленно, ибо невозможно представить себе получение чиновником корыстной выгоды случайно, по неосторожности. ——————————— <1> Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права (по изд. 1986 г.). М.: Статут, 2004. С. 408. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Д. А. Чваненко «Оспаривание несостоявшихся торгов» включена в информационный банк согласно публикации — «Юрист», 2012, N 12. —————————————————————— <2> Чваненко Д. А. Оспаривание несостоявшихся торгов // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. С. 410.
Из этого следует, что одним из важнейших направлений противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд обороны и военной безопасности является внедрение в практику государственных органов и организаций антикоррупционных кадровых технологий. Это является общемировой практикой. Так, А. А. Храмкин вполне обоснованно утверждает, что с созданием федеральной контрактной системы деятельность в области госзакупок существенно усложнится. Как и во всех развитых странах, сфера госзакупок становится узкопрофессиональной деятельностью <3>. Считается, что успехи контрактной системы США в последние годы связаны прежде всего с приоритетным вниманием, уделяемым обучению и повышению квалификации государственных закупщиков — контрактных офицеров, порядок прохождения государственной службы которых отличается от порядка прохождения службы остальными сотрудниками государственного аппарата. В целом специалисты в сфере контрактации составляют особую касту в среде государственных чиновников, принадлежность к которой связана с рядом серьезных требований. Условия сертификации, назначения, замещения и отстранения от должности контрактных офицеров четко регламентированы. Для всех специалистов в сфере контрактования установлены высокие квалификационные требования, а также должностные инструкции к замещаемым им должностям <4>. ——————————— <3> Храмкин А. А. Федеральная контрактная система: существующие проблемы закупок и пути их решения // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. С. 227. <4> Анчишкина О. В. Принципы и инструменты ФКС по предупреждению коррупции // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. С. 22.
В научных исследованиях, посвященных анализу проблем государственных закупок, выявлена зависимость эффективности функционирования системы госзакупок от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе от количества занятых специалистов, уровня их подготовки, квалификации и правовой культуры, материального обеспечения <5>. Недостаточная квалификация соответствующих специалистов, в том числе военных юристов, является серьезной проблемой хозяйственной деятельности военных организаций по заключению договоров поставок по оборонному заказу <6>. ——————————— <5> Кикавец В. В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12. <6> Жердев О. В. Гражданско-правовое регулирование поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 15.
Антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок можно определить как совокупность приемов и средств, связанных с подбором, расстановкой, обучением, воспитанием, профессиональной переподготовкой и повышением квалификации, а также с осуществлением контроля за деятельностью работников государственных органов и организаций, в чьи трудовые (служебные) обязанности входит выполнение отдельных функций по осуществлению государственных закупок товаров, работ и услуг. Исходя из приведенного определения, антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности представляют собой определенную систему, основными элементами которой являются: — предъявление соответствующих квалификационных требований к персоналу организации-закупщика, членам конкурсных (аукционных) комиссий, экспертам; — профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации работников закупающих органов и организаций; — антикоррупционное обучение и воспитание указанных лиц; — принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд военных организаций; — осуществление контроля за доходами и расходами военнослужащих, государственных гражданских служащих, лиц гражданского персонала органов военного управления и военных организаций, осуществляющих деятельность в сфере государственных закупок. Рассмотрим некоторые из перечисленных элементов более подробно. С учетом специфики закупочной деятельности, а также увеличивающегося с каждым годом объема закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд обороны и военной безопасности представляется заслуживающим внимания и продуктивным для практической реализации предложение о необходимости в целях повышения эффективности административно-правового регулирования государственного заказа дополнить «Всероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов» новой специальностью — специалист в сфере государственного заказа с перечнем его функциональных и этических обязанностей <7>. По нашему мнению, соответствующие дополнения должны быть внесены и в перечень военно-учетных специальностей (ВУС). В штатном расписании государственного заказчика следует выделить должности специалистов по закупкам, которые должны комплектоваться как военнослужащими, так и государственными гражданскими служащими, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил. ——————————— <7> Кикавец В. В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12, 20.
Лица, назначаемые на указанные должности, должны иметь базовое экономическое или юридическое высшее профессиональное образование. При назначении на должности данные лица должны пройти обязательную профессиональную подготовку, а в период исполнения должностных обязанностей постоянно повышать свою квалификацию. Как указывает К. В. Кузнецов, в этом процессе можно выделить три составляющие (задачи): — обучение (первичная подготовка и повышение квалификации); — обмен опытом и консультационная поддержка профессионалов; — регулярное подтверждение квалификации специалистов <8>. ——————————— <8> Кузнецов К. В. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурсные закупки. М., 2005. С. 183.
Обязательным элементом образовательных программ и курсов повышения квалификации специалистов в области госзакупок должно стать изучение теории и практики противодействия коррупции в данной сфере, вооружение их навыками применения антикоррупционных технологий при исполнении должностных обязанностей. Аналогичные требования предъявляются и к членам конкурсных комиссий, а также к экспертам, привлекаемым к проведению антикоррупционной экспертизы конкурсной документации, экспертизы конкурсных заявок и к приемке результатов исполнения государственных контрактов. Соответствующую профессиональную подготовку должны иметь не только сотрудники, занимающиеся закупками на штатной основе, но и члены комиссий по осуществлению закупок. Согласно п. 5 ст. 39 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки. При этом следует отметить, что статус члена комиссии по осуществлению закупок нуждается в совершенствовании. Как отмечает С. А. Бордунова, «работа на общественных началах с постоянной угрозой быть подвергнутым наложению штрафа за решения, под которыми стоит подпись руководителя организации заказчика, налагаемого на заработную плату работника комиссии, которая часто в разы меньше, чем сам штраф» <9>, не стимулирует служебную активность членов комиссии. В связи с этим требуется законодательное установление для них определенных социальных гарантий и преимуществ. ——————————— <9> Бордунова С. А. Правовое регулирование государственных и муниципальных заказов по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 13.
Перспективным направлением предупреждения коррупции в сфере госзакупок является внедрение в деятельность кадровых органов организаций, занимающихся закупками товаров, работ и услуг для нужд обороны, полиграфа, т. е. прибора, который условно называют детектором лжи. Его применение в нашей стране легализовано с 1993 г. Показания судебно-психофизиологической экспертизы, сделанной с помощью полиграфа, принимаются в российских судах как доказательства. По некоторым оценкам, ежегодно этот прибор применяется в стране около 100000 раз. Внутренняя полицейская статистика утверждает, что опрос с использованием полиграфа сразу отсеивает на ранней стадии 47 процентов желающих служить в органах внутренних дел — почти половину <10>. ——————————— <10> Фалалеев М. Чиновник на просвет: подготовлен законопроект, обязывающий высоких управленцев проходить проверку на детекторе лжи // Российская газета. 2009. 22 декабря.
Существует такая практика и в сфере госзакупок на региональном уровне. Например, в Москве с 2010 г. тестированию на полиграфе подвергли 847 членов конкурсных комиссий и специалистов на предмет выявления склонности к коррупции. По итогам тестирований были отстранены от размещения госзаказов почти 40 процентов чиновников. В 2012 г. проверку дополнили почти 200 плановыми и внеплановыми проверками. Результат — из составов комиссий по организации закупок вывели 329 человек. В столичном правительстве уверены, что теперь доля чиновников, находящихся в зоне риска, снижена с 50 процентов до 10 — 15 процентов <11>. ——————————— <11> Коррупция на госзаказе: четверо из десяти чиновников морально готовы брать взятки // Независимое военное обозрение. 2013. 03-12/2.
По нашему мнению, проверке с помощью полиграфа должны подвергаться все лица, назначаемые на должности, связанные с осуществлением госзакупок, а также лица, включаемые в состав конкурсных комиссий и привлекаемые в качестве экспертов. Проверки могут быть как регулярными, так и внезапными. Это позволит существенно снизить шанс утаить получение работником мзды за какую-либо услугу, а также своевременно «очищаться» от нечистых на руку сотрудников. Конечно, работник вправе отказаться от проверки на полиграфе. Но военное ведомство получает возможность отказаться от услуг такого сотрудника. Но это будет уже не командирский (начальственный) произвол, как нередко происходит в коммерческих структурах, а станет вполне законной процедурой. В этих целях имеется настоятельная потребность во внесении соответствующих дополнений в Закон о контрактной системе и в Закон о гособоронзаказе. Безусловно, реализация данного предложения потребует введения в штаты кадровых органов специалистов — полиграфологов, имеющих специальную подготовку.
Антикоррупционное воспитание работников организаций-заказчиков
Неотъемлемой составной частью профессиональной подготовки и переподготовки сотрудников органов военного управления и военных организаций, выполняющих задачи в области закупок товаров, работ и услуг для нужд обороны, является осуществление их антикоррупционного воспитания. Согласно ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению является одной из мер профилактики коррупции. Под антикоррупционным воспитанием понимается целенаправленная деятельность по формированию и развитию антикоррупционного правосознания личности, ее ориентации на общественно полезное антикоррупционное поведение и подготовке ее к антикоррупционной деятельности <12>. А. А. Гараева определяет антикоррупционное воспитание военнослужащих как целенаправленную, систематическую и комплексную деятельность воинских должностных лиц по формированию и развитию антикоррупционного правосознания военнослужащих в целях их ориентации на общественно полезное антикоррупционное поведение и активизации на борьбу с коррупционными правонарушениями <13>. ——————————— <12> Бикмухаметов А. Э. и др. Коррупция и антикоррупционная политика: Словарь-справочник. М., 2008. С. 10. <13> Гараева А. А. Правовое регулирование деятельности воинских должностных лиц пограничных органов федеральной службы безопасности по формированию антикоррупционного правосознания военнослужащих: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.
Одной из форм антикоррупционного воспитания является антикоррупционное просвещение, которое представляет собой «распространение в обществе знаний о праве и разъяснение положений действующих нормативных правовых актов, а также практики их применения в целях формирования убежденности в необходимости соблюдения законов и предупреждения правонарушений» <14>. ——————————— <14> Противодействие коррупции в военной организации государства / Под общ. ред. А. В. Кудашкина. М.: За права военнослужащих, 2012. С. 144.
Живучести коррупции в военной организации в целом и в сфере госзакупок для нужд военного ведомства в частности в значительной степени способствует пассивность большинства военнослужащих и лиц гражданского персонала и укоренившееся в Вооруженных Силах и в обществе в целом восприятие коррупции как совершившегося, обыденного факта повседневной жизнедеятельности органов военного управления, соединений и воинских частей. Как справедливо указывает С. М. Проява, необходимо обеспечить такое воздействие на коррупцию, при котором «коррупционное поведение становится нецелесообразным, невыгодным для потенциального коррупционера. Коррупционное действие совершается только тогда, когда оно попадает в разряд целесообразного поведения. Именно это не должно случиться, и этому надо противодействовать. Иных путей эффективного воздействия на коррупционера быть не может. Это закон природы» <15>. ——————————— <15> Проява С. М. Экономизация коррупции: механизм противодействия. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. С. 142.
Задача антикоррупционного воспитания состоит в осуществлении такого воздействия на сознание лиц, занимающихся госзакупками, при котором убеждение в нецелесообразности коррупционного поведения превращается в устойчивую моральную парадигму. Эта задача направлена на создание и поддержание представления военнослужащих и гражданских служащих о нецелесообразности (следовательно, аморальности) коррупционной деятельности. Демонстрируя сотрудникам заказывающих и закупочных организаций негативные стороны коррупции и объясняя ее природу, антикоррупционное воспитание лишает коррупцию социальной опоры, уничтожает благоприятную среду для ее распространения в сфере госзакупок для нужд военных организаций. В сочетании с совершенствованием системы социальных ценностей военной и государственной гражданской службы, повышением уровня духовности и стремления работников к социально полезному поведению эти меры не только дополняют комплекс антикоррупционных мер, но и усиливают эффект других методов борьбы с коррупцией в военной организации государства. В научной литературе вся совокупность методов борьбы с коррупцией по характеру воздействия на людей подразделяется на убеждение, стимулирование и принуждение <16> (по сути, их можно рассматривать как методы антикоррупционного воспитания). ——————————— <16> Коновалов И. Н., Хамазина О. И. Принципы и методы антикоррупционной политики // Право и государство: теория и практика. 2005. N 7. С. 52 — 53.
Рассмотрим содержание указанных методов применительно к сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд Вооруженных Сил. Метод убеждения связан с активным воздействием на волю и сознание человека с помощью идейно-нравственных средств. Это воздействие должно вызывать в его сознании негативное отношение к коррупции, стойкое желание бороться с ней. Под воздействием убеждения изменяется система социальных ценностей, в результате чего коррупция принимает образ некоего препятствия для нормальной социальной жизнедеятельности военнослужащих и лиц гражданского персонала. Только тогда у сотрудников организации-закупщика возникнет потребность в активном противодействии коррупции, появится чувство социальной ответственности за свои действия, возрастет требовательность к нарушителям устоявшихся принципов существования общества и нормального функционирования Вооруженных Сил. В борьбе с коррупцией метод убеждения должен иметь приоритетное значение, т. к. его активное воздействие позволит лишить коррупцию социальной опоры в человеческом сознании, что неизбежно приведет к замедлению темпов ее роста, ослаблению и искоренению многих ее форм. Стимулирование как метод борьбы с коррупцией представляет собой побудительную причину к действиям. Его необходимо воплотить в комплексе мер, порождающих и укрепляющих в сознании военнослужащих и лиц гражданского персонала не только негативное отношение к любым проявлениям коррупции, но и реализуемое стремление к активному противодействию им. Особенность воздействия стимулирования на общество заключается в формировании у него заинтересованности в избавлении от социально вредных явлений, минимизации их негативного влияния. Его выражение возможно в использовании мер общего и специального воздействия. Общее стимулирование могут вызывать социальная, экономическая и правовая поддержка деятельности органов военного управления и должностных лиц, борющихся с коррупцией, ведение активной общественной пропаганды, вызывающей стойкую нетерпимость к коррупции, широкое использование отечественного и международного опыта борьбы с ней. Специальное воздействие выражается в гибком применении политики кнута и пряника для стимулирования эффективного выполнения должностных обязанностей воинскими должностными лицами. Метод принуждения предполагает психологическое, материальное или физическое воздействие на лиц, участвующих в коррупционных отношениях, с целью заставить их прекратить противоправную, аморальную деятельность, покарать за совершенные коррупционные правонарушения. При этом следует помнить, что использование лишь метода принуждения не позволит окончательно решить проблему коррупции в сфере госзакупок в Вооруженных Силах, так как принуждение представляет собой, скорее, меру оперативного воздействия, с помощью которой тяжело добиться желаемого результата. Важнейшим средством антикоррупционного воспитания должностных лиц, занимающихся закупками товаров, работ и услуг для нужд военных организаций, являются активно используемые во многих странах этические кодексы различных профессиональных групп, поскольку государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам. Кодекс профессиональной этики представляет собой кодифицированный нормативный акт, принятый представителями определенной профессии, который в систематизированном виде содержит обязательные для исполнения нравственно-этические предписания, регламентирующие профессиональное поведение. Этический кодекс — это не совокупность благих пожеланий представителей профессионального сообщества друг к другу, которые можно и не исполнять. В большинстве случаев кодексы содержат такие формально определенные нравственные правила, при нарушении которых наступают неблагоприятные юридические последствия <17>. Исходя из этого одной из актуальных проблем антикоррупционной деятельности в сфере госзакупок является разработка и внедрение в практику этического кодекса государственного закупщика. ——————————— <17> Малиновский А. А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 41.
Заметим, что эта проблема ставится не впервые. Так, по итогам состоявшихся в апреле 2013 г. в Общественной палате Российской Федерации общественных слушаний по проблемам противодействия коррупции в сфере ОПК федеральным органам исполнительной власти рекомендовано разработать и принять кодекс поведения сотрудника органа управления, ответственного за закупки вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) <18>. ——————————— <18> Алешин В., Елюшкин В. Коррупционные риски в ОПК сохраняются // Военно-промышленный курьер. 2013. N 27.
Целью антикоррупционного воспитания работников, в должностные обязанности которых входит выполнение функций, связанных с закупками товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд обороны и безопасности, является формирование у них антикоррупционного правосознания, под которым понимается совокупность взглядов, идей, чувств, эмоций, ценностных установок и стереотипов, определяющих адекватное восприятие правовых норм в сфере противодействия коррупции, обусловливающих нравственное отторжение коррупции, препятствующих совершению коррупционных правонарушений и формирующих направленность личности на деятельность по противодействию коррупции <19>. Формирование антикоррупционного правосознания военнослужащих, гражданских служащих, лиц гражданского персонала, занятых в сфере госзакупок для нужд обороны, является одной из ключевых мер в выработке нетерпимого отношения к коррупции. ——————————— <19> Гараева А. А. Правовое регулирование деятельности воинских должностных лиц пограничных органов федеральной службы безопасности по формированию антикоррупционного правосознания военнослужащих: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.
Любопытно заметить, что воздействие на этическую, моральную сторону правонарушителей как средство противодействия преступности имеет в нашей стране глубокие исторические корни. Так, Соборным уложением 1649 г. в качестве наказаний за преступные деяния наряду с лишением свободы, телесными наказаниями были предусмотрены и меры морально-нравственного характера: понижение по степени службы и по разрядным спискам; написание в разрядных книгах какого-либо позорящего качества или названия (например, «вор и посульник», «клятвопреступник, ябедник, бездушник, клеветник») <20>. ——————————— <20> Ермолович Я. Н. Теоретико-правовые основы военно-уголовной политики в Российской Федерации: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 77.
Следует отметить, что серьезным антикоррупционным потенциалом обладает официальное признание особого статуса организаций-поставщиков, обладающих безупречной деловой репутацией в сфере госзакупок. К. И. Стурза, проанализировав данный вопрос, пришел к вполне обоснованному выводу о том, что в нормах действующего законодательства не используется такой мощный механизм стимулирования добросовестной предпринимательской деятельности, как присвоение поставщику, продавцу или исполнителю почетного звания, например, «поставщик для государственных нужд» или «государственный поставщик». Указанный автор считает, что введение такого звания будет выгодно как государственному заказчику (т. к. для получения указанного звания поставщику будет необходимо в течение нескольких лет доказывать своей работой, что он достоин такого звания), так и поставщику, т. к. он сможет получить преимущества перед другими участниками размещения заказа в случае равенства предложенных ими условий исполнения государственного контракта. История уже подтвердила обоснованность такого предложения. Так, Регламент «О управлении Адмиралтейства и Верфи» (XVIII в.) устанавливал, что «когда станут подрядчики являться, тогда при Конторе каждого спрашивать почему возьмет и велеть им самим записываться и кто меньше возьмет, тому подряд отдать ежели надежный подрядчик будет. Чего для велеть обер Комиссару от подряду и покупки, чтобы освидетельствовал поруки по подрядчикам и представил их в Коллегию. Буде же неверный подрядчик будет, то лучше, хотя и дороже, по рассмотрению Коллегии отдать верному, дабы деньги не пропали». Кроме того, можно вспомнить о том, что в дореволюционную эпоху самыми уважаемыми фирмами, качество работ или продукции которых не подвергалось сомнению, были те, кто обладал званием «Поставщик Двора Его Императорского Величества» <21>. ——————————— <21> Стурза К. И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. 2013. N 4. С. 24.
Как представляется, этот исторический опыт заслуживает изучения на предмет его использования в современных условиях. Экспертами по данному поводу вполне справедливо отмечается, что на этапе размещения заказа невозможно реально оценить предполагаемого поставщика, так как закон не учитывает, что реально оценить степень добросовестности поставщика можно только на этапе исполнения контракта. Для поставщиков основным критерием добросовестности является заработанная ими репутация, то есть позитивный опыт качественного исполнения государственных контрактов. Поэтому представляется целесообразным согласиться с предложением о внесении в законодательство норм о создании реестра добросовестных поставщиков, которые могли бы пользоваться определенными преференциями при проведении торгов и заключении государственных контрактов <22>. ——————————— <22> Бормотова О. В., Веролайнен С. И. Повышение эффективности управления государственным и региональным развитием путем разработки стратегии развития государственных и муниципальных закупок // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. С. 46.
Контроль за имущественным положением должностных лиц организации-заказчика
С принятием и вступлением в силу Федерального закона «О противодействии коррупции» в практике деятельности кадровых структур государственных органов и организаций активно используется такая эффективная мера профилактики коррупции, как осуществление контроля за имущественным положением государственных служащих, включая военнослужащих, а также отдельных категорий лиц гражданского персонала Вооруженных Сил. Действующим законодательством предусмотрено два вида контроля: 1) контроль за доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц (ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», Указы Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 и N 559, от 21 сентября 2009 г. N 1065 и от 8 июля 2013 г. N 613). Контроль осуществляется путем возложения на государственных служащих и иных указанных в законодательстве лиц обязанности ежегодно представлять в кадровый орган сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (сведения представляются на себя, супругу (супругу) и несовершеннолетних детей). Данная антикоррупционная кадровая технология применяется в нашей стране с 2010 г.; 2) контроль за расходами указанных лиц (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Указы Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 и 310). Контроль осуществляется путем возложения на государственных служащих и иных указанных в законодательстве лиц обязанности представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка при условии, если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. Обязанность представления сведений о доходах и о расходах возлагается не на всех работников государственных органов и организаций, в том числе военнослужащих, а только на тех, которые замещают должности, включенные в соответствующие перечни. Согласно перечню должностей, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557, к таковым относятся должности, исполнение обязанностей по которым предусматривает: — осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полн омочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; — предоставление государственных услуг гражданам и организациям; — осуществление контрольных и надзорных мероприятий; — подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); — управление государственным имуществом; — осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; — хранение и распределение материально-технических ресурсов. Как видим, согласно действующему законодательству все лица, замещающие должности, связанные с осуществлением госзакупок для нужд обороны, охвачены контролем расходов и доходов. Однако остается неурегулированным вопрос об осуществлении такого контроля в отношении членов комиссий по осуществлению закупок. Дело в том, что члены данных комиссий работают на нештатной основе, а их штатные должности в соответствующих органах военного управления и военных организациях не всегда могут быть включены в соответствующие перечни. По данной причине некоторые члены конкурсных комиссий оказываются вне контроля за их расходами и доходами. В связи с изложенным имеется потребность в издании ведомственных нормативных правовых актов о включении исполнения обязанностей членов комиссий по осуществлению закупок в перечни должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о доходах и расходах. Следует отметить, что созданная в нашей стране система контроля за доходами и расходами должностных лиц некоторыми аналитиками оценивается критически. Так, есть мнение, что применение Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» не может оказать существенного влияния на противодействие коррупции в ОПК. В частности, отмечается, что в случае реализации даже всех норм этого Закона, предусматривающих декларирование доходов и расходов для топ-менеджмента, и выявления по ним так называемых индикаторов коррупции все равно будет невозможно контролировать процесс возникновения и существования коррупционных механизмов. Например, декларирование, предусматриваемое данным Законом, не работает в части использования незаконно приобретенных средств для пополнения банковских счетов, погашения долгов, приобретения имущества через подставных лиц. Не являются достаточными и требуют существенного расширения применяемые в данном законе индикаторы коррупции. Сохраняются проблемы эффективности сбора и проверки необходимых сведений. Все это исключает возможность объективного измерения коррупции в ОПК. В условиях ограниченных возможностей контролирующих органов это позволяет коррупционерам действовать без опаски даже в условиях набирающей силу борьбы с коррупцией <23>. ——————————— <23> Елюшкин В., Матвиенко Ю. Борьба с коррупцией как наука // Военно-промышленный курьер. 2013. N 29.
Все это говорит о том, что эффект в антикоррупционной деятельности в сфере государственных закупок для нужд обороны может быть достигнут только посредством применения комплексного подхода, в том числе посредством совершенствования кадровых антикоррупционных технологий.
Библиография
1. Алешин В., Елюшкин В. Коррупционные риски в ОПК сохраняются // Военно-промышленный курьер. 2013. N 27. 2. Анчишкина О. В. Принципы и инструменты ФКС по предупреждению коррупции // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. 3. Бикмухаметов А. Э. и др. Коррупция и антикоррупционная политика: Словарь-справочник. М., 2008. 4. Бормотова О. В., Веролайнен С. И. Повышение эффективности управления государственным и региональным развитием путем разработки стратегии развития государственных и муниципальных закупок // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. 5. Гараева А. А. Правовое регулирование деятельности воинских должностных лиц пограничных органов федеральной службы безопасности по формированию антикоррупционного правосознания военнослужащих: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. 6. Елюшкин В., Матвиенко Ю. Борьба с коррупцией как наука // Военно-промышленный курьер. 2013. N 29. 7. Ермолович Я. Н. Теоретико-правовые основы военно-уголовной политики в Российской Федерации: Монография. М.: Юрлитинформ, 2012. 8. Жердев О. В. Гражданско-правовое регулирование поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. 9. Кикавец В. В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 10. Коновалов И. Н., Хамазина О. И. Принципы и методы антикоррупционной политики // Право и государство: теория и практика. 2005. N 7. 11. Коррупция на госзаказе: четверо из десяти чиновников морально готовы брать взятки // Независимое военное обозрение. 2013. 03-12/2. 12. Кузнецов К. В. Прокьюремент: тендеры, конкурсы, конкурсные закупки. М., 2005. 13. Малиновский А. А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал российского права. 2008. N 4. 14. Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права (по изд. 1986 г.). М.: Статут, 2004. 15. Противодействие коррупции в военной организации государства / Под общ. ред. А. В. Кудашкина. М.: За права военнослужащих, 2012. 16. Проява С. М. Экономизация коррупции: механизм противодействия. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. 17. Стурза К. И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. 2013. N 4. 18. Храмкин А. А. Федеральная контрактная система: существующие проблемы закупок и пути их решения // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Д. А. Чваненко «Оспаривание несостоявшихся торгов» включена в информационный банк согласно публикации — «Юрист», 2012, N 12. —————————————————————— 19. Чваненко Д. А. Оспаривание несостоявшихся торгов // Государственные и муниципальные закупки — 2012: Сборник докладов. М.: Юриспруденция, 2013.
