ОРГАНЫ ВЛАСТИ КАК УЧАСТНИКИ ГРАЖДАНСКОГО ОБОРОТА И ВЫРАЗИТЕЛИ ИНТЕРЕСОВ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Научная специализация — участие публичных образований и юридических лиц несобственников в отношениях, регулируемых гражданским правом; деликтные и страховые обязательства. Кандидат юридических наук, доцент. Родился 15 августа 1979 г. в г. Омске. В 2000 г. окончил Омскую академию МВД России, в 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Автор (соавтор) трудов: «Юридические лица несобственники в системе субъектов гражданского права» (2010); «Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина» (2006); «Трудовое право России» (2006).
В статье автор характеризует правовую природу отношений, связанных с заключением договора от имени публичного образования органом власти, имеющим статус юридического лица.
Ключевые слова: юридическое лицо, орган власти, публичное образование, представительство, органы юридического лица, толкование договора.
Government organ as a participant of civil turnover and a mouthpiece for state interests V. A. Boldyrev
The author describes the legal nature of relations arising from the conclusion of a contract in the name of the state by a government organ which possesses the status of a legal entity.
Key words: legal entity, government organ, state, representation, organs of a legal entity, interpretation of a conract.
Органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публичных образований, в том числе заключать договоры и совершать иные сделки, нередко одновременно являются юридическими лицами, т. е. участниками гражданского оборота. В случае надлежащего исполнения обязательств кредиторы обычно не задаются вопросом, в какой роли выступал орган власти: от имени публичного образования как его представитель или как самостоятельное лицо, наделенное гражданской правосубъектностью. Данный вопрос приобретает большую остроту, как правило, в связи с неисполнением обязательств [1].
Подчеркнем, что говорить об учреждении как о представителе публичного образования в узком значении (цивилистическом) данного слова нельзя, поскольку в последнем смысле данную функцию может выполнять только физическое лицо [2]. По-видимому, в связи с этим ранее, не пользуясь термином «представительство», юристы писали о двух видах «выступлений в гражданском обороте госбюджетных учреждений не от своего имени, а от имени Союза ССР или РСФСР», относя к таким «выступлениям» действия в силу закона и в силу уполномочия правительства [3. С. 51, 52]. Для того чтобы разобраться с сутью проблемы и подходами к ее решению, следует найти ответ на три основных вопроса: Корректно ли говорить о собственных интересах учреждения, заключающего договор? Какова правовая природа отношений по заключению договора бюджетным учреждением в интересах публичного образования? Является ли достаточным правовое регулирование таких отношений? Попытаемся ответить на эти вопросы. Отождествление интересов целого и части, сложной саморазвивающейся социальной системы и ее элементов, на наш взгляд, является ошибкой. Такое отождествление, осуществляемое в государственном управлении, особенно в рамках программных выступлений должностных лиц, может быть исключительно приемом политической технологии. Отрицание собственных нужд у органов власти, например, в работе [4. С. 108], сочетается с предложением об отказе «от теории самостоятельной правосубъектности органов публично-правовых образований», а также предложениями о принятии законов, определяющих органы, которые уполномочены действовать от имени публичных образований при рассмотрении исков о возмещении убытков [4. С. 112]. Следует заметить, что названный автор не одинок в отрицании необходимости гражданской правосубъектности у органов власти [5, 6]. Такой подход страдает упрощением, не дает ответа на вопрос: Как должно осуществляться материально-техническое обеспечение органов власти? Полагаем, что гражданская правосубъектность должна сохраняться у органов публичной власти. Более того, сама постановка вопроса об ее упразднении на современном этапе развития общества является преждевременной. Мы готовы привести два аргумента в пользу такого сохранения (назовем их условно «конституционно-правовым» и «межотраслевым»). Суть первого — «конституционно-правового» — аргумента сводится к тому, что наличие у органов власти гражданской правосубъектности способствует реализации принципа разделения властей. Статьей 10 Конституции Российской Федерации закреплено: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Установленное Основным законом распределение функций между высшими органами власти (гл. 4 — 7 Конституции РФ), наличие процедур прокурорского надзора (ст. 129 Конституции РФ) и судебной защиты прав (ст. 46 Конституции РФ) делает невозможным рассмотрение государственного аппарата как бесконфликтного единства составляющих его элементов: органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Вся правовая система демонстрирует нам нетождественность функций различных органов. Не учитывать данного обстоятельства — значит просто избегать острой постановки проблемы, по сути, закрывать на нее глаза. Стремление элемента социальной системы к разрастанию неизбежно влечет оттягивание дополнительных материальных ресурсов, это означает, что наличие самостоятельных «учрежденческих интересов» — объективная экономическая, при этом признанная в публичном праве, реальность. Нередко она признается и цивилистами [7, 8]. Мы согласны с тем, что процедура наложения взыскания на имущество казны публичных образований должна быть определена, но категорически против лишения гражданской правосубъектности их органов. Утверждение о единстве интересов всех государственных органов (их служащих) ложно, особенно в условиях, когда оценочная статистика этих публичных органов построена таким образом, что улучшение показателей одних органов влечет ухудшение других. Наличие разумных корпоративных интересов, корпоративной этики должно оцениваться положительно, равно как и разумное противопоставление различных государственных органов как полноправных участников гражданских правоотношений. Лишение гражданской правосубъектности органов публичной власти будет иметь своим итогом только небывалое возвышение в системе государственного управления снабжающих органов и стирание граней между ветвями власти. Однако конституционный принцип разделения властей не случаен, а принцип его работы по системе «сдержек и противовесов» проверен веками. Практическая реализация данного механизма должна обеспечиваться нормами всех отраслей права, в том числе цивилистическим инструментарием. Суть второго — «межотраслевого» — аргумента в пользу сохранения гражданской правосубъектности у органов публичной власти сводится к тому, что конструкция юридического лица в современном праве выполняет функцию включения органа власти в ряд отношений материально-правового и процессуального характера, в которых участие организаций без гражданской правосубъектности исключено. К настоящему времени наличие у органа власти статуса юридического лица позволяет ему участвовать в налоговых отношениях в качестве налогоплательщика (п. 2 ст. 11 НК РФ), в трудовых правоотношениях — в качестве работодателя (ст. 20 Трудового кодекса РФ), быть субъектом административной ответственности (п. 1 ст. 2.2 КоАП РФ) и потерпевшим — в процессе производства по уголовным делам (ч. 1 ст. 42 УПК РФ). Конструкция юридического лица позволяет органу власти участвовать в отношениях, урегулированных актами самой различной правовой природы [9]. В настоящее время лишение органов власти статуса юридических лиц повлечет необходимость не просто корректировки законодательства, а переработки учений о правосубъектности в большинстве отраслей права. Таким образом, можно прийти к выводу, что сегодня или в обозримой перспективе лишение всех или большинства органов власти статуса юридических лиц вряд ли возможно. Это означает, что выделение «учрежденческих» нужд (нужд собственно органов власти) было, есть и должно сохраняться в объективном праве и правоприменительной практике. Если исходить из того, что органы власти, заключающие договоры от имени публичных образований, будут продолжать свое существование, следует определиться в том, какую правовую природу имеют организационные отношения с участием публичного образования и действующего от его имени органа публичной власти. В законодательстве разделяются полномочия органов юридического лица и полномочия представителей. Правоприменительная практика также исходит из нетождественности деятельности представителя и органа юридического лица. Вместе с тем, учитывая близкую правовую природу названных явлений, она допускает применение в порядке аналогии закона норм, регулирующих отношения представительства, к отношениям, связанным с действиями органов юридических лиц. Пунктом 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 9 «О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок» разъяснено, что лицо, в интересах которого установлены ограничения, вправе впоследствии одобрить сделку, совершенную органом юридического лица, с пороками, и к ней следует применять в порядке аналогии закона норму о последующем одобрении сделки представляемым лицом. Представитель — это лицо, обладающее гражданской правосубъектностью и, как следствие, могущее быть участником правоотношения самостоятельно, а орган юридического лица — образование без гражданской правосубъектности. Участником имущественного правоотношения последний быть не может. «Необходимо различать органы юридического лица и его представителей. Представитель — самостоятельный субъект гражданского права по отношению к юридическому лицу. Орган действует на основании устава юридического лица, представитель — на основании доверенности, выданной компетентным органом от имени юридического лица» [3. С. 55]. Наличие гражданской правосубъектности у представителя (в узком значении данного термина) влечет возможность применения к соответствующим отношениям специального правила в целях защиты интересов контрагентов представляемых лиц. Согласно п. 1 ст. 183 ГК РФ при отсутствии полномочий действовать от имени другого лица или при превышении таких полномочий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершившего ее лица, если только другое лицо (представляемый) впоследствии прямо не одобрит данную сделку. Иная ситуация имеет место в случае с действиями органа юридического лица без полномочий или с превышением таковых. Согласно п. 1 ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Пунктом 3 ст. 53 ГК РФ установлено: «Лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Правило о возникновении непосредственно у органа юридического лица прав и обязанностей в случае совершения сделки с превышением полномочий законом не установлено. Причины этого понятны: нет правосубъектности, нет и стороны договора. Именно поэтому п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 9 «О некоторых вопросах применения статьи 174 Гражданского кодекса Российской Федерации при реализации органами юридических лиц полномочий на совершение сделок» разъяснено: «В случаях превышения полномочий органом юридического лица (ст. 53 ГК РФ) при заключении сделки п. 1 ст. 183 ГК РФ применяться не может». В этой ситуации следует задаться вопросом: Как быть, когда руководитель, выполняющий функции единоличного исполнительного органа юридического лица, заключает договор с указанием на то, что его действия осуществляются от имени публичного образования, при этом он обладает полномочиями действовать только в интересах юридического лица? Если применять к таким отношениям в субсидиарном порядке нормы о действиях органов юридических лиц, обязательство у самого юридического лица не возникает. Если учитывать, что сам орган власти обладает гражданской правосубъектностью, следует признать возможным применение по аналогии нормы о представительстве, а значит, о принятии на себя прав и обязанностей самим органом власти (юридическим лицом). Как видим, ситуация неоднозначная. Приведенные нами рассуждения являются достаточно умозрительными. Заключение договоров от имени публичных образований физическими лицами, выполняющими функции единоличного исполнительного органа юридического лица — органа власти, с превышением полномочий маловероятно по нескольким причинам. Во-первых, указание в договоре публичного образования в качестве стороны обязательственного отношения — само по себе редкость, как правило, в тексте документа указывается конкретный орган власти. Во-вторых, выход за границы полномочий достаточно проблематичен, поскольку компетенция органов власти зачастую четко урегулирована нормативными правовыми актами, а не учредительными документами. В-третьих, заключение договоров с использованием значительных бюджетных средств подчинено специальным правилам, им предшествуют особые организационные процедуры, как следствие, ошибка в компетенции — вариант исключительный. Однако приведенные рассуждения показывают невозможность однозначного ответа на вопрос: Какова правовая природа организационных отношений между органом власти, обладающим гражданской правосубъектностью, и публичным образованием, в случаях если первый заключает договор от имени второго? Такие социальные связи имеют гибридную природу: совмещают черты отношений по поводу представительства и черты корпоративных отношений. Урегулированы ли они гражданским законодательством на должном уровне? Оценивая с позиции достаточности правовое регулирование организационных отношений, обеспечивающих заключение договоров от имени публичных образований органами власти, мы столкнемся с тем, что анализировать можно лишь нормы о процедурах, предшествующих заключению договора, но не о характере и последствиях действий по заключению договора юридическим лицом в чужом (публичного образования) интересе. Прием субсидиарного правового регулирования отношений с участием публичных образований путем применения к ним норм о юридических лицах (п. 2 ст. 124), в нашем случае — норм об органах юридических лиц, ничего не решает, поскольку в данном случае орган наделен собственной гражданской правосубъектностью. К настоящему времени рассмотрение публичного образования как стороны договора, когда в самом договоре указан, например, в качестве покупателя орган власти или иное бюджетное учреждение, является отступлением от базовых принципов обязательственного права, в том числе нормы предложения 1 ч. 1 ст. 431 ГК РФ: «При толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений». Обратим внимание: в данной норме идет речь о тексте договора вообще, а не только о его условиях (правах и обязанностях сторон). Именно поэтому рассмотрение Российской Федерации в качестве стороны договора, если в самом договоре ведется речь о конкретном федеральном ведомстве, наделенном гражданско-правовым статусом, представляет собой искажение воли сторон. Прежде всего искажение письменно зафиксированной воли контрагента, ибо, как было указано [10], «в ряде норм гражданского права… закреплено положение о том, что каждое лицо предполагается действующим от своего имени, т. е. с целью создать правовые последствия для себя самого. Поэтому когда один субъект действует от имени другого, он должен уведомить об этом третье лицо, по отношению к которому направлено действие». Выяснение целей, для которых заключался тот или иной договор, и мотивов, которыми руководствовались стороны, в качестве критерия, применяемого при определении стороны договорного отношения, — экстраординарное исключение. Вместе с тем Пленумом ВАС РФ подчеркивается: «От договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказов» <1>. ——————————— <1> Абзац 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 октября 2009 г. N ВАС-12516/09 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отмечено следующее: «Судом установлено, что между учреждением (заказчик) и обществом (исполнитель) заключен муниципальный контракт от 15 сентября 2008 г. N 117/2.9.6.7, в соответствии с которым заказчик поручает, а исполнитель принимает на себя обязательства по благоустройству придомовой территории — устройство контейнерных площадок согласно Приложению N 1 к контракту. Суд исходил из того, что, поскольку муниципальный контракт заключен по результатам проведения открытого аукциона в целях обеспечения муниципальных нужд, муниципальным заказчиком являлось учреждение, а источником финансирования заказа — бюджет города Ижевска, учреждение действовало при заключении муниципального контракта от имени муниципального образования…». Рассмотрение сметы финансирования в качестве критерия разграничения субъектов договорных обязательств и договорной ответственности упрощает ситуацию с формальной стороны: только наличие в смете финансирования соответствующей строки доходов является основанием для констатации «учрежденческих нужд» и признания собственно учреждения стороной договора. Но знает ли контрагент о содержании сметы и зачем ему вменять необходимость такой осведомленности? На наш взгляд, в случае с органами власти не следует вводить исключение из общего правила о выступлении юридического лица в гражданском обороте от собственного имени (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Полагаем, что при определении стороны договора, когда орган власти наделен статусом юридического лица, было бы теоретически верным, последовательным руководствоваться изложенным ниже правилом. Публичное образование следует рассматривать как сторону договора при условии его заключения компетентным органом власти в любом из следующих случаев: а) если публичное образование прямо названо в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом власти в интересах публичного образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет публичное образование. Такое правило толкования несколько расходится со сформированной арбитражной практикой, а значит, может начать действовать только в случае его помещения в руководящие разъяснения высших судебных инстанций.
Список литературы
1. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001. N 3. С. 117. 2. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. Т. 1. С. 356, 357. 3. Комментарий в ГК РСФСР / Под ред. Е. А. Флейшиц, О. С. Иоффе. М.: Юрид. лит., 1970. 4. Усков О. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. 2003. N 9. 5. Филатов Е. О. Осуществление права муниципальной собственности через представителей // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 4. С. 40. 6. Михайленко О. Юридическая личность органов государственной (муниципальной) власти // Хозяйство и право. 2010. N 2. С. 76. 7. Из выступления А. Г. Быкова // Право собственности в СССР / Под ред. Ю. К. Толстого, В. Ф. Яковлева. М.: Юрид. лит., 1989. С. 71. 8. Из тезисов и выступления Н. Д. Егорова // Право собственности в СССР / Под ред. Ю. К. Толстого, В. Ф. Яковлева. М.: Юрид. лит., 1989. С. 87. 9. Бараненков В. В. Гражданско-правовая личность органов государственной власти (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6. С. 5. 10. Невзгодина Е. Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск: Изд-во ТГУ, 1980. С. 26.
