(Гаджиев К. Т.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 4)
ЗЕМЛИ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, КАК ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ
К. Т. ГАДЖИЕВ
Гаджиев Курбан Тажутинович, аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Статья посвящена проблеме изучения института земельных ресурсов муниципальных образований, необходимых для их развития. Автором на основе анализа современного состояния представлений о данном институте, его регулировании в отечественном законодательстве предлагается уточнить определение понятия земель для развития поселений. В частности, предложено ввести в оборот понятие «земли, необходимые для развития муниципальных образований», что будет в большей степени отвечать задачам развития местного самоуправления и позволит более полно определить источники земельных ресурсов для формирования земель, необходимых для развития муниципальных образований.
Ключевые слова: земли муниципальных образований, земли местного самоуправления, развитие муниципальных образований, муниципальная собственность, земли для развития поселений, территории поселений, территории муниципальных образований, муниципальная собственность, границы муниципальных образований.
Land properties necessary for development of municipal units as a legal concept K. G. Gadjiev
The article is devoted to the problem of studying the land resources institution necessary for developing municipal units. Based on the analysis of modern concepts about this institution and applicable law on its legal regulation, the author of the article suggests to define the definition of ‘lands for developing settlements’. In particular, it is suggested to introduce the term ‘lands necessary for developing municipal units’ which would better correspond to the goals of development of local self-government and would allow to fully define the source of land resources for formation of land properties necessary for developing municipal units.
Key words: lands of municipal units, lands of local self-government, development of municipal units, municipal property, lands for developing settlements, territories of settlements, territories of municipal units, borders of municipal units.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131), как уже неоднократно отмечалось исследователями, более полно и объемно урегулировав многие вопросы, связанные с жизнедеятельностью местных сообществ и практикой организации местного самоуправления, оставил много нерешенных проблем. Одной из них является земельный вопрос, который, сохраняя важное значение в целом для развития государства, приобрел в последние годы особую остроту на муниципальном уровне. Земля — это основа, необходимая для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. В частности, без земельных ресурсов невозможно совершенствование инфраструктуры городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а земельный налог — это один из основных местных налогов. Хотя незавершенность разграничения государственной собственности на землю, отсутствие упрощенных и менее растратных механизмов регистрации прав на землю, сохраняющиеся сложности в определении границ муниципальных образований, коллизии норм различных отраслей законодательства, регулирующих одни и те же общественные отношения, а также многочисленные субъективные факторы, в том числе значительная коррупционность земельных отношений и др., приводят к тому, что земля из ресурса развития муниципальных образований превращается в фактор, тормозящий и осложняющий развитие местного самоуправления, жизнедеятельность местного сообщества. Как известно, любое муниципальное образование, как и многие другие организованные и неорганизованные структуры, находится в постоянном развитии. Со временем у местного сообщества появляются новые интересы, возникают потребности в возведении объектов социальной и инженерной инфраструктуры, строительстве дорог и т. д. Для удовлетворения данных муниципальных нужд необходимы самые различные ресурсы — финансовые, кадровые и др. Одним из основных является земельный ресурс. Хотя Российская Федерация обладает значительными пространственными характеристиками, в ее составе имеются регионы, где земельный вопрос традиционно является весьма острым и болезненным, в том числе в связи с ограниченностью земель и быстрыми темпами роста населения. К числу таких регионов можно прежде всего отнести субъекты РФ, входящие в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также города федерального значения и ряд других субъектов РФ, в составе которых имеются муниципальные образования с большой численностью населения и ограниченными земельными ресурсами. Одним из таких субъектов является Республика Дагестан (далее — РД), численность населения которой растет достаточно быстрыми темпами все последние годы: по темпам рождаемости Дагестан занимает третье место в Российской Федерации. В то же время земельные ресурсы данного субъекта РФ весьма ограничены. Об остроте земельных вопросов в этой республике можно судить и по содержанию Закона РД от 29 декабря 2003 г. N 45 «О земле», который достаточно детально регулирует практически все отношения, связанные с распоряжением и управлением земельными ресурсами, включая 99 статей. В соответствии с Законом Республики Дагестан от 12 февраля 2003 г. N 3 «О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан» вся территория республики признана «территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Дагестана» <1>. Это положение имеет существенное значение, ибо в соответствии с требованиями актов международного права и федерального законодательства для коренных малочисленных народов земля является не только средством для осуществления хозяйственной деятельности, но и территорией традиционного природопользования и средством существования. ——————————— <1> Закон Республики Дагестан от 12 февраля 2003 г. N 3 «О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан» принят Народным Собранием Республики Дагестан от 30 января 2003 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 01.11.2006 N 51) // http:// pravo. levonevsky. org/ bazazru/ texts11/ txt11230.htm.
Кроме того, спецификой в области землепользования в Республике Дагестан является институт земель отгонного животноводства, который регулируется Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан». «Отгонное животноводство — исторически сложившаяся система ведения овцеводства, занимающая особое место в социально-экономическом развитии Республики Дагестан, базирующаяся на посезонном использовании зимних и летних пастбищ для выпаса скота» <2>. Земли отгонного животноводства — это земли, расположенные на равнинных территориях республики, являющиеся ее собственностью и используемые муниципальными районами, расположенными на горных территориях, для зимовки мелкого рогатого скота. ——————————— <2> См.: Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 18 «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» принят Народным Собранием Республики Дагестан от 26 сент. 1996 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. N 47) // http:// pravo. levonevsky. org/ bazazru/ texts22/ txt22983.htm.
С учетом данных особенностей логично, что Закон РД от 29 декабря 2003 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» в ст. 6 закрепил следующее требование: «Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Республики Дагестан осуществляется через 49 лет с момента вступления в силу настоящего Закона» <3>. ——————————— <3> См.: Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. N 46 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» принят Народным Собранием Республики Дагестан от 25 декабря 2003 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 16 июля 2008 г. N 39) // Дагестанская правда. 2003. 30 декабря. N 270.
Все эти особенности накладывают отпечаток на сложившиеся земельные правоотношения и создают определенное социально-политическое напряжение, о чем свидетельствуют и многочисленные публикации на страницах научных изданий и СМИ республики. Вместе с тем, как показывает анализ специальной литературы, в настоящее время сохраняются дискуссии по многим даже базовым вопросам. Таким образом, наряду с проблемами, источником возникновения которых является прежде всего правоприменительная практика, нельзя не отметить и неразработанность многих теоретических проблем муниципального права. Отмечая обращение исследователей местного самоуправления к этим вопросам, в частности С. А. Авакьяна, А. А. Акмаловой, И. В. Бабичева, И. И. Овчинникова, Н. С. Тимофеева, А. А. Сергеева, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной и других авторов, нельзя не заметить, что в них рассматриваются прежде всего общие теоретико-методологические проблемы муниципального права. Интерес к разработке теории земельных отношений проявляют в основном специалисты в области земельного права, а также смежных научных дисциплин, однако их разработки не решают всех проблем, в том числе и с рассмотрением такого феномена, как земли, необходимые для развития муниципальных образований. Учитывая, что разработка данной проблематики находится на стыке муниципального и земельного права, требуются совместные усилия специалистов данных направлений научных исследований. Необходимость таких усилий наряду с практической остротой земельных отношений в отдельных регионах подтверждает и состояние законодательства. Федеральный закон N 131 содержит гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления», подп. 3 п. 1 ст. 11 которой гласит: «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения». В этой же статье подп. 5 п. 1 включает следующее положение: «в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями)». Таким образом, Федеральный закон N 131 содержит понятия: — земли для развития поселения; — территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктур городского поселения. Однако Федеральный закон N 131 не дает определение понятиям «земли для развития поселения» и «территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктур городского поселения». В научной литературе можно встретить определение понятия «земли для развития поселения». Так, профессор И. И. Овчинников пишет: «земли для развития поселения — это земли, находящиеся за пределами поселения и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования. Указанные земли составляют с поселением единую социальную, природную и хозяйственную территорию» <4>. ——————————— <4> См.: Овчинников И. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 172.
По-нашему мнению, для более глубокого и полного анализа проблемы земель, необходимых для развития муниципальных образований, целесообразно использовать понятие «земли, необходимые для развития муниципальных образований». Хотя законодатель фактически определил, что «поселение» является родовым понятием по отношению к видам муниципальных образований, однако понятие «земли для развития поселения» по содержанию является более узким, чем понятие «земли, необходимые для развития муниципальных образований». В свою очередь, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее — ЗК РФ) содержит ряд положений, касающихся земель, необходимых для развития муниципальных образований. Во-первых, согласно ст. 7 ЗК РФ устанавливаются семь категорий земель исходя из их целевого назначения: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Проведя анализ каждой из категорий земель, можно сделать ряд выводов. Землями населенных пунктов, согласно ч. 1 ст. 83 ЗК РФ, признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Таким образом, законодатель определил, что данная категория земель наряду с застройкой должна предполагать и развитие населенных пунктов. Далее законодатель в ч. 1 ст. 85 ЗК РФ определил состав земель населенных пунктов: «В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам». Таким образом, хотя конкретно и не выделена отдельно в составе земель населенных пунктов территориальная зона для развития, но законодатель в п. 9 указал иные территориальные зоны, подразумевая в том числе и данную зону. Следующий вывод связан с правовым регулированием земель запаса. Статья 103 ЗК РФ гласит: «1. К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 настоящего Кодекса. 2. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию». Анализируя эту статью, можно сделать вывод, что данная категория земель также может быть использована для развития, в том числе и муниципальных образований, путем их перевода в другую категорию. При этом «перевод земель запаса в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Кодексом и законодательством РФ о градостроительной деятельности» <5>. ——————————— <5> См.: Земли в Российской Федерации: категории, виды, порядок использования / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2008. С. 168.
Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 19 ЗК РФ «в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами их границ». Для развития муниципальных образований, соответственно, и для развития поселений Российская Федерация и субъекты РФ могут передать земли из земель, находящихся в их собственности, в собственность муниципальных образований. И наконец, еще одна статья ЗК РФ связана с интересующей нас проблемой. Данной статьей является ст. 86 ЗК РФ, которая гласит: 1. «В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. 2. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. 3. Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. 4. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами». На основе анализа норм Федерального закона N 131 и ЗК РФ, которые регулируют земли, необходимые для развития муниципальных образований, можно сформулировать следующие определения рассматриваемого правового понятия: «Земли, необходимые для развития муниципальных образований в узком смысле, — это земельные участки, находящиеся в пределах соответствующих муниципальных образований и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для оптимального функционирования населенных пунктов, входящих в состав соответствующих муниципальных образований, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования и для удовлетворения иных муниципальных нужд». «Земли, необходимые для развития муниципальных образований в широком смысле, — это совокупность всех земель независимо от их места расположения в пределах или за пределами муниципальных образований, целевого назначения и права собственности на них, которые в случае необходимости могут быть использованы для целей развития данного муниципального образования». Данные определения, безусловно, требуют дальнейшего уточнения и дополнений на основе не только изучения законодательства, но и обобщения и систематизации правоприменительной практики в сфере земельных правоотношений. В конечном итоге это будет способствовать решению проблемы развития не только отдельных поселений, но и муниципальных районов в целом. Во многом это учитывает и специфику развития земельных правоотношений в отдельных регионах, и более существенные возможности для развития местного самоуправления на уровне муниципальных районов. Предполагается необходимым определить правовые механизмы формирования земель, необходимых для развития муниципальных образований. Правовой механизм формирования и использования земель для развития муниципальных образований представляет собой установленную законодательством совокупность источников земельных ресурсов и способов, приемов их использования в целях формирования земель для развития муниципальных образований. Как известно, муниципальные образования могут иметь в своей собственности землю. Это положение вытекает из Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, муниципальные образования могут использовать для своих нужд, для своего развития земли, находящиеся в муниципальной собственности. Федеральный закон N 131 закрепил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Перечень объектов муниципального имущества в данном случае определяется исходя из предметов ведения того или иного вида муниципального образования. По этой причине в собственности поселений могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральным законами; в собственности муниципальных районов — земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с Федеральным законом; в собственности городских округов — земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности городских округов в соответствии с федеральным законом. В собственности внутригородских территорий городов федерального значения земельные участки, как правило, не находятся. Для удовлетворения муниципальных нужд в земельных ресурсах в первоочередном порядке может быть использована земля, находящаяся в собственности муниципальных образований. От имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В соответствии с п. 3 ст. 19 ЗК РФ «в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами их границ». Данная статья дает нам возможность утверждать, что земли государственной собственности (земли, находящиеся в федеральной собственности и собственности субъектов РФ), переданные безвозмездно муниципальным образованиям для их развития, также относятся к перечню земель, за счет которых муниципальные образования могут развиваться. Передача земель из государственной собственности в собственность муниципальных образований для целей развития на практике используется нечасто. Что же касается передачи земель государственной собственности во владение и пользование муниципальным образованиям для целей развития, то такие случаи в Российской Федерации не редкость. В качестве примера передачи земель из государственной собственности во владение и пользование муниципальным образованиям можно указать институт земель отгонного животноводства в Республике Дагестан. Необходимость земель отгонного животноводства была продиктована не во всех регионах нашей страны. Нужда в этих землях возникла только там, где не хватало земель для нормального развития сельского хозяйства. Особую актуальность земли отгонного животноводства приобретали на территориях горной местности, с тяжелыми климатическими условиями. Еще в дореволюционные времена в указанных регионах прибегали к необходимости использования земель отгонного животноводства. Но как институт законодательного регулирования он получил закрепление в советский период нашего государства. Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах сохранения молодняка и увеличения поголовья скота в колхозах и совхозах» (1942) была намечена программа организации отгонного содержания скота. В соответствии с абз. 6 ч. 3 ст. 85 Федерального закона N 131: «На территориях субъектов РФ, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с положениями ст. ст. 10 — 13 настоящего Федерального закона с учетом законодательства субъекта РФ, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях». Этого положения в первоначальной редакции Федерального закона N 131 не было. И лишь спустя год Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил ч. 3 ст. 85 ФЗ N 131 абзацем 6. Одним из первых в постсоветский период нашей истории специальный закон, посвященный регулированию института земель отгонного животноводства, был принят субъектом РФ — Республикой Дагестан. Закон Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» N 18 был принят еще 9 октября 1996 г. (далее — Закон РД о землях отгонного животноводства). К землям отгонного животноводства Республики Дагестан относятся земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение землями отгонного животноводства осуществляются правительством Республики Дагестан или уполномоченным им органом. Земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное пользование государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям. Остальным юридическим лицам, а также гражданам земли отгонного животноводства предоставляются только в аренду, срок аренды при этом не должен превышать 49 лет. В Дагестане сложилась ситуация, когда коллективные хозяйства и юридические лица, созданные на основе ликвидированных коллективных хозяйств, горных муниципальных районов Республики, владеют и пользуются землями отгонного животноводства на территориях равнинных муниципальных районов. Так как Республика Дагестан — аграрный субъект России, то для развития сельского хозяйства горных муниципальных районов данного субъекта РФ земли отгонного животноводства, расположенные на территории равнинных муниципальных районов, играют ключевую роль. Наличие земель отгонного животноводства в Республике Дагестан сказалось на территориальной организации местного самоуправления в данном субъекте РФ. Населенные пункты, территориально (географически) расположенные на равнинных муниципальных районах Республики Дагестан, фактически (юридически) оказались включенными в состав сельских поселений горных муниципальных районов республики. При этом расстояние между населенными пунктами таких сельских поселений составляет более 100 километров. В этом случае возникает неразрешимая проблема, ибо и муниципальное образование не располагает соответствующим его конкретной потребности земельным участком, и нет такого участка и у государства (в государственной собственности), которое могло бы быть передано муниципальному образованию. В таких случаях остается земля, находящаяся в частной собственности. Для этого, в целях реализации публичных интересов, предусмотрены процедура изъятия земель для муниципальных нужд и процедура резервирования земель для муниципальных нужд. Федеральный закон N 131 изъятие земель для муниципальных нужд еще в первоначальной редакции закрепил как полномочие органов местного самоуправления, чего нельзя сказать о резервировании земель для муниципальных нужд. Резервирование земель для муниципальных нужд как одно из полномочий органов местного самоуправления было установлено редакцией Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». По вопросу возможности выступать субъектами института изъятия земель для муниципальных нужд долгое время в отечественном законодательстве была коллизия. ЗК РФ и ГК РФ по-разному определяли субъекта, уполномоченного принимать решения об изъятии земельного участка для муниципальных нужд. По поводу коллизии между ст. ст. 49, 63 ЗК и п. 2 ст. 279 ГК Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 27 Постановления от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» указал, что принудительное отчуждение может осуществляться в соответствии с решением федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 279 ГК РФ), органов местного самоуправления (ст. ст. 11, 63 ЗК РФ). Коллизия преодолена внесением изменений в ст. 279 ГК РФ Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ» <6>. ——————————— <6> См.: Дихтяр А. И., Клейманова Е. С. Выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд: соотношение Модельного земельного кодекса и Земельного кодекса России // СПС «КонсультантПлюс».
Проанализировав ЗК РФ, можно определить, что основаниями изъятия земель для муниципальных нужд является: размещение объектов электро-, газо-, тепло — и водоснабжения муниципального значения, автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов и иные обстоятельства в случаях, установленных законами субъектов РФ применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. При этом ст. 49 ЗК РФ содержит общие положения относительно возможности изъятия земель для муниципальных нужд. Основаниями изъятия земельных участков могут быть кроме предусмотренных и иные обстоятельства, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Федерации (если речь идет о землях, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности). Это основано на том, что в соответствии с Конституцией РФ земельное право находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, институт изъятия земель для муниципальных нужд может быть использован в качестве одного из источников формирования земель, необходимых для развития муниципальных образований. При этом руководителям органов местного самоуправления и муниципальным служащим, желающим использовать данный институт, необходимо применять его в строгом соответствии с требованиями законодательства. Следует учитывать, что применение института изъятия земель для муниципальных нужд является крайней мерой, связано с большими расходами для муниципального бюджета и может вызывать общественный резонанс в случае неверного его применения, несоблюдения стадий процедуры изъятия земель для муниципальных нужд, невыплаты соразмерного возмещения. Как отмечалось выше, резервирование земель для муниципальных нужд как одно из полномочий органов местного самоуправления было установлено редакцией Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Данное полномочие органов местного самоуправления может быть использовано для формирования земель, необходимых для развития муниципальных образований. Правовое регулирование данного института осуществил принятый 10 мая 2007 г. Федеральный закон N 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон N 69). Но он не дал конкретного определения резервирования земель. Данное определение можно найти в научной литературе. К примеру, В. П. Камышанским дано следующее определение: «Резервирование земель — это предпосылка к изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, по своей юридической природе представляющее собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка» <7>. ——————————— <7> См.: Камышанский В. П. Реконструкция Краснодара: законность и целесообразность. Краснодар, 2006. С. 23.
Согласно ст. 70.1 ЗК РФ (резервирование для государственных или муниципальных нужд), введенной Федеральным законом N 69, резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Земли для муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет. Таким образом, резервирование представляет собой предпосылку к изъятию земель, находящихся в частной собственности, и «запас», «сбережение» тех земель, которые находятся в муниципальной собственности. Законодатель разделил институт резервирования условно на два подинститута: — резервирование земель, находящихся в частной собственности; — резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Для обоих указанных подинститутов предусмотрены основания, установленные ст. 49 ЗК РФ для изъятия земель для государственных или муниципальных нужд. Но резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возможно также и в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Учитывая, что ст. 49 ЗК РФ перечень оснований, установленный для института изъятия земель для муниципальных нужд, оставлен открытым, то и для резервирования земель для муниципальных нужд перечень оснований открыт. Федеральными законами и законами субъектов могут устанавливаться иные основания для резервирования земель, соответственно находящихся в собственности РФ или субъектов РФ и муниципальных образований. Итак, основаниями резервирования земель для муниципальных нужд являются: — размещение объектов электро-, газо-, тепло — и водоснабжения муниципального значения, автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; — иные обстоятельства в случаях, установленных законами субъектов РФ применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности; — размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов на землях, находящихся в муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам. Необходимо указать на то, что резервирование является, как и изъятие, исключительным, вынужденным действием органов местного самоуправления. Принимая решение о резервировании, они должны относиться к этому с большой ответственностью. Недопустим произвол со стороны должностных лиц, неправильное толкование норм о резервировании. Как и полномочие изъятия земель для муниципальных нужд, полномочие органов местного самоуправления по резервированию земель для муниципальных нужд должно применяться в исключительных случаях. Органы местного самоуправления, должностные лица должны знать, что для целей развития муниципального образования большую пользу может принести институт резервирования. Своевременное его применение может предупредить необоснованные расходы муниципального образования, связанные с последующим изысканием, в том числе путем изъятия земель для развития муниципального образования. Итак, проанализировав отечественное законодательство, можно сделать вывод о том, что земли для развития муниципальных образований могут быть сформированы с учетом следующих источников: — земель, находящихся в муниципальной собственности на данный момент; — земель, переданных из государственной собственности, для развития муниципальных образований; — земель, изъятых из частной собственности для муниципальных нужд; — земель, зарезервированных органами местного самоуправления для муниципальных нужд. Перечисленные 4 группы земель выступают в качестве источника земельного ресурса при решении вопроса о необходимости развития муниципальных образований.
Библиографический список
1. Дихтяр А. И., Клейманова Е. С. Выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд: соотношение Модельного земельного кодекса и Земельного кодекса России // СПС «КонсультантПлюс». 2. Земли в Российской Федерации: категории, виды, порядок использования / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2008. 3. Камышанский В. П. Реконструкция Краснодара: законность и целесообразность. Краснодар, 2006. 4. Овчинников И. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009.
