(Кириенко Г. С.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 6)
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ НОВОГО ПОРЯДКА ОПУБЛИКОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Г. С. КИРИЕНКО
——————————— <*> Kirienko G. S. On certain aspects of new procedure of publication of normative legal acts in the Russian Federation.
Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела сбора и анализа муниципальных правовых актов Министерства по делам территориальных образований Московской области, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются особенности правового регулирования новых средств массовой информации: сетевого издания, телеканала, радиоканала, телепрограммы и радиопрограммы.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
In article features of legal regulation of new mass media are considered: the network edition, TV channel, a radio channel, TV program and a radio program.
Key words: the standard legal certificate, the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, municipal unions.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким образом, моментом вступления в силу любого нормативного правового акта, за исключением нормативных правовых актов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, будет считаться момент его официального опубликования. Четкое определение термина «опубликование нормативных правовых актов» как в законодательстве, так и юридической науке не установлено. Однако Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 <1> разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых органом или должностным лицом. ——————————— <1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.
В этой связи 10 ноября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» <2> (далее — Федеральный закон N 142-ФЗ), которым были внесены радикальные изменения в порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона были внесены изменения в Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <3> (далее — Закон Российской Федерации N 2124-1), согласно которым теперь под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2011. N 25. Ст. 3535. <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.
Таким образом, к периодическим средствам массовой информации, в которых могут быть опубликованы нормативные правовые акты, помимо ранее установленного периодического печатного издания, были отнесены сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма и радиопрограмма. При этом под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации. Под радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программой понимается совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное наименование (название) и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год. Под телеканалом, радиоканалом понимается сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в свет (эфир) под постоянным наименованием (названием) и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или) соответственно иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов. В этой связи под продукцией средства массовой информации понимается тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск телеканала, радиоканала, радиопрограммы, телепрограммы, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио — или видеозаписи программы, отдельный выпуск либо обновление сетевого издания, отдельный выпуск иного средства массовой информации. Нет сомнений в том, что в самое ближайшее время федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований полностью перейдут к практике опубликования нормативных правовых актов не только в периодических печатных изданиях, как это было ранее, но и в сетевом издании, на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме, а также в иной форме периодического распространения массовой информации. Перечень иных форм периодического распространения массовой информации является неопределенным. В этой связи только нормативно-правовая или судебная практика смогут решить данный вопрос. Вместе с тем, несмотря на то что практике опубликования нормативных правовых актов на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме еще только предстоит сложиться, активное использование в настоящее время получило размещение нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. В этой связи думается, что в ближайшей перспективе сетевые издания станут основным средством опубликования нормативных правовых актов федеральных, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. При этом опубликование нормативных правовых актов в указанном средстве массовой информации может повлечь ряд проблем. Дата официального опубликования нормативного правового акта является неопределенной. Как узнать, своевременно ли были опубликованы нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований в сетевом издании? Механизм контроля субъектов указанной деятельности затрудняется вопросами полномочий. Каким органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления муниципальных образований принадлежит право учреждения сетевого издания? Сколько должно быть сетевых изданий: один на все органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований или каждому органу всех трех уровней власти надо учредить и зарегистрировать свой собственный интернет-сайт? Своего решения требует установление ответственности за неопубликование или несвоевременное опубликование нормативных правовых актов в сетевом издании. В качестве решения указанных проблем представляется возможным ввести переходный период использования сетевого издания, а равно телеканала, радиоканала, телепрограммы и радиопрограммы. В течение указанного периода опубликование наиболее важных нормативных правовых актов всех уровней власти — об утверждении бюджета, налогов и сборов, некоторых других нормативных правовых актов, определенных исчерпывающим образом самостоятельно в федеральных и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления муниципальных образований, в печатном средстве массовой информации должно сохраниться. Кроме того, в течение переходного периода федеральным и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований предстоит выработать механизм опубликования нормативных правовых актов в сетевых изданиях, который позволил бы обеспечить своевременное вступление в силу нормативных правовых актов всех трех уровней власти, а также определить количество сетевых изданий на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях. Касаемо полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по созданию и регистрации сетевых изданий необходимо отметить ряд проблемных вопросов. Говоря о субъектах Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации. В соответствии со ст. 22 Федерального закона N 184-ФЗ высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на основании и во исполнение конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Согласно ст. 8 Федерального закона N 184-ФЗ порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. При этом из 83 только 36 субъектов Российской Федерации в своих конституциях и уставах установили порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Из них 26 субъектов Российской Федерации определили лишь норму о том, что порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов определяется законом субъекта Российской Федерации <4>; 1 субъект Российской Федерации — что порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <5>; 2 субъекта Российской Федерации — что порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации устанавливается двумя органами государственной власти субъекта Российской Федерации — законодательным (представительным) и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации <6>; 1 субъект Российской Федерации установил порядок опубликования и вступления в силу только нормативных правовых актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок опубликования и вступления в силу иных нормативных правовых актов является неопределенным <7>; 3 субъекта Российской Федерации установили порядок опубликования и вступления в силу только нормативных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок опубликования и вступления в силу иных нормативных правовых актов является неопределенным <8>; 3 субъектами Российской Федерации определено, что порядок опубликования и вступления в силу всех нормативных правовых актов устанавливается только одним органом государственной власти субъекта Российской Федерации — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации <9>. ——————————— <4> Например: Конституция Республики Алтай (Основной Закон) (принята Законом РА от 07.06.1997 N 21-4) (в ред. от 19.10.2011) // Ведомости Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай. 1997. N 21. С. 9; Закон Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК (в ред. от 12.07.2011) «Устав Забайкальского края» (принят Законодательным собранием Забайкальского края от 11.02.2009) // Забайкальский рабочий. 18.02.2009. N 30; Закон Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз (в ред. от 22.07.2010) «Устав Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. N 1; Закон г. Москвы от 28.06.1995 (в ред. от 01.06.2011) «Устав города Москвы» (в ред. от 01.08.2011) // Ведомости Московской Думы. 1995. N 4; Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.12.1998 N 56-ЗАО (принят Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27.12.1998) (в ред. от 30.09.2011) // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. N 10/1 и др. <5> В соответствии с п. 5 ст. 11 Устава Омской области порядок опубликования и вступления в силу областных законов и постановлений Законодательного собрания Омской области устанавливается Уставом и областным законом. Согласно п. 5 ст. 11 Устава Омской области порядок опубликования и вступления в силу правовых актов губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области устанавливается губернатором Омской области. См.: Устав (Основной Закон) Омской области (в ред. от 02.07.2010) (принят Постановлением ЗС Омской области от 26.12.1995 N 193) // Омский вестник. 27.12.1995. N 249. <6> В соответствии с п. 20 ч. 2 ст. 36 Устава Новосибирской области Законодательное собрание Новосибирской области осуществляет учреждение средств массовой информации Законодательного собрания Новосибирской области. Согласно ч. 4 ст. 45 Устава Новосибирской области порядок опубликования и вступления в силу постановлений Правительства Новосибирской области устанавливается губернатором Новосибирской области в соответствии с федеральным законодательством и законом Новосибирской области. См.: Устав Новосибирской области от 18.04.2005 N 282-ОЗ (в ред. от 15.07.2010) (принят Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 31.03.2005 N 282-ОСД) // Советская Сибирь. 29.04.2005. N 81. В соответствии с п. 7 ст. 29 Устава Ханты-Мансийского автономного округа в целях информирования граждан о своей деятельности и официального опубликования принятых Думой автономного округа нормативных правовых актов Дума автономного округа может выступать в соответствии с федеральным законодательством и законами автономного округа учредителем средств массовой информации. Согласно п. 4 ст. 40 Устава Ханты-Мансийского автономного округа в целях информирования граждан о своей деятельности и официального опубликования принятых Правительством автономного округа нормативных правовых актов Правительство автономного округа может выступать в соответствии с федеральным законодательством и законами автономного округа учредителем средств массовой информации. См.: Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 26.04.1995 N 4-оз (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26.04.1995) (в ред. от 07.07.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.10.2011) // Новости Югры. 23.04.2005. N 44. <7> В соответствии с абзацем 2 п. 1 ст. 35 Устава Сахалинской области порядок официального опубликования и вступления в силу актов губернатора Сахалинской области устанавливается губернатором Сахалинской области. Согласно абзацу 2 п. 2 ст. 35 Устава Сахалинской области порядок официального опубликования и вступления в силу актов Правительства Сахалинской области устанавливается Правительством Сахалинской области. В п. 3 ст. 35 Устава Сахалинской области установлено, что органы исполнительной власти Сахалинской области и руководители указанных органов принимают (издают) правовые акты по вопросам своей компетенции. Виды правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Сахалинской области и их руководителями, порядок принятия (издания) и опубликования указанных правовых актов определяются Правительством Сахалинской области. См.: Устав Сахалинской области от 09.07.2001 N 270 (принят Сахалинской областной Думой 28.06.2001) (в ред. от 27.09.2011) // Губернские ведомости. 11.07.2001. N 126(1279). <8> В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Республики Татарстан Государственный совет Республики Татарстан принимает законы и постановления. Согласно п. 5 ст. 84 Конституции Республики Татарстан Президиум Государственного совета Республики Татарстан публикует постановления Государственного совета и постановления Президиума Государственного совета. См.: Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (в ред. от 22.11.2010) // Республика Татарстан. 30.04.2002. N 87 — 88. В соответствии с п. 5 ч. 4 ст. 41 Конституции Удмуртской Республики Президиум Государственного совета Удмуртской Республики публикует постановления Государственного совета Удмуртской Республики, постановления Президиума Государственного совета Удмуртской Республики. См.: Конституция Удмуртской Республики (в ред. от 29.06.2011) (принята Постановлением Верховного Совета УР от 07.12.1994 N 663-XII) // Известия Удмуртской Республики. 21.12.1994. В соответствии с пп. «ф» п. 2 ст. 23 Устава Архангельской области областное Собрание депутатов устанавливает порядок опубликования областных законов и постановлений областного Собрания. См.: Устав Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23.05.1995) (в ред. от 30.09.2011) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. N 4. <9> В соответствии со ст. 82 Устава Томской области п. «н»: информирует население о деятельности органов государственной власти Томской области, размещает официальную информацию и обеспечивает опубликование нормативных правовых актов Томской области; п. «р» учреждает печатное средство массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Томской области, иной официальной информации. См.: Устав (Основной Закон) Томской области (принят решением Томской областной Думы от 26.07.1995 N 136) (в ред. от 11.10.2011) // Томский вестник. 30.08.1995. N 154. В соответствии с п. 22.2 ст. 44 Устава Чукотского автономного округа Правительство автономного округа учреждает печатные средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти автономного округа, иной официальной информации. См.: Устав Чукотского автономного округа (принят Думой Чукотского автономного округа 29.10.1997) (в ред. от 10.10.2011) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 г. 1999. В соответствии с п. 14 ч. 7 ст. 41 Устава Тюменской области в компетенцию Правительства области входит: учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) официальной информации. См.: Устав Тюменской области от 30.06.1995 N 6 (принят Тюменской областной Думой 15.06.1995) (в ред. от 09.11.2011) // Тюменские известия. 15.07.1995. N 133.
Наличие такого многообразия видов порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации вносит правовую неопределенность и не позволяет сформировать единой государственной политики по данному вопросу. В этой связи установление ответственности за неопубликование или несвоевременное опубликование нормативных правовых актов в сетевом издании представляется затруднительным, особенно в тех 47 субъектах Российской Федерации, где Конституциями и Уставами вообще не предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Касаемо органов местного самоуправления муниципальных образований необходимо отметить, что в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <10> органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации. При этом согласно ст. 47 указанного Закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Однако в уставах муниципальных образований Российской Федерации единство порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов также отсутствует. Анализ указанных уставов показал, что только часть муниципальных образований определила порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. В большинстве муниципальных образований органом местного самоуправления, уполномоченным на утверждение указанного порядка, был признан Совет депутатов. Кроме того, как мы уже указывали ранее, согласно Закону Российской Федерации N 2124-1 под сетевым изданием понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации. При этом в соответствии со ст. 12 данного Закона не требуется регистрация для средств массовой информации, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Определение в Федеральном законе N 142-ФЗ двух указанных процедур приводит к неоднозначному пониманию положений данного Федерального закона о необходимости регистрации сетевого издания. Несмотря на ряд вышеуказанных проблем, нововведения значительно упростят процедуру опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Кроме того, использование новых средств массовой информации позволит открыть широкий доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, повысить оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом отсутствие отдельных вопросов правового регулирования и практики опубликования нормативных правовых актов в сетевом издании, на телеканале, радиоканале, в телепрограмме и радиопрограмме связано с осторожностью федерального законодателя, обусловленной новизной подходов в определении новых средств массовой информации и сопряжено с решением целого комплекса проблем правового и организационно-технического характера. В этой связи только нормативно-правовая и судебная практика смогут решить указанные вопросы.
