ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ КАК ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА <*>
Н. К. РЕМЧУКОВ
——————————— <*> Remchukov N. K. Legal status of state corporations as juridical persons of public law.
Ремчуков Николай Константинович, заместитель главного редактора журнала «Банковское право».
21 января 2011 г. в Москве в Институте права и публичной политики при поддержке Лаборатории конституционной экономики НИУ — Высшей школы экономики состоялось заседание Круглого стола на тему «Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права». В мероприятии приняли участие российские и зарубежные ученые, представители Конституционного Суда Российской Федерации, Института государства и права РАН, государственных корпораций, средств массовой информации. В основу дискуссии легла недавно опубликованная книга под редакцией судьи Конституционного Суда РФ д. ю.н., профессора Г. А. Гаджиева «Очерки конституционной экономики. Госкорпорации — юридические лица публичного права» (М., 2010). Открывая заседание, судья Конституционного Суда Российской Федерации, д. ю.н. профессор Гадис Абдуллаевич Гаджиев отметил, что проблема госкорпораций выявила в российском праве кризис системы юридических лиц. По его мнению, госкорпорации возникли как ответ государственной власти на анархические элементы в российской экономике 90-х годов прошлого века, когда косвенные рычаги воздействия на экономику со стороны государства оказались неэффективны. При реформировании Гражданского кодекса РФ необходимо обновить систему юридических лиц с учетом того, что для регулирования российской экономики юридические лица публичного права сегодня необходимы. При этом подходить к проблеме юридических лиц, опираясь только на логику ГК РФ, невозможно. Современный ГК — уже не чистый свод частноправовых норм, в нем (особенно в IV части) содержится значительное количество норм публичных. Поэтому гражданское право не может не учитывать проблемы, которые возникают «на стыке» отраслей права, и здесь положительных результатов можно добиться с помощью межотраслевого подхода. Г. А. Гаджиев особо отметил, что статусно-правовые проблемы госкорпораций касаются и других подобных субъектов — Центрального банка, Российской академии наук, муниципальных образований. В этой связи Г. А. Гаджиев подчеркнул, что анализ проблемы юридических лиц публичного права на самом деле ставит на повестку дня потребность переосмысления системы субъектов гражданского права и российского права в целом. До революции была принята двухчленная система (физические и юридические лица, причем публичные образования признавались юридическими лицами), а в середине XX в. в интересах плановой экономики публичные образования были выделены в отдельную группу, что сохранилось до сих пор. В заключение Г. А. Гаджиев отметил, что книга «Очерки конституционной экономики. Госкорпорации — юридические лица публичного права» представляет собой первую попытку взглянуть на госкорпорации с позиции института юридических лиц публичного права. Сборник отличает разнообразие методов и взглядов, в нем нашли отражение подходы административного, финансового, гражданского права, конституционной экономики. По словам Г. А. Гаджиева, такие исследования необходимо будет продолжать и в дальнейшем. Генеральный директор Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», заведующий кафедрой «Регулирование финансово-кредитной деятельности» Академии народного хозяйства при Правительстве РФ д. ю.н. Александр Владимирович Турбанов выделил закрепленные в законе признаки, которые высвечивают сущность госкорпораций как юридических лиц публичного права. Это: 1) ярко выраженные публичные функции; 2) определенные властные полномочия; 3) право собственности на имеющееся имущество. К примеру, созданное в 2004 г. Агентство по страхованию вкладов, так же как и его предшественник — Государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», не могло быть ни хозяйственным обществом (поскольку не преследует в качестве основной цели извлечение прибыли), ни учреждением (ввиду того, что последнее — неполноценный собственник), ни фондом (для которого несвойственно наличие властных полномочий). По мнению А. В. Турбанова, для понимания природы собственности юридических лиц публичного права (в том числе государственных корпораций) важно признать, что существует только две формы собственности — публичная и частная. Если имущество используется в публичных целях, то оно является публичной собственностью. Очевидно, что имущество государственных корпораций как юридических лиц публичного права следует рассматривать как разновидность публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Организационная и имущественная обособленность таких субъектов от государства позволяет им более гибко и эффективно реализовывать общенациональные программы без дополнительной нагрузки на государственный бюджет, используя различные источники финансирования. Тот имущественный взнос, который поступил от государства в ведение госкорпорации, нельзя продолжать рассматривать как госсобственность, в том числе в ее фидуциарном проявлении. Государственная корпорация, являющаяся юридическим лицом публичного права, самостоятельно определяет судьбу находящегося у нее имущества в соответствии с законодательно установленными целями, полностью и самостоятельно отвечает по своим обязательствам. Государство юридически не отвечает по обязательствам государственных корпораций, что также позволяет не обременять госбюджет. А. В. Турбанов отдельно затронул статус средств госкорпорации, поступающих из негосударственных источников финансирования. Для Агентства по страхованию вкладов это взносы банков. Поступив в фонд обязательного страхования вкладов (далее — фонд), они не могут оставаться частной собственностью банков (так как получили другое назначение). Они не могут рассматриваться и как госсобственность. Поэтому средства в фонде АСВ (поступили они от государства или от банка) являются новой разновидностью публичной собственности. Категория «юридическое лицо публичного права» отражает сущность и предназначение не только государственных корпораций, но и таких, в частности, организаций, как Банк России, федеральные внебюджетные фонды. Для реализации государственной воли они наделены определенными властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе различные институты гражданского права. Вместе с тем, отметил А. В. Турбанов, юридическое лицо публичного права не следует рассматривать как особую организационно-правовую форму. Деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, определение для каждого из этих видов организаций своих организационно-правовых форм — инструментарий частного права, в то время как юридическое лицо публичного права принадлежит публичному праву. Деление юридических лиц на юридические лица частного права и юридические лица публичного права носит первичный и более фундаментальный характер. Затем в рамках частного права возможно делить юридические лица в соответствии с принципами данной сферы регулирования. Как подчеркнул А. В. Турбанов, это не означает, что юридические лица публичного права должны делиться на основе тех же понятий и категорий. Например, категория «организационно-правовая форма» используется в гражданском праве для типизации массовых явлений. Юридические лица публичного права — это организации по-своему уникальные. По мнению А. В. Турбанова, нет необходимости создавать организационно-правовую форму для, например, Банка России, чтобы отличить его от остальных, поскольку его статус определен в специальном Законе. Это актуально и для иных юридических лиц публичного права. В заключение А. В. Турбанов отметил, что организационно-правовая форма «государственная корпорация» в обозримом будущем, скорее всего, прекратит существование. В этой связи важно не сохранить все существующие госкорпорации, а избежать чрезмерностей при реформировании гражданского законодательства. В своем выступлении старший научный сотрудник Института государства и права РАН к. ю.н. Эльвира Владимировна Талапина выделила ряд проблем правового регулирования института государственных корпораций. По ее мнению, каждая госкорпорация фактически представляет собой отдельный вид юридического лица, в отношении каждой из них принят отдельный федеральный закон. Законы о государственных корпорациях содержат значительное количество изъятий из общепринятых правовых норм (особенно в сфере контроля). Некоторые исследователи рассматривают передачу государством имущества госкорпорации в качестве нового способа приватизации, на который соответствующее законодательство о приватизации не распространяется. В 90-х годах прошлого века принцип разграничения управленческих и хозяйственных функций был одним из «столпов» законодательства. В то же время при создании Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в ФЗ «О защите конкуренции» были внесены изменения, содержащие исключения для указанных организаций <1>. На работников госкорпораций также не распространяется законодательство о госслужбе и противодействии коррупции (за исключением положений Уголовного кодекса РФ). ——————————— <1> См.: п. 3 ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» (в ред. от 1 марта 2011 г.): «Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
Э. В. Талапина отметила, что в России вопрос о юридических лицах публичного права ставится в рамках цивилистики. Однако в силу того, что в данной области в России свои традиции отсутствуют, целесообразно учитывать зарубежный опыт, где статус соответствующих организаций регулируется публичным правом. Сама постановка вопроса: «Как осуществить регулирование юридических лиц публичного права в рамках ГК?» — представляется неверной. По мнению Э. В. Талапиной, для признания в России института юридических лиц публичного права необходимо переосмысление подходов к границе публичного и частного права в целом. Поэтому вопрос юридических лиц публичного права должен решаться одновременно с ревизией всего права и требует сотрудничества специалистов в различных областях правовой теории. Доцент кафедры предпринимательского права факультета права Научного исследовательского университета — Высшей школы экономики, д. ю.н. Алексей Янович Курбатов отметил, что создание государственных корпораций продолжается «под другими вывесками». Термин «государственная корпорация» сегодня понимается не только в узком (собственно госкорпорация), но и в широком (совокупность аналогичных организаций) смысле. На взгляд А. Я. Курбатова, тенденцией государственной политики является создание госкорпораций в широком смысле «под каждую проблему в стране». Так, в отношении недавно созданного фонда «Сколково» указывалось, что многие вопросы его создания и деятельности будут определяться указами Президента РФ. Затем указы Президента были признаны избыточными и управляющая компания «Сколково» была зарегистрирована в качестве некоммерческой организации. В результате государственное имущество в большом объеме оказалась в собственности фонда, к которому государство имеет весьма опосредованное отношение и который будет управляться фактически без его участия. По мнению А. Я. Курбатова, создание подобных организаций, по сути, является примером пренебрежения конституционными принципами формирования и разделения властей, поскольку правила своего формирования и функционирования эти организации устанавливают сами. Поэтому включение юридических лиц публичного права в ГК РФ необходимо для подчинения таких юридических лиц определенным нормативным правилам. А. Я. Курбатов подчеркнул, что необходимо понимать, зачем нужно понятие юридических лиц публичного права. Так, Банку России для выполнения контрольно-надзорных функций статус юридического лица не нужен, он требуется для разделения имущественной ответственности между ним и государством. При создании госкорпораций государство также нацелено на разделение ответственности за их деятельность, как предоставляя им имущество и определенную самостоятельность, так и возлагая на них названную ответственность. В заключение А. Я. Курбатов отметил, что ситуация с государственными корпорациями может быть существенно улучшена путем специального законодательного регулирования юридических лиц публичного права, которое должно установить определенные правила их функционирования и устранить излишние преференции таких лиц. Профессор кафедры гражданского и семейного права МГЮА им. О. Е. Кутафина, д. ю.н. Владимира Владимировна Долинская указала на ряд правовых проблем существующих государственных корпораций. С точки зрения формы собственности госкорпорация — это государственное юридическое лицо, т. е. созданное государством на основании государственного акта для решения государственных задач, наделенное государством имуществом, властными полномочиями, руководимое государством через его представителей, отчитывающееся перед государством и прекращающее свою деятельность на основании государственного акта. Однако в ГК РФ отсутствует как понятие государственной корпорации, так и понятие государственного акционерного общества. То есть сегодня любая передача имущества со стороны государства трактуется как приватизация, сущность которой к госкорпорациям неприменима. С точки зрения режима имущества госкорпорация — собственник своего имущества. Однако В. В. Долинская привела доказательства существенного ограничения фактического права собственности госкорпораций. Они не могут распоряжаться имуществом по своему усмотрению, делают это только в рамках целей их деятельности. Прибыль госкорпорации может быть использована по согласованию с публичным органом, что напоминает статус унитарных предприятий <2>. Кроме того, госкорпорации ограничены в распоряжении имуществом в рамках внутрихозяйственной деятельности. ——————————— <2> См.: п. 3.2 ст. 7.1 ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (с изм. от 29 декабря 2010 г.): «…Правительство Российской Федерации вправе установить перечень разрешенных активов (объектов инвестирования), порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, порядок и механизмы контроля за инвестированием этих средств, порядок совершения сделок по инвестированию временно свободных средств государственной корпорации, формы отчетов об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, порядок предоставления и раскрытия этих отчетов».
Исходя из классификации «коммерческие-некоммерческие», В. В. Долинская отметила, что госкорпорации считаются некоммерческими, однако выполняют большое количество хозяйственных функций. В новом проекте ГК предлагается дать исчерпывающий перечень некоммерческих организаций, что представляется верным. В целом совокупность признаков правового статуса государственных корпораций, по мнению В. В. Долинской, не позволяет говорить об их достаточности для наличия самостоятельной организационно-правовой формы. Однако это скорее недостаток законодательства о некоммерческих организациях в целом, чем недостаток законодательства о госкорпорациях. В заключение В. В. Долинская отметила, что, с одной стороны, не видно препятствий для встраивания понятия юридических лиц публичного права в ГК РФ, содержащий значительное число публичных норм. Так, отношения по заключению и реализации государственных контрактов регулируются ГК, несмотря на то, что во многом носят публичный характер. С другой стороны, опыт Банка России показывает, что возможно и не встраиваться в определенные гражданско-правовые формы. По мнению доцента кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, к. ю.н. Андрея Владимировича Винницкого, для эффективного внедрения института юридических лиц публичного права необходимо решить ряд правовых вопросов, среди которых: нормативное закрепление существенных признаков, образующих понятие «юридическое лицо публичного права»; ограничение сфер функционирования юридических лиц публичного права; проблемы эксклюзивности осуществления публичных функций и их возвратности; создание публично-правового режима функционирования; регламентация правового режима собственности юридических лиц публичного права. А. В. Винницкий определил ряд условий, при которых целесообразно создавать юридические лица публичного права: 1) необходимость или целесообразность осуществления публичных функций на децентрализованной основе; 2) необходимость активного участия в имущественном обороте в рамках возложенных публичных функций; 3) необходимость участия в правоотношениях от собственного имени. На этой основе А. В. Винницкий предложил выделять государственные и муниципальные, а также негосударственные юридические лица публичного права. Для них необходимо создать публично-правовой режим функционирования, элементами которого являются, в частности, использование императивного метода регулирования отношений; публично-правовой механизм взаимодействия как с частными лицами в рамках возложенных функций (на основе административных регламентов или иных аналогичных документов), так и с органами власти; публично-правовые ограничения и требования к участию в гражданско-правовых отношениях (распространение режима государственных и муниципальных закупок, конкурсное распоряжение имуществом, недопустимость осуществления предпринимательской деятельности, основанной на использовании «эксклюзивных» полномочий, и т. д.); публичное раскрытие информации о деятельности и использовании имущества; публично-правовые требования к служащим и работниками юридических лиц публичного права. В своем выступлении доцент кафедры гражданского и административного права СПбГУ, к. ю.н. Сергей Александрович Белов проанализировал особенности контроля за деятельностью государственных корпораций. По его мнению, этот контроль должен носить специальный публично-правовой характер. С. А. Белов отметил, что в силу достаточно общего характера целей госкорпораций не всегда удается осуществлять детальный контроль за достижением названных целей. Однако контроль за соблюдением законодательства осуществляется в достаточной степени. На государственные корпорации распространяется общий надзор прокуратуры за соблюдением и исполнением законов (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и специализированный административный надзор органов исполнительной власти, в том числе налоговый контроль, а также контроль Счетной палаты РФ. Установлены также особенности контроля за финансово-хозяйственной деятельностью. Так, размещение заказов госкорпорацией за счет средств бюджета подчиняется общему правовому режиму, а корпорация выступает государственным заказчиком. Заказы за счет собственных средств размещаются госкорпорацией вне системы государственного заказа. В роли же исполнителя (поставщика, подрядчика) госкорпорация может осуществлять получение государственного заказа без прохождения конкурсных процедур. В частности, это касается государственного оборонного заказа, который специально для Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» утверждается постановлением Правительства РФ. Кроме того, как показал С. А. Белов, контроль за деятельностью госкорпораций осуществляется в форме ежегодных отчетов и судебного контроля. Он также напомнил, что в декабре 2007 г. в Уголовный кодекс РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, были признаны должностными лицами. Кроме того, 18 мая 2009 г. Президент РФ подписал Указ N 560, согласно которому замещение руководящих должностей в государственных корпорациях обусловливается представлением кандидатом на должность сведений о его доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Таким образом, сделал вывод С. А. Белов, для государственных корпораций как особых субъектов публичного права предусмотрены хотя и специальные, но достаточно разнообразные и полномасштабные формы государственного контроля. По ряду элементов система этого контроля сходна с контролем за деятельностью федерального органа исполнительной власти, т. е. она больше похожа на контроль за деятельностью публичных, нежели частных некоммерческих организаций. По мнению аспиранта МГЮА имени О. Е. Кутафина Дмитрия Валерьевича Кравченко, системный анализ норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что в Основном Законе предусмотрена возможность создания юридических лиц публичного права. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что государство для достижения поставленных перед ним целей вправе выбирать правовые средства, соответствующие социальным, экономическим и иным реалиям. Одним из таких средств является предусмотренная п. «ж» ст. 71 Конституции РФ возможность создания экономических служб. Юридические лица публичного права, действующие в области экономического регулирования, являются в конституционно-правовом смысле именно экономическими службами. Названную правовую позицию следует распространить и на неэкономические виды деятельности, где роль государства является не менее важной. Таким образом, отметив необходимость разрешения ряда правовых проблем, участники Круглого стола в целом пришли к согласию в вопросе о необходимости закрепления в законе института юридических лиц публичного права. Юридическое лицо публичного права можно охарактеризовать как организацию, которая учреждается и ликвидируется федеральным законом, имеет публичные цели, функции и полномочия и наделена правом собственности на находящееся у нее имущество. Институт юридических лиц публичного права выходит за рамки гражданского права и нуждается в специальном законодательном обеспечении.
