(Дементьева О. А.) («Законодательство и экономика», 2014, N 4)
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА)
О. А. ДЕМЕНТЬЕВА
Дементьева Ольга Александровна, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.
О. А. Дементьева анализирует динамику правового регулирования взаимосвязанных экономико-правовых институтов развития территорий субъектов Федерации и муниципалитетов: формирование и исполнение бюджетов в рамках целевых программ, государственный и муниципальный заказы, бюджетное обеспечение исполнения функций публично-правовых образований. Особое внимание автор уделяет новациям федерального законодательства по регулированию государственного и муниципального заказа, целевого программирования как основы формирования и исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципалитетов, в соответствии с которыми необходима корректировка нормативных правовых актов субъектов и муниципальных образований (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа).
Ключевые слова: субъекты Федерации, муниципальные образования, государственный и муниципальный заказ, целевые программы, бюджетная обеспеченность.
Возможность стабильного развития любого публично-правового образования должна быть обеспечена: — принятием властных решений в интересах большинства населения и публично-правового образования в целом; — стабильностью, полнотой и непротиворечивостью нормативно-правового регулирования осуществления публичных полномочий; — наличием финансово-экономических ресурсов в объеме, достаточном для осуществления публичной властью не только текущих расходов, но и расходов, необходимых для социально-экономического развития территории публично-правового образования. Не вызывает сомнений, что компетенционные, финансово-экономические основы осуществления публичных полномочий как органов государственной власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления должны законодательно устанавливаться с учетом их географических, климатических, территориальных, экономических и социальных особенностей. Применительно к Ямало-Ненецкого автономному округу (далее — ЯНАО) следует отметить необходимость сохранения уникальности ЯНАО <1> и объективную потребность освоения арктической зоны Российской Федерации. К особенностям округа в первую очередь необходимо отнести: ——————————— <1> В зарубежных странах законодательное регулирование полномочий публичной власти в северных территориях осуществляется с учетом их особенностей (Канада, США (штат Аляска), Дания (остров Гренландия)).
— обширность территории, расположенной в арктической зоне Западно-Сибирской равнины и отнесенной Стратегией социально-экономического развития Сибири до 2020 года <2> к районам Крайнего Севера Российской Федерации; ——————————— <2> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. N 1120-р.
— малая плотность населения <3>; ——————————— <3> По данным Росстата, на 2013 г. численность населения округа составляет 541612 чел.; плотность населения — 0,70 чел./км; городское население — 83,76%.
— сочетание национальных особенностей жизнедеятельности коренных национальностей (титульной нацией являются ненцы) и функционирования нефтегазового комплекса. Рассмотрим возможности решения органами публичной власти этих задач с учетом динамики законодательного регулирования исполнения публичных полномочий на региональном и местном уровнях за последние 10 лет, прошедшие с начала проведения федеративной реформы и реформы местного самоуправления. В 2003 г. принятием новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был закреплен перечень расходных обязательств для федерального центра, субъектов Федерации и двух типов муниципальных образований (сельских и городских поселений, муниципальных районов (городских округов), новый порядок исполнения расходов и формирования доходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. В 2004 г. концептуальными поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ были закреплены налоговые доходы за бюджетами разных уровней и установлен порядок регулирования межбюджетных отношений. Формирование бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований как совокупности законодательно закрепленных за публично-правовыми образованиями расходных обязательств, размещение государственного и муниципального заказа, исполнение собственных полномочий за счет собственных средств бюджета публично-правового образования, переданных полномочий за счет субвенций является краткой формулой основных действий публичной власти в бюджетной сфере, необходимых для реализации публичных полномочий. Далее будут рассмотрены вопросы правового регулирования перечисленных составляющих с учетом перехода к формированию и исполнению региональных и местных бюджетов в рамках целевых программ.
Целевые программы как способ формирования и исполнения региональных и местных бюджетов
Широкомасштабные проекты освоения Арктической зоны и интенсификация разработки природных ресурсов Ямала требуют согласования целей и задач, принимаемых в программах и планах регионального и муниципального уровней, с соответствующими целями и задачами программ и планов федерального уровня. Рассогласованность по целям и задачам может привести к неоправданным неэффективным затратам бюджетных ресурсов. В дополнение, учитывая что региональный и муниципальный уровни власти в соответствии с Законами N 184-ФЗ и N 131-ФЗ являются ответственными за реализацию большей части социальных гарантий в Российском государстве, осуществление федеральных программ может потребовать привлечения дополнительных ресурсов из региональных и муниципальных бюджетов. Как уже было отмечено, для Ямало-Ненецкого автономного округа реализация полномочий регионального и муниципального уровней власти должна быть увязана с особенностями региональной политики в отношении прав малочисленных народов и экологических требований обеспечения природной среды их обитания. Этого требуют положения Программы социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 — 2016 годы <4> (далее — Программы). ——————————— <4> Утверждена Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2012 г. N 148-ЗАО.
На федеральном уровне в настоящее время существенным образом трансформируется нормативная правовая база в сфере стратегического планирования развития Российской Федерации, регионов и муниципалитетов, бюджетного планирования, ресурсного и процедурного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд. Ключевые проблемы неэффективности бюджетных расходов главным образом заключаются не только в наличии коррупционной составляющей, но и в объективно сложившемся разрыве стратегического планирования развития страны, регионов и муниципалитетов, разрабатываемых на этой основе программ и планов с бюджетным планированием, горизонт которого составляет не более трех лет. Реально же бюджетное планирование простирается не более чем на один год. В такой ситуации разработка целостной системы государственного планирования, включающей в себя прогноз, формулирование проблем социально-экономического развития и национальной безопасности на долгосрочный период, возможные концептуальные пути разрешения проблем, подготовка на их основе целевых государственных и муниципальных программ, увязанных по целям и задачам, ресурсам (прежде всего бюджетным), временным параметрам реализации, является насущной необходимостью. Государственное и муниципальное планирование по вертикали (страна — субъект Федерации — муниципальный район, городской округ — городское и сельское поселение) должно быть согласовано и по горизонтали в рамках межведомственного взаимодействия. Последнее обстоятельство имеет приоритетное значение для Ямало-Ненецкого автономного округа, поскольку именно здесь будут сосредоточены огромные бюджетные ресурсы федеральных министерств и ведомств, корпораций, будут привлечены людские ресурсы, а в Программе социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2012 — 2016 годы поставлена амбициозная цель — становление автономного округа как международного форпоста развития Арктики. Проведенный экспресс-анализ нормативных правовых актов ЯНАО, содержащихся в информационной базе «КонсультантПлюс», показал в ряде случаев их несогласованность по содержанию, целям и задачам. В частности, установленная в Программе цель «становление автономного округа как международного форпоста развития Арктики» не всегда соотносится с целями и задачами, которые формулируются в федеральных концепциях и программах. Например, в Стратегии развития арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. на полуострове Ямал предусмотрена реализация крупных инфраструктурных проектов наряду с освоением Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции и месторождений углеводородов на континентальном шельфе Баренцева, Печорского и Карского морей, полуострова Гыдан. Стратегией предусмотрена интеграция Арктической зоны Российской Федерации с освоенными районами России. Выделение задачи становления ЯНАО как международного форпоста развития Арктики на федеральном уровне не предусматривается. Представляется, достижение такой цели вряд ли возможно только усилиями региональных властей. Подобное расхождение обнаружено и при анализе не только наименований целевых государственных и ведомственных программ ЯНАО <5>, но и сформулированных в них целей и задач. Следует также обратить внимание на спорное формулирование индикаторов достижения целей в ряде государственных программ <6>. ——————————— <5> Распоряжение Правительства ЯНАО от 16 августа 2012 г. N 511-РП «Об утверждении перечня государственных программ Ямало-Ненецкого автономного округа» (в ред. от 22 октября 2013 г.). <6> Выборочный анализ муниципальных правовых актов в ЯНАО показал, что многие выводы, содержащиеся в настоящем разделе, в равной степени относятся к муниципальному уровню.
В целом также следует отметить, что в будущем целесообразно провести систематизацию и ревизию действующих программ, поскольку они в ряде случаев не соответствуют положениям Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 апреля 2011 г. N 49-ЗАО «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа» (в ред. от 26 сентября 2013 г. N 78-ЗАО). В частности, исходя из совокупного толкования абзацев 4, 9 и 10 ч. 1 ст. 3 этого Закона ведомственная целевая программа должна включаться в состав государственной программы ЯНАО как комплекс скоординированных мероприятий, направленных на решение конкретной задачи государственной программы. Однако анализ Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 ноября 2012 г. N 112-ЗАО «Об окружном бюджете Ямало-Ненецкого автономного округа на 2013 год и на плановый период 2013 — 2015 годов» свидетельствует, что большинство ведомственных целевых программ имеют самостоятельное значение. Одновременно необходимо не только провести тщательный анализ целевых индикаторов <7>, но и соотнести их с декларируемыми целями программ, их ресурсным обеспечением с целью выявления дублирования, несогласованности и противоречий. ——————————— <7> В некоторых программах индикаторы достижения целей, заявленных в программе, подменяются индикаторами решения задач, поставленных в программе. Например, Программа Ямало-Ненецкого автономного округа, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2012 г. N 976-П, называется «Целевая программа ведомства «Развитие системы прогнозирования и стратегического планирования социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на 2013 — 2015 годы». Однако целью Программы является не развитие, а создание основы формирования системы управления стратегическим развитием ЯНАО. В качестве индикатора достижения цели программы указана степень выполнения (достижения?) годовых прогнозов. Однако, представляется, что этот индикатор относится больше к оценке эффективности управления на основе методик и нормативных правовых актов, разработанных в результате исполнения Программы. Индикатором достижения цели Программы после ее реализации могут быть, на наш взгляд, только экспертные оценки независимых специалистов о качестве разработанных методик и документов.
Государственный и муниципальный заказ
Вторым обстоятельством, непосредственно связанным с формированием эффективной системы государственного и муниципального стратегического планирования, его ресурсным обеспечением, прежде всего бюджетным, является введение в действие в Российской Федерации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Как известно, уже сейчас объемы государственных закупок (с учетом закупок госкорпораций) в стране приближаются к 14 трлн. руб. <8>. В ЯНАО государственные закупки на средства бюджета автономного округа растут, и в 2012 г. составили более 84 млрд. руб. (60% всего объема расходных статей окружного бюджета) <9>. ——————————— <8> В настоящее время в системе государственных и муниципальных закупок, по оценке Федеральной антимонопольной службы, занято около 2,5 млн. человек. <9> Официальный сайт Департамента государственного заказа Ямало-Ненецкого автономного округа: http://de. gov. yanao. ru.
Как известно, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу 1 января 2014 г. Данный Закон устанавливает порядок введения в действие его отдельных статей в период с 2014 до 2017 гг. Анализ нормативных правовых актов ЯНАО и информации, содержащейся на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления ЯНАО, показал: в отличие от федеральных структур в округе практически не ведется подготовка к введению в действие положений этого Закона. В то же время большинство статей, отнесенных к введению в действие в переходный период 2014 — 2017 гг., на практике действуют уже с 1 января 2014 г., поскольку Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с 2014 г. утратил силу в полном объеме. Учитывая и это обстоятельство, представляется необходимым в сжатом виде изложить результаты анализа концептуальных положений Закона N 44-ФЗ и Закона N 94-ФЗ. Обратимся к авторитетному мнению специалистов Счетной палаты РФ, содержащемуся в отчете Палаты <10>. В отчете делался вывод: сложившаяся схема организации подготовки муниципальных закупок и их проведения неэффективна, так как приводит к нарушениям действующего законодательства Российской Федерации и создает почву для коррупционных проявлений. Однако результаты анализа материалов Счетной палаты позволяют сделать несколько иное заключение. В отчете Палаты большая часть причин связывается не столько с недостатками собственно Закона N 94-ФЗ, сколько с недостатками всего действующего законодательства в этой сфере и несовершенством правоприменительной практики. На практике допускаются многочисленные нарушения Закона не в силу того, что он неисполним, а потому что, во-первых, применяются «обходные» коррупционные схемы и, во-вторых, за нарушение многих норм Закона N 94-ФЗ в федеральном законодательстве не установлена ответственность. ——————————— <10> Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Подготовка аналитической записки о результатах мониторинга использования бюджетных средств, направляемых на закупку товаров, работ и услуг в IV квартале 2011 года» (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 марта 2012 г. N 10К (843)).
В числе нарушений указывались следующие: — размещение на официальном сайте государственными и муниципальными заказчиками некорректной, недостоверной, противоречивой информации о размещении заказов, заключенных контрактах и поставщиках; — незаполнение поля «обоснование максимальной цены контракта»; — неуказание сведений о заказчике и количестве закупаемых товаров; — ошибки при классификации закупаемых товаров, проведения работ, предоставления услуг; — Федеральным казначейством не осуществляется надлежащий контроль достоверности предоставляемой заказчиками информации; — в документацию о торгах включаются дополнительные требования к участникам размещения заказа и к предмету заказа; — выявлены противоречащие закону действия конкурсных комиссий; — государственные контракты заключаются без включения обязательных условий, установленных законом; — не соблюдаются сроки заключения контрактов; — заказы неправомерно размещаются у единственного поставщика; — не предъявляются штрафные санкции, предусмотренные законом; — осуществление закупок происходит неравномерно в течение года и др. Счетной палатой РФ дана количественная оценка выявленных нарушений не только Закона N 94-ФЗ (почти 84 млрд. руб.), но и положений Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции». Собственно к Закону N 94-ФЗ в отчете Счетной палаты сформулированы следующие претензии. Действительно, один закон не может регулировать всю систему закупок. Сложившаяся система закупок регулируется и такими важнейшими документами, как Бюджетный кодекс РФ, специальные Федеральные законы от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», от 2 декабря 1994 года N 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» и др., а также федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, законами субъектов Федерации о ежегодном бюджете субъекта Федерации, нормативными правовыми актами муниципалитетов о ежегодном местном бюджете <11>. ——————————— <11> Кроме того, существует сложившийся обширный массив подзаконных нормативных правовых актов. По данным Федеральной антимонопольной службы, в этот массив входят более 30 актов Правительства России.
Законом N 44-ФЗ впервые в правовую и управленческую системы России вводится новый институт — контрактная система (далее — КС), нормативно урегулированная система взаимосвязанных мероприятий правового, организационного и экономического характера. Согласованное осуществление этих мер в первую очередь направлено на эффективное обеспечение государственных и муниципальных нужд. В этом состоит одна из главных целей Закона. КС включает в себя организационные структуры, нормативное правовое обеспечение, некоторые экономические критерии и параметры. Новизна задач, решаемых законом, привела к необходимости введения в его текст достаточно большого числа новых терминов, правовых институтов и проектируемых организационных структур, аналоги которых отсутствуют в федеральном законодательстве. Обширный комплекс нововведений, содержащихся в законе, можно разделить на три группы. Первая группа — меры, направленные на повышение эффективности, результативности и качества закупок. Вторая группа — меры антикоррупционного характера (вводится общественный контроль, ужесточаются процедурные правила и меры ответственности должностных лиц и др.). В третью группу условно можно включить иные меры, которыми в том числе устраняются недостатки Закона N 94-ФЗ: вводятся новые способы проведения закупок, предусматриваются улучшения процедурного характера, детализируются процедуры проведения закупок в области науки и культуры, закупок технически сложной продукции, регламентируется заключение контрактов с длительным сроком исполнения, вводятся дополнительные положения обеспечительного характера, защищающие интересы добросовестных участников, и др. Представим характеристику некоторых положений, наиболее значимых для начального этапа реализации закона. Прежде всего, в Законе N 44-ФЗ впервые предпринята попытка нормативного регулирования всего цикла государственных и муниципальных закупок — от прогнозирования и формирования плана закупок до оценки результатов исполнения контрактов. Потенциально такие нововведения позволяют устранить один из основных недостатков не только Закона N 94-ФЗ, в котором регулируются только этапы подготовки и проведения конкурсных процедур, заключения договора с победителями конкурса и его последующего исполнения, но и федерального законодательства о закупках в целом. Но сразу же оговоримся: только потенциально. Реализация предлагаемой законом системы мер предполагает, как уже было отмечено, не только пересмотр сложившегося законодательного регулирования прогнозирования и планирования, формирования, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но и потребует принятия специального федерального закона о стратегическом (долгосрочном) планировании <12>. ——————————— <12> Проект Федерального закона N 143912-6 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» был принят Государственной Думой в первом чтении 21 ноября 2012 г. и включен в программу работы заседаний Государственной Думы для рассмотрения его во втором чтении в декабре 2013 г. В статье 16 законопроекта о ФКС, подготовленного Минэкономразвития России, предусматривалось, что сводный прогноз закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд должен являться частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. В настоящее время на федеральном уровне порядок подготовки и утверждения прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, состав требований к содержанию прогноза федеральным законом не регламентируются. В ЯНАО существует закон округа, однако временные параметры действия программ, установленные в этом законе, не совпадают с нормативными актами федерального уровня. Для сведения: в проекте Федерального закона N 143912-6 предлагается установить, что среднесрочный период планирования составляет от трех до шести лет, а долгосрочный — более шести лет.
Закон N 44-ФЗ содержит большое число новых терминов, организационно-правовых и экономико-правовых институтов в сфере прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществления закупок товаров, работ и услуг, а также проведения мониторинга, контроля и аудита таких действий. К ним относятся: прогнозирование и планирование в КС; формирование планов и планов-графиков осуществления закупок; оценка обоснованности закупок; мониторинг реализации плана закупок; совместные и централизованные закупки; контрактная служба заказчика; обеспечение исполнения контракта; контрактный аудит и контроль и др. Их наличие требует адаптации значительной части закона к правовой национальной системе, поскольку в России отсутствует необходимый опыт законодательного регулирования в этой сфере, который учитывал бы и правоприменительную практику. К принципиально новым институтам относится служба контрактного управляющего, статус которой в системе государственных органов и органов местного самоуправления не достаточно полно урегулирован в Законе N 44-ФЗ. Законом вводятся требования об обязательности формирования плана и плана-графика закупок и весьма жесткие условия для их изменения или корректировки. Закупки товаров, работ и услуг, не предусмотренные планом-графиком, не могут быть осуществлены. План-график должен размещаться в единой информационной системе, а также на сайте заказчика в течение трех рабочих дней со дня его утверждения. Жесткие условия планирования закупок, всеобщая доступность сведений о таких планах потенциально обеспечивают благоприятные условия для повышения уровня публичности и открытости в деятельности контрактной системы. В ЯНАО многие требования учтены в Постановлении Правительства ЯНАО от 27 июня 2013 г. N 498-П «О мерах по совершенствованию системы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и нужд бюджетных учреждений в Ямало-Ненецком автономном округе». Однако указанный документ требует корректировки, поскольку был подготовлен без учета новых требований Закона N 44-ФЗ. Законом N 44-ФЗ введены положения о мерах дисциплинарной ответственности должностных лиц государственного и муниципального заказчика за невыполнение требований федерального законодательства. Однако многие требования декларативны, сформулированы в общем виде. Поэтому необходимо детально проработать вопросы ответственности лиц, находящихся на государственных и муниципальных должностях, государственных и муниципальных служащих в системе законодательства. Например, предусмотрено, что должностные лица несут дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения, за ненадлежащую реализацию планов, планов-графиков и осуществления закупок, а также за недостижение предусмотренных ими результатов. В то же время необходимо, во-первых, на уровне нормативных правовых актов ЯНАО и муниципальных образований установить, в какой степени ответственны за достижение целевых показателей закупок структурные подразделения, непосредственно являющиеся исполнителями и соисполнителями программ, а в какой степени — уполномоченный орган по закупкам. Во-вторых, потребуется скорейшая, хотя и формальная, но необходимая корректировка нормативных правовых актов, поскольку понятие «торги», используемое в тексте Закона N 94-ФЗ, в Законе N 44-ФЗ заменено на понятие «закупки» <13>. Нормативное правовое регулирование закупок в ЯНАО как на региональном, так и на муниципальном уровне содержит ссылки только на утративший свое действие с 1 января 2014 г. Закон N 94-ФЗ. ——————————— <13> На федеральном уровне такая формальная корректировка уже проведена в некоторых ведомственных документах.
В-третьих, планы закупок и планы-графики закупок должны содержать более объемную информацию, чем было предусмотрено ранее. В частности, в них должны быть включены такие важные сведения, как обоснование цели и цены закупок и др. В-четвертых, в более отдаленной перспективе (в 2015 г.) на региональном и муниципальном уровнях должны быть приняты нормативные правовые акты, регламентирующие взаимодействие заказчика, органа, уполномоченного на проведение закупок, и всех субъектов закупок, упоминаемых в Законе N 44-ФЗ (в том числе, участников общественного обсуждения планов закупок), начиная с прогнозирования, планирования и заканчивая оценкой эффективности закупок (включая мониторинг, аудит и контроль исполнения контракта). В отличие от Закона N 94-ФЗ расширяются возможности выбора заказчиком способов определения поставщиков, подрядчиков и исполнителей. Заказчики при осуществлении закупок вправе использовать открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы в случаях, специально указанных в законе, из единственного источника. Минэкономразвития России изданы рекомендации по выбору способа закупок, установленных Законом N 44-ФЗ. Следует критически отнестись к некоторым рекомендациям. В частности, к рекомендации проведения запроса предложений, если при всех исполненных требованиях Закона N 44-ФЗ двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием не состоялись. Достоинством Закона N 44-ФЗ является также то, что он ориентирован на федеративный характер Российского государства. Субъекты Федерации и муниципалитеты наделены полномочиями, позволяющими при осуществлении собственного законодательного и нормативного правового регулирования учитывать особенности регионов и муниципальных образований. В перечень основных нормативных правовых актов, которые должны будут разработать и принять региональные и муниципальные органы власти, входит по меньшей мере десяток документов. Законом предпринята попытка нормирования особенностей при формировании заказов и заключении контрактов различного содержания (поставка лекарств, выполнение НИР и ОКР, «сложных» и долгосрочных контрактов и т. д.). Предусмотрена подготовка типовых форм контрактов. В то же время значительная часть положений не доведена до необходимой степени детализации, а подготовка типовых форм контрактов отнесена к полномочиям Правительства РФ. Работа по подготовке типовых форм контрактов по сферам деятельности и предметам закупки потребует достаточно много времени. В зарубежной практике для подготовки подобных документов потребовался не один год. Библиотека контрактов, которая используется в ФКС США, насчитывает более 100 видов государственных контрактов, а правовую основу ФКС составляют около 4300 правовых актов <14>. ——————————— <14> Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: федеральная контрактная система: механизм государственного регулирования. М.: Наука, 2010.
Положения Закона N 44-ФЗ, уполномочивающие Правительство РФ по своему усмотрению определять требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании закупок товаров, работ, услуг, устанавливать дополнительные требования к содержанию правовых актов о нормировании закупок товаров, работ, услуг, а также требования к их обеспечению, при отсутствии в законе каких-либо рамок или критериев может привести к формированию «параллельного» подзаконного правового регулирования. По-видимому, отсутствие однозначности обусловило необходимость перенести решение подобных проблемных вопросов на более длительный срок. А это, в свою очередь, привело к вынужденному расширению подзаконного регулирования. Предполагаемый объем подзаконного регулирования таков (не менее 60 нормативных правовых актов), что вряд ли может быть обеспечена разработка и утверждение требуемых правовых актов в течение сроков, установленных Законом N 44-ФЗ. В то же время действенность предлагаемых законодательных мер, направленных на повышение качества и эффективности государственных и муниципальных закупок, в том числе мер антикоррупционной направленности, должна быть подтверждена реальной практикой. Отсутствие детальной проработки многих положений в Законе N 44-ФЗ, их декларативность потенциально допускают возможность их «обхода». Отсутствие к настоящему времени подзаконных норм ативных правовых актов, принятие которых предписано Законом N 44-ФЗ, вынуждает проводить закупки в 2014 г., опираясь только на локальные нормативные правовые акты заказчика <15>. Такая технология юридически уязвима и может привести к многочисленным судебным разбирательствам. ——————————— <15> Во исполнение Закона N 44-ФЗ Правительством РФ предусмотрена подготовка около 70 нормативных правовых актов.
Заказчикам предстоит в кратчайшее время разработать и принять сложную систему локальных нормативных правовых актов, устанавливающих статус контрактной службы в организационной структуре ведомства заказчика, порядок взаимодействия контрактной службы с иными структурными подразделениями заказчика, начиная с формирования планов закупок до проведения оценки их эффективности и др. Особенно в сложном положении оказываются региональные и муниципальные заказчики, поскольку на этом уровне без подзаконных правовых актов не могут быть приняты правовые акты субъектов Федерации и муниципальных образований. В их число входят такие, например, как порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъекта Федерации или муниципальных нужд, комплекс правовых актов о нормировании в сфере муниципальных и региональных закупок и др. В заключение отметим: в Законе N 44-ФЗ содержатся положения, требующие нормативной правовой детализации и согласования на региональном и муниципальном уровнях (формирование планов закупок и их реализация на муниципальном уровне в поселениях, порядок проведения совместных аукционов и конкурсов, регламентация централизованных закупок), а также положения, требующие разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти <16>. ——————————— <16> По экспертным оценкам, на региональном и муниципальном уровнях потребуется разработать и принять не менее десятка нормативных правовых актов в сфере регламентации закупок.
Проблемы обеспечения соответствия региональных и местных бюджетов полномочиям публичной власти
Рассмотренные выше институты реализации публичных полномочий ЯНАО и муниципальных образований (целевые программы и государственный и муниципальный заказы) системно связаны с не менее сложным институтом — бюджетами публично-правовых образований как финансовым инструментом обеспечения деятельности публичной власти. Закрепление за каждым уровнем публичной власти бюджетных ресурсов, адекватных законодательно закрепленным властным полномочиям, было заявлено в качестве одной из основных целей федеративной реформы 2003 — 2004 гг. Рассматривая динамику законодательного регулирования планирования и осуществления органами публичной власти развития публично-правового образования, выделим следующие новации, обусловленные федеративной реформой: обязательность формирования двухуровневой системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации <17>; перераспределение полномочий между субъектами Федерации, двумя уровнями муниципальных образований (муниципальными районами и расположенными на их территориях поселениями); перераспределение налоговых отчислений между федеральным центром, субъектами Федерации, муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями; изменение порядка межбюджетных отношений. Кардинально меняется порядок формирования собственных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, в состав которых включены не только доходы, закрепленные на постоянной долговременной основе <18>, но и те, поступление которых зависит от решений, принимаемых вышестоящей властью <19>. Особое внимание обратим на принципиальное решение федеральных властей, заключающееся в отказе от основополагающих для финансового обеспечения исполнения полномочий местного самоуправления понятий «минимальная бюджетная обеспеченность муниципальных образований», «минимальные государственные социальные стандарты исполнения вопросов местного значения». Следствием такого решения, во-первых, явилась реорганизация в 2004 г. налоговой и бюджетной системы России таким образом, что основные бюджетные ресурсы поступают в федеральный бюджет, а их дальнейшее перераспределение субъектам Федерации и муниципальным образованиям происходит в отсутствии четких объективных правил <20>. Во-вторых, в последующие годы федеральный законодатель не только расширяет перечень предметов ведения субъектов Федерации и вопросов местного значения почти в два раза, но и вводит так называемую факультативную компетенцию (добровольное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления вопросов, не относящихся к их компетенции) без закрепления дополнительных бюджетных источников. ——————————— <17> В ЯНАО до реформы было 13 муниципальных образований (на базе крупных городов и районов); на 2005 г. общее количество муниципальных образований составило 58, из них: 38 — сельские поселения, семь — муниципальные районы, шесть — городские округа). См.: Дементьев А. Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. <18> Налоги, закрепленные в Налоговом кодексе РФ для субъектов Федерации в качестве региональных (налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций, транспортный налог), для местного самоуправления в качестве местных (налог на имущество физических лиц и земельный налог), нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, закрепленные в БК РФ на постоянной долговременной основе, другие собственные неналоговые доходы. <19> Средства нецелевой и целевой финансовой помощи (для местных бюджетов также отчисления от налогов, поступающих в региональный бюджет, в случае установления законом субъекта на постоянной долговременной основе нормативов отчисления от таких налогов). <20> Об этом свидетельствует факт, что консолидированный бюджет муниципальных образований практически во все годы имел дефицит. Например, в 2009 г. он составил 81,5 млрд. руб., а федеральный бюджет в отдельные годы планировался со значительным профицитом (так, при принятии федерального бюджета на 2008 г. его профицит планировался в размере 1,9 трлн. руб. при общих доходах порядка 8,96 трлн. руб., а был исполнен с профицитом 1,7 трлн. руб., в 2005 и 2006 гг. профицит федерального бюджета составлял более 30%).
Законодательные новации особенно негативно сказались на бюджетной обеспеченности муниципальных образований <21>. Закрепление в качестве местных налогов, которые объективно в настоящее время не дают сколь-нибудь значительных поступлений в местные бюджеты <22>, незначительных нормативов отчислений от некоторых федеральных налогов и сборов не может обеспечить больших поступлений в местные бюджеты от налогов, собираемых на их территории. ——————————— <21> По данным Счетной палаты РФ, объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 и 2007 гг. не соответствовали расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и составили 2,2% ВВП и, соответственно, 2,3% ВВП против расчетных 4,2% ВВП. Иными словами, меньше расчетных практически в 1,9 раза. В это же время расходы местных бюджетов составили в 2006 г. 5,6% ВВП, в 2007 г. — 5,9% ВВП. См.: Аналитическая записка «Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в 2006 — 2007 годах». С. 25. <22> Потребуется не один год, чтобы местные налоги, в настоящее время закрепленные за местными бюджетами, стали весомой статьей доходов. Этот вывод подтверждается данными литературных источников. Так, в 2006 г. в структуре доходной части бюджета, формируемой за счет налоговых поступлений, объем налога на имущество составил: в США — 3,3% ВВП, в Японии — 2,7% ВВП, в Швеции — 1,4% ВВП, в Канаде — 3,7% ВВП, в Австралии — 2,7% ВВП. В России этот же показатель (включающий не только местные налоги — на имущество физических лиц и земельный налог, но и региональный налог на имущество юридических лиц) в 2002 г. составил 0,8% ВВП, а в 2006 г. — всего 0,2% ВВП. См.: Симонов В. В., Сулакшин С. С., Подпорина И. В., Погорелко М. Ю. Бюджет и налоги в экономической политике России. М.: Научный эксперт, 2008. С. 121.
Весьма негативно на величине налоговых доходов местных бюджетов сказывается введенный в 2003 г. порядок закрепления за местными бюджетами на постоянной долговременной основе части налоговых доходов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Так, в соответствии с положениями части 2 ст. 58 Закона N 131-ФЗ законом субъекта Федерации могут быть установлены единые для всех поселений и муниципальных районов нормативы отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджет субъекта <23>. В результате объем налоговых доходов в бюджетах подавляющего большинства муниципальных образований, в основном поселенческого уровня, оказались весьма незначительны. В среднем по России, начиная с 2003 г., этот показатель не превышал 30%, а в ЯНАО, например, в 2008 г., составил самое малое значение по северным субъектам Федерации (всего 12,7%) <24>. В связи с этим представляется весьма позитивной практика закрепления в субъектах Федерации за местными бюджетами части налогов, поступающих в региональный бюджет <25>. Это не только позволяет снизить встречные финансовые потоки, обеспечить более высокую степень точности планирования доходов и, соответственно, расходов местных бюджетов, но и стимулирует местные власти повышать собираемость налогов. ——————————— <23> Законом ЯНАО от 3 марта 2008 г. N 2-ЗАО «О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе» установление таких нормативов налоговых отчислений отнесено к полномочиям Законодательного Собрания автономного округа, что не соответствует положениям Закона N 131-ФЗ. <24> Рекомендации парламентских слушаний в Совете Федерации «О проблемах реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». 25 ноября 2010 г., г. Москва. <25> См., например: Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 г. N 314-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Челябинской области».
Уменьшение в 2003 г. перечня и объема местных налогов, налоговых доходов, закрепленных за местным самоуправлением на постоянной долговременной основе, объективно привело к дотационности подавляющего большинства муниципальных образований и отсутствию в местных бюджетах средств для развития своих территорий. По некоторым оценкам, на сегодняшний день местному самоуправлению не хватает от 1,5 до 2 трлн. руб. <26>. Особое внимание проблемам бюджетной обеспеченности местного самоуправления в данном разделе автором уделено в связи с тем, что ЯНАО входит в число самых бюджетно обеспеченных субъектов Федерации, и вряд ли может рассчитывать на выделение средств целевой финансовой помощи из федерального бюджета. Но достаточно ли средств консолидированного бюджета ЯНАО не только для исполнения текущих расходов, но и для развития его территории? Представляется, в настоящий момент на этот вопрос однозначный ответ дать нельзя, в первую очередь в связи с отсутствием научно обоснованных методик расчета стоимости расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований <27>. ——————————— <26> Материалы Семинара-совещания «Основные итоги реформы местного самоуправления, активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления, развитии территориально-общественного самоуправления» Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (http://www. komitet4.km. duma. gov. ru). <27> В 2012 — 2014 гг. запланировано снижение удельного веса доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в ВВП с 13,1% в 2012 г. до 12,1% в 2014 г. и в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации с 35,8% в 2012 г. до 33,6% в 2014 г.
Выходом из такого положения в определенной мере может стать целевая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. В соответствии с положениями федерального законодательства, действовавшими с 2003 по 2007 гг., субъекты Федерации могли получать из образуемого в составе федерального бюджета фонда регионального развития целевую финансовую помощь для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных ими фондов муниципального развития. Муниципальные образования могли получать целевую финансовую помощь для развития общественной инфраструктуры муниципального значения из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Федерации фонда муниципального развития. Анализ законодательства и правоприменительная практика в те годы позволяют сделать вывод: во-первых, эти средства выделялись в крайне малых объемах и, во-вторых, не были гарантированы даже наименее обеспеченным инфраструктурой субъектам Федерации и муниципальным образованиям. В 2007 г. в БК РФ введены положения, изменившие цели и порядок выделения целевой финансовой помощи региональным и местным бюджетам, по существу, превратив эти целевые средства в дотации, которые вступили в коллизию с нормами, установленными базовыми Законами N 184-ФЗ и N 131-ФЗ. Так, в соответствии с новой редакцией статьи 132 БК РФ субсидии бюджетам субъектов Федерации предоставляются из образуемого в составе федерального бюджета фонда софинансирования расходов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, их расходования, критерии отбора субъектов, порядок распределения субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет. Распределение субсидий бюджетам субъектов Федерации устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Анализ Постановлений Правительства РФ, определяющих порядок расходования средств федерального бюджета в целях софинансирования объектов капитального строительства регионального и местного значения в 2010 и 2011 гг. <28>, позволяет сделать вывод: во-первых, на федеральном уровне не выработаны критерии выделения целевой финансовой помощи на развитие объектов инфраструктуры регионального и местного значений, а во-вторых, выделяемые бюджетные средства ничтожно малы (порядка 0,027% общих расходов федерального бюджета). Ни в 2010, ни в 2011 гг. ЯНАО, и ни одному из муниципальных образований, расположенных на его территории, указанные целевые средства не выделялись. ——————————— <28> См.: Постановления Правительства РФ от 17 марта 2010 г. N 141 и от 22 июля 2011 г. N 608.
Является ли это справедливым и обоснованным? Согласно экспертным оценкам ученых РАН, для того чтобы преодолеть негативные результаты недофинансирования социальной сферы в предыдущие годы и восстановить условия для развития «человеческого капитала», науки, образования, культуры, здравоохранения, только в 2008 — 2011 гг. требовалось увеличить государственные расходы на образование в 1,3 раза, на здравоохранение — в 1,9 раза, науку — в 2,1 раза <29>. Существующие методики распределения собственных налоговых источников и межбюджетных трансфертов не позволяют оценить действительные потребности бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований для исполнения как собственных, так и государственных делегированных полномочий. Как отмечается специалистами, несмотря на то, что проблемы разработки и принятия методик оценки бюджетных ресурсов, необходимых для исполнения публичной властью своих полномочий, являются в федеративных государствах наиболее сложными, во многих странах для расчета таких величин используются несколько десятков параметров, учитывающих региональные различия <30>. С учетом того, что российская модель централизованного федерализма во многом сходна с германской, предложение использовать опыт калькуляции земель Германии представляется весьма продуктивным. ——————————— <29> Реформационный прагматизм как основа модернизации. Резюме доклада «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года» группы ученых РАН // Российский экономический журнал. 2007. N 3. С. 9, 10. <30> Кузнецов О. В., Вартапетов К. С., Росси М. Формирование доходов органов публичной власти в условиях новой системы распределения полномочий и сфер ответственности / Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в России. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. ан. материалов проекта. М., 2006. С. 137.
Один из основных результатов прошедшего десятилетия — разбалансированность бюджетной системы России — свидетельствует об ошибочности отказа федерального законодателя от таких основополагающих для расчета расходных обязательств и субъектов Федерации, и местного самоуправления понятий, как «минимальные государственные социальные стандарты» и «нормативы минимальной бюджетной обеспеченности». Необходимость возврата федерального законодателя к установлению на федеральном уровне исходных величин, необходимых для расчета расходных обязательств муниципальных образований, подтверждена правовыми позициями Конституционного Суда РФ. В Постановлении <31>, сразу же после принятия в 2003 г. новой редакции Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ рассматривает минимальные государственные социальные стандарты в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа. ——————————— <31> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» // СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4509.
Представляется, установление новой схемы распределения доходов между бюджетами трех уровней бюджетной системы Российской Федерации, разработанной на научно обоснованной финансовой оценке расходных обязательств публичной власти, объективно необходимо (в первую очередь для таких уникальных субъектов Федерации, как ЯНАО) и требует скорейшего разрешения.
Библиография
Дементьев А. Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: Монографическое исследование. Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. Кузнецов О. В., Вартапетов К. С., Росси М. Формирование доходов органов публичной власти в условиях новой системы распределения полномочий и сфер ответственности / Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в России. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. ан. материалов проекта. М., 2006. Симонов В. В., Сулакшин С. С., Подпорина И. В., Погорелко М. Ю. Бюджет и налоги в экономической политике России. М.: Научный эксперт, 2008. Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: федеральная контрактная система: механизм государственного регулирования. М.: Наука, 2010. Реформационный прагматизм как основа модернизации. Резюме доклада «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 года» группы ученых РАН // Российский экономический журнал. 2007. N 3. Материалы Семинара-совещания «Основные итоги реформы местного самоуправления, активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления, развитии территориально-общественного самоуправления» Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (http://www. komitet4.km. duma. gov. ru).
