(Малеина М. Н.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 6)
ПУБЛИЧНЫЙ ЛЕСНОЙ СЕРВИТУТ
М. Н. МАЛЕИНА
Малеина Марина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В статье доказывается, что публичный сервитут является вещным гражданским правом, отграниченным от права собственности. Право граждан свободно пребывать в лесах характеризуется как публичный лесной сервитут. В статье раскрываются содержание, субъекты и объект этого права, порядок его введения и прекращения.
Maleina Marina Nikolaevna, doctor of laws, professor, professor of the Civil and family law department of Moscow state legal academy n. a. O. E. Kutafin.
The author of the article shows that the public easement is a right in rem distinguished from the proprietorship. The right of citizens to stay freely in the forest is characterized as a public forest easement. The article discloses the meaning, the subjects and the object of this right, as well as the order of its establishment and termination.
Key words: public forest easement; the right of limited use of another person’s forest plot; forest plat; forest.
Написание этой статьи было вызвано потребностью ответить на следующие вопросы: К какой группе прав относится право гражданина свободно пребывать в лесах? Какова отраслевая принадлежность публичного лесного сервитута? Какие позитивные характеристики присущи публичному лесному сервитуту?
Статья 11 Лесного кодекса РФ закрепила право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В соответствии с ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 35, ч. 4 ст. 36 ЛК РФ заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов, за исключением елей и деревьев других хвойных пород для новогодних праздников, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд, использование гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях осуществляются без предоставления лесных участков. Юристы неоднозначно толкуют содержание названных выше статей.
К какой группе прав относится право гражданина свободно пребывать в лесах?
Одни юристы считают, что право свободного пребывания граждан в лесах является публичным лесным сервитутом <1>, другие полагают, что предоставленная законом возможность пребывания в лесах не основана на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан на лесные ресурсы, а пребывание в лесах может рассматриваться как право рекреационного природопользования — часть права на благоприятную окружающую среду и как право общего лесопользования <2> или пределы (ограничения) прав собственников <3>. ——————————— <1> См.: Малеина М. Н. Публичные сервитуты. Законодательство. 2004. N 4; Быковский В. К. Лесные сервитуты в новом Лесном кодексе РФ // Юрист. 2007. N 2; Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (постатейный). М., 2007; Ахмадгазизов И. С. Вещные права на лесные участки по новому Лесному кодексу РФ // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5 и др. <2> См.: Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. N 9. С. 111, 116. <3> См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право. Ч. 2. М., 1997. С. 22.
Отрицание публичного лесного сервитута (или других видов публичных сервитутов) базируется на следующих выводах: 1) изъятие термина «публичный сервитут» из Лесного кодекса 2006 г.; 2) отсутствие конкретных управомоченных лиц-пользователей <4>; 3) возникновение на основе прямого указания закона, т. е. в легальном, а не в частноправовом (договорном) порядке <5>; 4) невыполнимость регистрации прав неопределенного круга пользователей <6>; 5) законодатель акцентирует внимание на свободе пребывания в лесах, а не на ограниченном пользовании, что присуще не сервитуту, а общему лесопользованию <7>; 6) возможность платы за установление публичного сервитута по требованию собственника в отличие от бесплатного общего природопользования <8>; 7) постоянный или срочный характер публичного сервитута в сравнении с бессрочным общим природопользованием <9>; 8) при нарушении прав пользователей в виде запрета или ограничения пользования лесами возмещения не производится <10>. ——————————— <4> См.: Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1998. С. 594. Автор главы — Е. А. Суханов. <5> См.: Копылов А. В. Вещные права на землю. М., 2000. С. 62; Сыродоев Н. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1. С. 15. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации — Издательство Тихомирова М. Ю., 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <6> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 122. Автор Комментария — Ю. В. Тимонина; Шейнин Л. Публичные сервитуты // Право и экономика. 2004. N 8. С. 76. <7> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 203. <8> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. С. 205. <9> См.: Там же. С. 206. <10> См.: Шейнин Л. Указ. соч. С. 76.
Остановимся на этих доводах. 1. В Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г. публичный лесной сервитут раскрывался как право граждан свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 21) <11>. Первая часть предложения ныне действующей нормы п. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ 2006 г. о свободном пребывании граждан в лесах текстуально совпадает с нормой ЛК РФ 1997 г. Кроме того, совпадают основные характеристики такого лесопользования — бесплатность, бессрочность, для собственных нужд. Сохранился и порядок введения — общее разрешение в законе. ——————————— <11> Добавим, что близкая по содержанию норма содержалась также ранее в ст. 35 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик от 17 июня 1977 г.: «Граждане имеют право свободно пребывать в лесах, собирать дикорастущие плоды, орехи, ягоды и т. п.», и в ст. 29 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г.: «Граждане имеют право пребывать в лесах для отдыха, сбора в личное пользование дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых продуктов, лекарственно-технического сырья, участия в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях».
Полагаю, что в отсутствие наименования в законодательстве права как публичного сервитута оценка природы такого института должна проводиться с учетом совокупности содержания права, порядка его установления и прекращения, а также всех его характеристик. 2. Целевое использование публичного сервитута в интересах неопределенного круга лиц не отрицает конструкции субъективного права на чужую вещь. Так, неопределенный круг заинтересованных лиц может требовать исполнения завещательного возложения (ст. 1139 ГК) или пожертвования (ст. 582 ГК). Кроме того, в гражданском праве не отрицается возможность конструкции правоотношений, в которых субъективному гражданскому праву противостоит неопределенный круг обязанных лиц (например, право собственности, право на имя, исключительное право пользования). Таким образом, неопределенность субъектного состава по кругу управомоченных или по кругу обязанных лиц известна гражданскому законодательству. 3. Возникновение публичного сервитута на основе прямого указания нормативного акта не может быть противопоставлено договорному (как единственно частноправовому) порядку возникновения субъективных гражданских прав. Как известно, в силу ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Иные вещные права также могут возникать из фактов, названных в законе (право постоянного бессрочного пользования земельным участком, право хозяйственного ведения). 4. В соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ и ст. 27 ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <12> сервитуты подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Юристы, отрицающие существование публичного сервитута, считают невыполнимой регистрацию прав неопределенного круга лесопользователей. ——————————— <12> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
По общему правилу государственная регистрация сервитутов проводится на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте (при публичном сервитуте договор о сервитуте отсутствует). Но в соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Методические рекомендации о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки <13> в случае установления публичного сервитута рекомендуют записи о сервитуте вносить в подраздел III-3 Единого государственного реестра прав как об ограничении (обременении) права (п. 15). Полагаю, что системное толкование ст. ст. 13 и 27 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» приводит к тому, что инициаторами регистрации могут быть и собственник недвижимого имущества, и органы государственной власти (или органы местного самоуправления). Соответственно в силу закона самостоятельная (отдельная) регистрация прав неопределенного круга пользователей не требуется, а выполняется запись об обременении права собственности публичным сервитутом. ——————————— <13> Методические рекомендации о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки, утверждены Приказом Минюста РФ от 26 июля 2004 г. N 132 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Сторонники характеристики права пребывания в лесах как права, не имеющего вещной природы, обращают внимание на то, что законодатель акцентирует внимание на свободе пребывания в лесах, а не на ограниченном пользовании, что присуще не сервитуту, а общему лесопользованию. Здесь надо отметить, что часть юристов не проводят границы между этими понятиями, указывая, что «право свободного пребывания граждан в лесах практически является публичным лесным сервитутом или общим лесопользованием» <14>. Кроме того, как частный случай норма ч. 1 ст. 11 ЛК РФ допускает соединение пребывания в лесу с возможной заготовкой и сбором лесных ресурсов. ——————————— <14> Семьянова А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005; Мельникова Ю. В. Понятие лесного участка как объекта гражданских прав // Юрист. 2008. N 1; Пуряева А. Ю., Пуряев А. С. Лесное право: Учебное пособие. М., 2009.
Одновременно следует исходить из того, что лесопользование для собственных нужд гражданина состоит в использовании леса как экологической системы (оздоровление, отдых) и как природного ресурса (заготовка и сбор пищевых и недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений). Такое толкование следует из ст. 5 ЛК РФ. Помимо этого можно заметить, что нормы ч. ч. 2 — 5 ст. 11 ЛК РФ как раз раскрывают порядок пользования лесными участками с указанием ограничений, запретов и отсылок к другим нормативным актам, где содержатся правила пользования. 6. По мнению отдельных юристов, возможность платы за установление публичного сервитута по требованию собственника отличает его от бесплатного общего природопользования. В случаях установления публичного земельного сервитута соразмерная плата собственнику за использование действительно может быть выплачена, однако это возможно по инициативе самого собственника и при условии существенных затруднений в использовании земельного участка вследствие установления публичного сервитута (п. 7 ст. 23 ЗК РФ). Поскольку общие нормы о публичных сервитутах разных видов отсутствуют, то делать вывод о платности всех публичных сервитутов было бы неверно. Для частных сервитутов платность также не считается обязательным признаком — собственник вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование (п. 5 ст. 274 ГК РФ). 7. В юридической литературе указывается на постоянный или срочный характер публичного сервитута в сравнении с бессрочным общим природопользованием. Публичный земельный сервитут может быть срочным или постоянным (п. 4 ст. 23 ЗК). Положения о сроках других видов публичных сервитутов в федеральном законодательстве не установлены. Сравнение по продолжительности постоянного и бессрочного пользования вряд ли можно провести. Срок действия любого вещного сервитута определяется наличием потребностей (нужд) сервитуария, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. С учетом этого же критерия определяется и общее природопользование. 8. Высказано соображение о том, что при нарушении прав пользователей в виде запрета или ограничения пользования лесами возмещение не производится, и, следовательно, это отрицает наличие у пользователей имущественного права в виде публичного сервитута. Полагаем, что если запреты и ограничения установлены собственником (или иным правообладателем) в соответствии с законом, то возмещение и не должно производиться. Если собственником установлены запреты и ограничения за пределами закона (помимо указанных в законе), то пользователь может ставить вопрос о возмещении убытков на основании ст. 15 ГК РФ. Таким образом, приведенные выше аргументы против существования публичных сервитутов вообще и публичного лесного сервитута в частности не выдерживают критики. Полагаю, что более точно название вещного права, закрепленного в ст. 11 ЛК РФ, должно быть такое: «Право ограниченного пользования чужим лесным участком».
Ответ на этот вопрос следует искать в сравнении с частным сервитутом как наиболее близким институтом и в позитивных характеристиках публичного лесного сервитута. Публичный и частный сервитуты объединяет: а) их характеристика как вещных прав на чужое имущество; б) содержание (включая правомочие пользования чужим имуществом, правомочие на сохранение сервитута в случае перехода к другому лицу права собственности на обремененный объект, правомочие на защиту от посягательств любых третьих лиц) и в объект обременения. Отличия частного и публичного сервитута проводятся по: а) целям установления (частный или публичный интерес); б) порядку введения и прекращения; в) кругу управомоченных лиц. Таким образом, публичный сервитут включает частные начала (содержание, объект, характеристика права на чужую вещь) и публичные начала (цели установления и порядок введения и прекращения). Полагаю, что объединяющие признаки — квалифицирующие. Отпадение любого из них меняет правовую характеристику рассматриваемого права. Наличие же публичных элементов есть в целом ряде институтов, которые большинство цивилистов считают гражданско-правовыми, например государственный контракт, реквизиция, право муниципальной собственности. Думается, что воззрение на публичный сервитут как гражданское вещное право, отграниченное от права собственности, позволит закрепить в законодательстве содержание сервитута через активные положительные действия сервитуария, пользователь сможет ставить вопрос о возмещении убытков или применении других способов защиты в связи с нарушением его права пользования. Воплощение в законодательстве иного подхода означало бы признание только одного правомерно действующего субъекта — собственника с акцентом на установленные для него запреты и ограничения.
Какие позитивные характеристики присущи праву ограниченного пользования чужим лесным участком?
Источники правового регулирования отношений публичного лесного сервитута. Понятие и содержание права ограниченного пользования чужим лесным участком в общей форме даны в федеральном законе (кодексе). Отдельные Правила, определяющие порядок пользования, утверждены постановлениями Правительства РФ (Правила пожарной безопасности в лесах <15> от 30 июня 2007 г., Правила санитарной безопасности в лесах <16> от 29 июня 2007 г.), приказами Министерства природных ресурсов РФ (Правила лесовосстановления <17> от 16 июля 2007 г., Правила ухода за лесами <18> от 16 июля 2007 г.). ——————————— <15> СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3432. <16> СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3431. <17> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 40. <18> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 42.
В то же время порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (например, Закон Республики Калмыкия от 29 июня 2010 г. N 199-Г7-З «О регулировании лесных отношений в Республике Калмыкия» <19> (ст. ст. 3, 4), Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 г. N 1650-ОД «Об использовании лесов на территории Волгоградской области» <20> (ст. ст. 2, 3), Закон Республики Карелия от 21 января 2008 г. N 1165-ЗРК «О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд» <21> и др.). ——————————— <19> Хальмг Унн. 2010. 30 июня. <20> Волгоградская правда. 2008. 16 апр. <21> Собрание законодательства Республики Карелия. 2008. N 1.
Модельный лесной кодекс для государств — участников СНГ <22> от 15 ноября 2003 г., имеющий рекомендательный характер, ввел норму о публичном лесном сервитуте (ч. 1 ст. 17). ——————————— <22> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33.
Субъекты публичного лесного сервитута: собственник лесного участка и сервитуарии (пользователи). В ст. 11 ЛК РФ говорится о возможности пребывания в лесах без указания категории земель, на которых располагаются леса. Следовательно, в силу расширительного толкования речь идет о лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий. Соответственно собственник лесного участка в составе земель лесного фонда — Российская Федерация (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ). Но если леса произрастают на землях иных категорий в соответствии с земельным законодательством, то собственником такого земельного участка может быть физическое, юридическое лицо, муниципальное образование, субъект Российской Федерации. Утверждение, что стороной публичного лесного сервитута в лице собственника является только Российская Федерация <23>, не соответствует закону. ——————————— <23> См.: Быковский В. К. Указ. соч.
Сервитуариями являются граждане. Не требуется, чтобы они были собственниками недвижимости, примыкающей к лесному участку. Для сравнения отметим, что публичный земельный сервитут устанавливается для обеспечения интересов местного населения (п. 2 ст. 23 ЗК). Сервитуарии публичного лесного сервитута могут относиться к местному населению или быть лицами, проживающими на других отдаленных от лесного участка территориях. Круг этих лиц заранее не определен и не может быть определен <24>. Их основная характеристика — наличие интереса в ограниченном использовании чужого лесного участка. ——————————— <24> В связи с этим непонятно высказанное в литературе утверждение, что состав сторон публичного лесного сервитута «строго определен законодателем». См.: Быковский В. К. Указ. соч.
Объект обременения публичного лесного сервитута. Из буквального толкования ст. ст. 5, 11 ЛК надо бы вывести, что объект обременения — это лес как природный объект, а иногда одновременно и лесные ресурсы, находящиеся в чужой собственности. Тем не менее законодатель говорит о субъективных правах не на лес, а на лесной участок. Соответственно лесным считается участок, расположенный на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса (ст. 7, ч. 3 ст. 23, ст. 67 ЛК). В спорном вопросе о понятии «лесной участок» и его сравнении с земельным участком более обоснованной представляется позиция Верховного Суда РФ, согласно которой «правовая природа этих участков не тождественна; лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом» <25>. Мы разделяем позицию тех юристов, которые не сводят лес к роли принадлежности земли, а характеризуют лесной участок как «имущество в виде комплекса земли и расположенной на ней растительности одновременно», «включающего лес и землю под ним в их совокупности и единстве» <26>. ——————————— <25> Решение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. N ГКПИ07-936 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 1. <26> См., например: Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 1; Мельникова Ю. В. Указ. соч.
Объектом обременения публичного лесного сервитута является чужой лесной участок. Следует оговорить, что свободное пребывание граждан в лесах допускается на лесных участках как свободных от прав пользования, так и уже предоставленных в пользование, т. е. обремененных правом постоянного (бессрочного) пользования, правом аренды, правом безвозмездного срочного пользования. Целевое назначение публичного лесного сервитута. Публичный лесной сервитут предназначен для удовлетворения общественного интереса, носителем которого выступает неопределенный круг граждан. Указание на разрешение осуществлять сбор лесных ресурсов для собственных нужд подчеркивает, что граждане рассматриваются как частные лица. Порядок введения и прекращения публичного лесного сервитута. Согласно ст. 9 ЛК право ограниченного пользования чужими лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом. В отличие от публичного земельного сервитута, для установления которого требуется принятие отдельного закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, или субъекта Российской Федерации, или органа местного самоуправления, публичный лесной сервитут возникает в силу общего разрешения, предусмотренного в Лесном кодексе; специальный акт не принимается. Например, в 1993 г. между Северобайкальским лесхозом и главой фермерского оленеводческого хозяйства Г. заключен договор временного пользования землей сельскохозяйственного назначения сроком на 25 лет для выпаса оленей. С августа 2003 г. администрация муниципального образования «Северо-Байкальский район» в лице отдела по туризму использовала на земельном участке хозяйства туристические тропы и строение для перевала туристических маршрутов. Хозяйство обратилось в суд с иском к администрации муниципального образования об устранении препятствий в пользовании земельным участком путем его освобождения. При этом в качестве аргумента незаконности использования участка было указано, что право пользования истца могло быть ограничено в пользу ответчика лишь на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений (частный лесной сервитут). Суд пришел к выводу, что использование ответчиком строения не препятствует истцу в использовании предоставленного ему участка для выпаса оленей, и отказал в удовлетворении иска <27>. Косвенно из этого решения следует, что суд признает законность использования лесного участка в интересах неопределенного круга лиц (туристов), если этому использованию и не предшествовало специальное решение или договор. ——————————— <27> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 июня 2005 г. N А10-5331/04-15-Ф02-2703/05-С2 // СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии с п. 1 ст. 131 ГК РФ и ст. 27 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» сервитуты подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и вступают в силу после регистрации. Как уже отмечалось выше, системное толкование ст. ст. 13 и 27 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» приводит к тому, что инициаторами регистрации могут быть и собственник недвижимого имущества, и органы государственной власти (или органы местного самоуправления). Однако в период действия прежнего законодательства и в настоящее время регистрация публичных лесных сервитутов не производится. Полагаю, что ст. 27 «Государственная регистрация сервитутов» ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с особенностями лесного и водного публичных сервитутов и сложившейся практикой требует внесения изменений. Содержание публичного лесного сервитута. Исходя из ч. 1 ст. 11 ЛК, содержание публичного лесного сервитута включает правомочие свободно и бесплатно пребывать в лесах и правомочие для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих лесных ресурсов. При этом использование леса осуществляется без предоставления лесного участка (ч. 1 ст. 24 ЛК). Необоснованно сводить содержание права граждан пребывать в лесах только к «возможности осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов» <28>. ——————————— <28> Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009.
Первое правомочие требует уточнения цели пребывания граждан в лесах путем указания на отдых, туризм, спортивные занятия. Пользователи могут осуществлять пешеходные, лыжные, велосипедные прогулки, организовывать пикники, устраивать игры, проводить фото — и видеосъемку, заниматься изобразительным искусством, наблюдать за жизнедеятельностью птиц, насекомых. Продолжительность пребывания не ограничена Кодексом, но подчинена вышеуказанным целям нахождения в лесу. Правомочие свободно и бесплатно пребывать в лесах прежде всего подразумевает использование леса как экологической системы. Второе правомочие означает возможность свободно, бесплатно, для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Данное положение согласуется со ст. 221 ГК РФ об обращении в собственность общедоступных для сбора вещей. К собственным нуждам пользователя можно отнести личные, семейные, бытовые и иные нужды, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Правомочие осуществлять заготовку и сбор дикорастущих лесных ресурсов для собственных нужд предполагает использование леса как природного ресурса. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что порядок пребывания граждан в лесу отличается от порядка использования лесов для рекреационной деятельности <29>, поскольку, в частности, при осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение временных построек на лесных участках и осуществление их благоустройства, возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений (ч. 2 ст. 41 ЛК). Разграничение этих прав проводится и в п. 6 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденных Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 апреля 2007 г. N 108 <30>, в соответствии с которым использование лесов для осуществления рекреационной деятельности не должно препятствовать праву граждан пребывать в лесах. ——————————— <29> См., например: Быковский В. К. Указ. соч. <30> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 27.
Пределы права ограниченного пользования чужим лесным участком. Правомочие граждан свободного и бесплатного пребывания в лесах имеет пределы, которые состоят в установлении правил поведения, а также ограничений и запретов пребывания в лесах. Поведение граждан в лесах предопределено необходимостью соблюдать правила пожарной и санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. В целях пожарной безопасности гражданам запрещается разводить костры под кронами деревьев и в некоторых других местах, бросать горящие спички, окурки, засорять леса бытовыми и иными отходами, мусором. В целях обеспечения санитарной безопасности не допускается уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Например, пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников (п. 5 ст. 9 ФЗ от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» <31>). ——————————— <31> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Пребывание граждан в лесах может быть ограничено как в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах, так и для безопасности самих граждан при выполнении рабо т. Например, Постановлением Губернатора Владимирской области от 16 марта 2010 г. N 275 «О мерах по обеспечению охраны лесов и торфяных месторождений, организации предупреждения и тушения лесных и торфяных пожаров на территории области в 2010 году» <32> был установлен пожароопасный сезон с 8 апреля по 15 октября 2010 г., в период которого ограничивалось пребывание граждан в лесах и въезд в лес транспортных средств, а при возникновении чрезвычайных ситуаций в результате лесных и торфяных пожаров пребывание в лесах и въезд в лес транспортных средств запрещались. ——————————— <32> Владимирские ведомости. 2010. 24 марта.
Ограничение пребывания не означает введения платности. Так, директор учебно-опытного лесхоза своим приказом ввел пропускную систему въезда транспорта на территорию лесничества в противопожарный период с апреля по октябрь и установил разовый платный проезд в сумме 100 руб. для легковых машин и за выдачу пропуска для проезда других машин в размере 1000 руб. Прокурор обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к директору лесхоза об отмене приказа. Решением суда исковые требования прокурора удовлетворены частично, пункты приказа в части взимания платы признаны незаконными <33>. ——————————— <33> См.: Определение Воронежского областного суда от 14 января 2010 г. по делу N 33-34/10 // СПС «КонсультантПлюс».
Правомочие осуществлять заготовку и сбор дикорастущих лесных ресурсов для собственных нужд ограничивается введением порядка заготовки и сбора, а также запретов осуществлять заготовку и сбор определенных растений. Законами субъектов Российской Федерации устанавливается порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд. Например, Закон Волгоградской области разрешает заготовку древесных соков с деревьев, намеченных в рубку, способами, обеспечивающими сохранение технических свойств древесины. Заготовка древесных соков не допускается в городских лесах, на особо защитных участках лесов, в молодняках и на площадях лесных культур (п. 2 ст. 3). В соответствии с Законом Республики Карелия заготовка бересты с растущих деревьев производится в весенне-летний и осенний период без повреждения луба на лесосеках, отведенных в рубку в текущем году, обозначенных на местности лесохозяйственными знаками. При этом используемая для заготовки часть ствола не должна превышать половины общей высоты дерева (п. 2 ст. 3). Согласно Закону Республики Калмыкия сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев разрешается производить на одной и той же площади не чаще одного раза в пять лет. Сбор лесной подстилки производится в конце летнего периода, но до наступления листопада (п. 3 ст. 3). Порядок заготовки и сбора дикорастущих лесных ресурсов не включает нормирование сбора. Так, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании ч. 2 ст. 4 Закона Приморского края «Об использовании лесов в Приморском крае» противоречащей закону (ч. ч. 5 и 6 ст. 82 Лесного кодекса РФ) и недействующей со дня принятия. В обоснование заявления прокурор указал, что названной нормой фактически установлены предельные размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. Между тем действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. Следовательно, Закон Приморского края ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 Лесного кодекса РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с доводами прокурора и определила: решение Приморского краевого суда отменить и постановить по делу новое решение об удовлетворении требований прокурора <34>. ——————————— <34> См.: Определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 г. N 56-Г08-14 // СПС «КонсультантПлюс».
Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с ФЗ от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <35>. ——————————— <35> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.
Защита прав пользователей. Нарушение прав пользователей возможно в случаях введения ограничения или запрета пребывания в лесах в не предусмотренных законом целях, установления платы за пребывание, нормирования сбора дикорастущих лесных ресурсов и пр. Если подобные нарушения являются следствием издания не соответствующего федеральному закону или закону субъекта Российской Федерации правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, то пользователи вправе требовать возмещения убытков (ст. 16 ГК РФ), а также признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 13 ГК РФ). Если право на свободное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора дикорастущих лесных ресурсов для собственных нужд незаконно ограничивается юридическими лицами и гражданами, то взыскание убытков производится на основании ст. 15 ГК РФ.
Библиографический список
1. Ахмадгазизов И. С. Вещные права на лесные участки по новому Лесному кодексу РФ // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5. 2. Быковский В. К. Лесные сервитуты в новом Лесном кодексе РФ // Юрист. 2007. N 2. 3. Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. 4. Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. 5. Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 1. 6. Васильева М. И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. N 9. 7. Гражданское право: В 2 т. Том 1. Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 1998. 8. Копылов А. В. Вещные права на землю. М., 2000. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации — Издательство Тихомирова М. Ю., 2007 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 9. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2001. 10. Малеина М. Н. Публичные сервитуты. Законодательство. 2004. N 4. 11. Мельникова Ю. В. Понятие лесного участка как объекта гражданских прав // Юрист. 2008. N 1. 12. Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. 13. Мейер Д. И. Русское гражданское право. Ч. 2. М., 1997. 14. Пуряева А. Ю., Пуряев А. С. Лесное право: Учебное пособие. М., 2009. 15. Семьянова А. Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. 16. Сыродоев Н. А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 1. 17. Шейнин Л. Публичные сервитуты // Право и экономика. 2004. N 8.
