К ВОПРОСУ О ФОРМЕ СОБСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
Я. Д. ЩУКО
Щуко Яна Дмитриевна, начальник правового отдела ОАО «Дирекция единого заказа оборудования для АЭС». Специалист по гражданскому праву. Аспирантка Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Правительстве РФ. Основные направления научных исследований: проблемы права собственности, правовое регулирование договорных отношений, вопросы арбитражного процесса.
Родилась 28 октября 1977 г. в г. Уфе. В 2000 г. окончила юридический факультет Башкирского государственного университета.
Автор статьи поднимает вопрос определения формы собственности государственных корпораций. При этом исследуются проблемы приобретения права государственной и частной собственности. Проводится сравнительный анализ права собственности и права оперативного управления юридических лиц, преследующих публичные цели. Автор делает вывод о существовании особого вида государственной собственности — государственной собственности государственных корпораций.
Ключевые слова: государственная корпорация, собственность, имущество.
On the question about right of ownership of state corporations
Ya. D. Schuko
In this article the author is questioned about the definition of property type for state corporations. It is investigated into the question of a question of state and private proprietary and analyzed the right of ownership and the right of operational management of the legal entities with public purposes. The author defines a special type of state proprietary — state property of State corporations.
Key words: property type, state corporations, ownership.
Государственная корпорация — некоммерческая организация, созданная на основе имущественного взноса Российской Федерации для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, т. е. это публичный субъект гражданских правоотношений, приобретающий в соответствии с законом право собственности на закрепленное за ним имущество. Последнее положение закона воспринимается специалистами неоднозначно, и существует ряд полярных по своему содержанию позиций.
Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет, что государственная корпорация является субъектом со специальной, целевой правоспособностью: она создается только для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, которые прямо указаны в законе о ее создании. Именно данная правовая норма позволяет некоторым авторам утверждать, что государственная корпорация де-факто не является собственником имущества.
В юридической литературе изложено мнение, что на вопрос о приобретении собственности на имущество, переданное государственным корпорациям, следует дать отрицательный ответ [1]. Во-первых, переход государственной собственности в частную возможен в форме приватизации, под которой согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Во-вторых, именование собственности юридических лиц часто не находит подтверждения в нормативных правовых актах. Некоторые авторы считают, что интересы граждан и юридических лиц призвана обслуживать только частная собственность, детализируя, что «имущество, принадлежащее на праве собственности любому юридическому лицу, за исключением унитарного предприятия, или государственного, или муниципального учреждения, является объектом частной собственности» [2]. Опровергаются и «настойчивые попытки развернуть на базе п. 1 ст. 212 ГК РФ едва ли не новые отрасли права, оперирующие, главным образом, с «коллективной формой собственности» [3]. Гражданский кодекс РФ, кроме краткого воспроизведения в п. 1 ст. 212, не содержит слов «частная собственность», употребляя слово «собственность» без прилагательных. В Конституции РФ объединения граждан упоминаются только в частной собственности на землю. Поэтому утверждение, что частная собственность подразделяется на собственность граждан и юридических лиц, является их логическим выводом, не подтверждаемым пока законом. Юридические лица могут создаваться для удовлетворения частных и публичных интересов. Бесспорно, что государственные и муниципальные предприятия и учреждения создаются для удовлетворения нужд государства, государственных и муниципальных образований, поскольку обладают имуществом, находящимся в государственной либо муниципальной собственности. Однако и государственная корпорация как некоммерческая организация создается не для удовлетворения частных интересов.
В-третьих, государственные корпорации в соответствии с законами, которыми они были созданы, могут использовать свое имущество только для достижения целей, определенных законом. Различие понятий «в целях, не противоречащих закону» или «для достижения целей, определенных законом» позволяет сделать вывод о том, что государственная корпорация фактически не является собственником имущества, а обладает правом оперативного управления.
По мнению одного из специалистов, положение о закреплении за корпорацией имущества на праве собственности противоречит п. 2 ст. 209 ГК РФ, устанавливающему принцип полноты прав собственника на принадлежащее ему имущество. Так, корпорация вправе использовать доходы от осуществляемой ею предпринимательской деятельности исключительно в целях, определенных федеральным законом, на основании которого она создана. В связи с этим из предусмотренного Гражданским кодексом РФ перечня вещных прав к правовому режиму имущества государственной корпорации наиболее близко право оперативного управления, само же имущество является государственной собственностью [4].
Существует также аналогичная позиция: «Имущество должно оставаться в собственности Российской Федерации и закрепляться за государственными корпорациями на праве оперативного управления» [5]. Последний тезис подтверждается и тем фактом, что государство как учредитель корпорации при ее ликвидации само определяет юридическую судьбу оставшегося имущества.
Однако право оперативного управления не тождественно вещному праву государственной корпорации по нескольким причинам. Во-первых, ст. 296 ГК РФ устанавливает, что собственник имущества, закрепленного за субъектом данного вещного права, вправе изъять излишнее, не используемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Анализ законодательства о государственных корпорациях позволяет сделать вывод о том, что в отношении данной некоммерческой организации напрямую Российская Федерация таким правом не обладает. По сути, единственной возможностью государства распоряжения имуществом по своему усмотрению является издание специального федерального закона.
Во-вторых, в настоящее время существуют два носителя данного ограниченного вещного права: казенное предприятие и учреждение. В отношении казенного предприятия определено, что оно вправе отчуждать закрепленное за ним имущество или иным способом распоряжаться им лишь с согласия собственника этого имущества. Учреждение же вообще не вправе отчуждать закрепленное за ним имущество и имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете, или иным способом распоряжаться им. В отношении госкорпораций такой запрет отсутствует.
Сравнительный анализ содержания права хозяйственного ведения и права корпорации на свое имущество также позволяет выделить много схожих черт. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, так же, как и Российская Федерация в отношении имущества корпорации, решает вопросы создания юридического лица, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает его директора (руководителя), осуществляет контроль использования по назначению и за сохранностью принадлежащего предприятию имущества.
Однако субъекты права хозяйственного ведения (государственные и муниципальные унитарные предприятия) не вправе продавать закрепленное за ними недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что имущество принадлежит корпорации не на праве оперативного управления и не на праве хозяйственного ведения, а на каком-то ином вещном праве. Правомочия корпорации в отношении своего имущества значительно шире, нежели у субъектов рассмотренных ограниченных вещных прав. В частности, законодатель не установил запретов по поводу распоряжения имуществом, единственное ограничение обусловлено некоммерческой природой корпорации и, как следствие, ее специальной правоспособностью.
Некоторые западные исследователи предлагают использовать для объяснения правомочий публичных корпораций на закрепленное за ними имущество такие известные частному праву институты, как узуфрукт или аренда. Однако с помощью указанных конструкций крайне трудно оправдать весьма широкие возможности публичных корпораций по распоряжению своей готовой продукцией и активами [1, с. 78].
Можно предположить, что, создав подобную организационно-правовую форму юридического лица, как государственная корпорация, законодатель создал новое ограниченное вещное право, которого ранее не существовало в российском правовом порядке. Однако нельзя забывать, что основополагающим признаком вещных прав является то, что их перечень, в отличие от прав обязательственных, является замкнутым и не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом. Вследствие этого рассмотрение права, которым обладает государственная корпорация на свое имущество, в качестве особого, самостоятельного вещного права, представляется необоснованным.
Напомним, что имущество, на основе которого государственная корпорация осуществляет свою деятельность, и получаемые от этой деятельности доходы находятся у нее в собственности. При этом законодательство не определяет, к какой форме собственности относится имущество государственной корпорации и какова юридическая природа права собственности на имущество, ей принадлежащее. Понятие «форма собственности» не раскрывается ни в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, ни в п. 1 ст. 212 ГК РФ. «В Российской Федерации, — гласит ст. 8 Конституции РФ, — признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В советской юридической литературе, изданной в конце восьмидесятых годов прошлого века, понятие «формы собственности» использовалось весьма активно и отождествлялось с категориями степени обобществления и особенностями обобществляемого имущества [6]. В настоящий момент, в период рыночных отношений, по-нашему мнению, акцент во взглядах к рассматриваемой категории должен быть несколько иным. «В понятие формы собственности вместо указания на степень обобществления имущества следовало бы ввести категорию типа собственника, а критерий особенностей обобществляемого имущества заменить более конкретным и привычным термином «виды имущества». При этом названные критерии разграничения форм собственности должны быть даны в законе в максимально укрупненном (подробном) выражении» [7].
Обратим внимание на то, что перечень форм собственности, приведенный как в Конституции Российской Федерации, так и в Гражданском кодексе Российской Федерации, не является исчерпывающим, поскольку сопровождается оговоркой, в силу которой в Российской Федерации признаются и иные формы собственности, помимо частной, государственной и муниципальной. Эта оговорка открывает путь к тому, чтобы классификация форм собственности в зависимости от стоящих перед законодателем целей и задач проводилась и в несколько иной плоскости. Если брать эту оговорку за ориентир, можно сделать революционный вывод, что именно собственность государственной корпорации и является той «иной» собственностью, на существование которой указывает нам Конституция Российской Федерации [8].
Наибольший интерес в связи с этим представляет следующая конструкция: с одной стороны, корпорация является субъектом права собственности, с другой стороны, имущество корпораций остается государственной собственностью [9]. В доказательство своей позиции автор изложенной конструкции приводит довод: переход государственной собственности в частную возможен лишь в форме приватизации, а в нашем случае имущество корпорации передается государством безвозмездно в качестве имущественного взноса, что исключает возможность квалификации такой передачи приватизацией. Да и в самом Законе о приватизации государственного и муниципального имущества и в других нормативных актах не разъясняется, что же представляет собой передача имущества государством госкорпорации, если это не приватизация и приватизационное законодательство на подобную передачу не распространяется.
По мнению генерального директора государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», имущественный взнос, поступивший от государства в ведение госкорпорации, нельзя продолжать рассматривать как госсобственность, в том числе в ее фидуциарном проявлении. Государственная корпорация, являющаяся юридическим лицом публичного права, самостоятельно определяет судьбу находящегося у нее имущества в соответствии с законодательно установленными целями, полностью и самостоятельно отвечает по своим обязательствам. Государство юридически не отвечает по обязательствам государственных корпораций, что также позволяет не обременять госбюджет [10].
На наш взгляд, имущество государственных корпораций как юридических лиц, созданных исключительно для выполнения общегосударственных, публичных функций, следует рассматривать как разновидность государственной собственности, некий ее производный вид. Возможно, в законодательство следует ввести понятие публичной собственности, к которой наряду с собственностью госкорпораций необходимо отнести также государственную и муниципальную собственность.
Особый правовой режим имеют и средства госкорпорации, поступающие из негосударственных источников финансирования. Для Агентства по страхованию вкладов таковыми выступают взносы банков. Поступив в фонд обязательного страхования вкладов, они не остаются в частной собственности банков. Они не могут рассматриваться и как находящиеся в государственной собственности. Полномочия Агентства по страхованию вкладов в отношении данного фонда также весьма существенно ограничены его целями деятельности и правовым режимом самого фонда, закрепленного в федеральном законе, что еще более нивелирует возможность признания фонда страхования вкладов находящимся в частной собственности. Отсюда средства фонда Агентства по страхованию вкладов (поступили они от государства или же от банка) являются особой разновидностью государственной собственности или собственности публичной.
Однако выделение той или иной формы собственности происходит в зависимости от особенностей субъекта, присваивающего имущество. Двойственность правового статуса государственной корпорации (с одной стороны, публичный субъект права, с другой — самостоятельное юридическое лицо), действительно, может привести к подобному нетрадиционному выводу о государственной природе собственности государственной корпорации. Однако обязательственный, в сущности, характер прав государства на закрепленное за корпорацией имущество, содержание и объем правомочий последней в отношении своего имущества подтверждает, что право собственности государственной корпорации относится к особому виду государственной собственности — государственной собственности государственных корпораций.
Таким образом, при классификации государственной собственности на виды следует иметь в виду не только федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации [11], но и собственность государственных корпораций.
Список литературы
1. Лялин Д. Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография / Под ред. Е. В. Блинковой. М.: Юрист, 2005.
2. Авилов Г. Е., Безбах В. В., Брагинский М. И. и др. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 3-е изд., испр., перераб. и доп. / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2005. С. 258.
3. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 160.
4. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. В. П. Мозолин, А. И. Масляев. М.: Юрист, 2003. Ч. 1. С. 165.
5. Ершова И. В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. N 6.
6. Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. Л., 1988. С. 51.
7. Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 1.
8. Андрощук В. В., Борноволоков П. А., Еремина Е. В. и др. Правовое регулирование экономических отношений: Альманах / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Центр публично-правовых исследований, 2008. Вып. 1. С. 153.
9. Лялин Д. Ю. Право собственности государственных корпораций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15 — 17.
10. Ремчуков Н. К. Правовой статус государственных корпораций как юридических лиц публичного права // Банковское право. 2011. N 2.
11. Рыбаков В. А. О системе собственности (цивилистический очерк). М., 2008. С. 50 — 63.
