(Короткова О. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 6)
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В ОБЛАСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ <*>
О. И. КОРОТКОВА
——————————— <*> Korotkova O. I. The problems of relations between the state and of state budgetary in stitutions in the sphere of financing.
Короткова Оксана Ивановна, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, помощник судьи Орловского областного суда, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается правовая основа бюджетного финансирования деятельности государственных бюджетных учреждений на примере судебной практики.
In the article examines the legal framework of the budget financing of the state budget institutions on the example of judicial practice.
Key words: state budgetary institution, financing, founder, the state, the financial right.
Органы власти создают самостоятельные юридические лица, наделяя их в соответствии со ст. 113 — 115 ГК РФ государственным имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Государственное бюджетное учреждение — наиболее оптимальная организационно-правовая форма юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в сферах образования, медицины, культуры, социального обеспечения. Основные направления деятельности учреждений позволяют решать поставленные перед этой государственной организацией публичные задачи и выполнять социально-культурные или административно-политические функции. Учреждения в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации — это некоммерческие организации, основанные на любой форме собственности. Специфика административно-правового статуса заключается в том, что учреждения не являются собственниками принадлежащего им имущества. Учреждение в соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса РФ в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Учреждения являются некоммерческими организациями, т. е. не имеющими основной целью своей деятельности извлечение прибыли, созданными Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления, являющимися получателями и, соответственно, субъектами финансовых правоотношений в области сметно-бюджетного финансирования. В процессе составления бюджета каждому бюджетному учреждению устанавливаются задания по представлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функционирования. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) бюджетное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Анализ норм БК РФ (до внесения изменений Законом N 63-ФЗ) позволяет говорить, что законодатель проводил различия в правовом режиме доходов, полученных в результате осуществления бюджетным учреждением предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, и доходов, полученных учреждением из бюджета. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется только в форме бюджетных ассигнований. Расходы на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений закреплены законодателем как один из видов бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Из анализа ст. 69, 69.1 БК РФ можно сделать вывод, что расходование бюджетных средств учреждением тесно связано с выполнением государственного (муниципального) задания. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств в пределах доведенных до учреждения лимитов бюджетных обязательств. Вместе с тем на практике часто возникают вопросы о финансировании бюджетных учреждений их учредителями. Так, например, областное государственное образовательное учреждение дополнительного образования детей (ОГОУ ДОД) «Орловская станция юных натуралистов» обратилось в суд с иском к Департаменту образования, культуры и спорта Орловской области о признании незаконным бездействия ответчика. В обоснование требований указано, что ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» является бюджетным учреждением. Учредителем его является субъект Российской Федерации — Орловская область. Функции учредителя осуществляет Департамент образования, культуры и спорта Орловской области. В январе 2009 г. Роспотребнадзором по Орловской области проведено обследование зданий ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» на предмет соответствия санитарному законодательству. По результатам его вынесено предписание, в котором отмечены ряд нарушений и мероприятия по их устранению. В частности, указано на необходимость оборудования на Станции юннатов канализации и водопровода. Истец неоднократно обращался к учредителю с заявлением о выделении денежных средств на устранение указанных выше недостатков, однако последний до настоящего времени бездействует. Бездействие ответчика повлекло нарушение прав и законных интересов детей, обучающихся в ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов». В связи с этим истец просил признать незаконным бездействие ответчика по невыделению денежных средств Станции для устранения нарушений санитарного законодательства и обязать его в месячный срок выделить денежные средства в размере 500 000 руб. Кроме того, указал, что по п. 1.14 Устава учреждение обязано проходить лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию в порядке, установленном Законом РФ «Об образовании». В Орловской области полномочия по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений исполняет Департамент образования, культуры и спорта Орловской области (ответчик). 28.04.2009 заканчивался срок действия лицензии истца. За два месяца до этого, 26.02.2009, Станция в порядке, установленном Положением о лицензировании образовательной деятельности, выступила соискателем лицензии и сдала все необходимые документы в Департамент для получения лицензии сроком на 5 лет. Документы были приняты ответчиком, зарегистрированы в журнале учета документов, принятых к рассмотрению. После этого ответчик, в нарушение процедуры лицензирования, не создал экспертную комиссию и не провел экспертизу условий ведения образовательной деятельности; нарушил и сроки рассмотрения заявления Станции юннатов на лицензирование образовательной деятельности. Лицензию выдал только 15 октября 2009 г. В связи с этим Станция юннатов по вине ответчика вела незаконную педагогическую деятельность 5 месяцев, педагоги потеряли 5 месяцев трудового стажа. Более того, лицензия истцу была выдана на 1 год, хотя лицензиат запрашивал ее на 5 лет. Этим ответчик нарушил п. 29 Положения о лицензировании образовательной деятельности, предусматривающий выдачу лицензии на срок, не превышающий 6 лет, а на меньший срок только по заявлению соискателя лицензии, согласованному с учредителем. Поэтому истец просил суд признать незаконным бездействие ответчика по своевременной невыдаче лицензии на право ведения образовательной деятельности и обязать ответчика изменить дату выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности с 15 сентября 2009 г. на 29 апреля 2009 г.; признать незаконным выдачу лицензии на право ведения образовательной деятельности сроком на 1 год и обязать его изменить срок действия лицензии с 15 сентября 2010 г. на 15 сентября 2014 г. В ходе судебного заседания истец дополнил свои требования, указав, что 26.06.2009 ответчик как учредитель, подписав заявление о выдаче Станции юннатов лицензии на право ведения образовательной деятельности на 1 год без согласования с соискателем лицензии, нарушил Положение о лицензировании образовательной деятельности и Приказ Министерства образования РФ от 23.04.2001 N 1800 «Об утверждении форм бланков лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложений к ней и документов, представляемых на лицензионную экспертизу». Поэтому просил признать действия ответчика в этой части незаконными и обязать его аннулировать свое заявление от 26.06.2009 о лицензировании образовательной деятельности Станции юннатов сроком на 1 год как незаконное. Вместе с тем указал, что 17 февраля 2009 г. истец сдал в Департамент образования, культуры и спорта Орловской области документы для получения государственной аккредитации Станции. Только 9 ноября 2009 г. ответчик запросил дополнительные документы для аккредитации Станции юннатов. В течение 9 месяцев он бездействовал, в график государственной аккредитации Станцию юннатов не включил. Непроведение государственной аккредитации Станции юннатов препятствует ведению образовательной деятельности. В связи с этим просил признать незаконным бездействие ответчика по непроведению государственной аккредитации Станции и обязать ответчика в месячный срок провести в установленном порядке государственную аккредитацию Станции юннатов. Ответчик иск не признал. Семнадцатого февраля 2010 г. решением Советского районного суда г. Орла было постановлено: исковые требования директора областного государственного образовательного учреждения дополнительного образования детей «Орловская станция юных натуралистов» к Департаменту образования, культуры и спорта Орловской области о признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в отказе выделения денежных средств, необходимых для устранения имеющихся нарушений санитарного законодательства, и отказе в оказании государственных услуг областному государственному образовательному учреждению дополнительного образования детей «Орловская станция юных натуралистов» по лицензированию и государственной аккредитации его образовательной деятельности, оставить без удовлетворения. Не согласившись с принятым решением, в кассационной жалобе ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» просило об отмене решения как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права. Указывало, что лицензирование ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» было проведено на основании Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 277, суд же, разрешая спор, необоснованно применил Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796. Считало, что ответчик незаконно выдал лицензию Станции натуралистов сроком на 1 год. По мнению истца, вывод суда о том, что сроки проведения государственной аккредитации в федеральном законодательстве не установлены, является ошибочным. По его мнению, суд не установил обстоятельства, имеющие значение для дела, в частности, с какого времени Департамент образования, культуры и спорта Орловской области является учредителем ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов». Им указывалось, что в нарушение положений ст. 198 ГПК РФ во вводной части решения не указаны стороны и другие лица, участвующие в деле; в нарушение ст. 199 ГПК РФ в резолютивной части решения суд указал об изготовлении «полного» текста решения вместо «мотивированного». Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда установила следующее. Как следует из п. 1.1 Устава, областное государственное учреждение дополнительного образования детей «Орловская областная станция юных натуралистов и опытников сельского хозяйства», правопреемником которого является ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», создано на основании Приказа областного отдела народного образования от 28.06.1944 N 68. Учредителем его является субъект Российской Федерации — Орловская область. Функции учредителя осуществлялись Департаментом социальной политики Орловской области, а в настоящее время — его правопреемником, Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области. Пунктом 1.4 Устава предусмотрено, что учредитель обеспечивает правовые, финансовые и материально-технические условия, необходимые для сохранности, целостности закрепленного за Учреждением имущества, а также его деятельности в качестве государственного образовательного учреждения. Вместе с тем в январе 2009 г. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Орловской области проведено мероприятие по надзору в отношении ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов». По его результатам составлен акт, в котором отмечен ряд нарушений и вынесено предписание об их устранении. В частности, предложено все здания, где проводятся занятия с юными натуралистами, оборудовать системой водоснабжения и канализации. Для устранения отмеченных недостатков истец просил ответчика выделить денежные средства в размере 500 000 руб. По делу установлено, что 01.12.2009 Правительством Орловской области утверждена межведомственная инвестиционная программа «Развитие и укрепление социальной и инженерной инфраструктуры Орловской области на 2010 год». ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» внесено в эту программу, ему запланировано выделить в 2010 г. для целей организации работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту денежные средства в размере 500 000 руб. Приведенное выше свидетельствует о том, что ответчик принимал меры к решению вопроса о выделении истцу денежных средств на устройство системы водоснабжения и канализации и срок выделения денежных средств еще не истек. В связи с этим суд сделал правильный вывод об отказе истцу в иске о признании незаконным бездействия ответчика по невыделению денежных средств Станции для устранения нарушений санитарного законодательства и обязании его в месячный срок выделить денежные средства в размере 500 000 руб. Судом первой инстанции были разрешены требования ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» о признании незаконным бездействия ответчика по невыдаче лицензии на право ведения образовательной деятельности, обязании его изменить дату выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности с 15 сентября 2009 г. на 29 апреля 2009 г.; признании незаконной выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности сроком на 1 год и обязании изменить срок действия лицензии с 15 сентября 2010 г. на 15 сентября 2014 г.; об обязании ответчика аннулировать заявление от 26.06.2009 о лицензировании образовательной деятельности Станции юннатов сроком на 1 год. Пунктом 12 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796, действовавшего на момент возникших правоотношений, установлен перечень документов, необходимых для получения лицензии. В соответствии с п. 21 Положения срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной комиссии не может превышать 20 дней со дня регистрации заявления со всеми необходимыми документами. Экспертиза проводится в течение 30 дней с даты создания экспертной комиссии. Решение лицензирующего органа о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок не более 60 дней со дня регистрации заявления. По делу было установлено, что ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» имело лицензию на праве ведения образовательной деятельности со сроком действия до 28 апреля 2009 г. Четвертого марта 2009 г. истец представил в Департамент социальной политики Орловской области, осуществлявший на тот момент полномочия по лицензированию и государственной аккредитации, пакет документов для проведения процедуры лицензирования и заявление учредителя о выдаче лицензии сроком на 5 лет. Судом установлено, и сторонами не оспаривалось, что истцом представлен неполный пакет документов, необходимых для получения лицензии. Так, не представлены копии документов, подтверждающих право соискателя лицензии на пользование и распоряжение необходимой учебно-материальной базой в структурных подразделениях учреждения в течение срока действия лицензии; заключение о соблюдении в структурных подразделениях требований пожарной безопасности; положительное санитарно-эпидемиологическое заключение о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса по месту нахождения учреждения; документ, подтверждающий уплату госпошлины. Департамент социальной политики Орловской области письмом от 13.03.2009 предложил истцу представить недостающие документы. Полный пакет документов был представлен в лицензирующий орган и зарегистрирован в книге учета соискателей лицензии 30.06.2009. В связи с тем, что положительное санитарно-эпидемиологическое заключение о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса истцу было выдано на срок до 24.06.2010, учредитель обратился в лицензирующий орган с заявлением о выдаче лицензии Станции юннатов на 1 год. Тридцатого июня 2009 г. лицензирующий орган — Департамент образования, культуры и спорта Орловской области издал приказ о проведении экспертизы условий осуществления образовательной деятельности в ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», создал экспертную комиссию, которой по представленным документам была проведена экспертиза образовательной деятельности. Приказом Департамента образования, культуры и спорта Орловской области от 15.09.2009 N 454 ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» признано прошедшим лицензионную экспертизу на право осуществления образовательной деятельности по реализации программ дополнительного образования эколого-биологической направленности, и в этот же день ему выдана лицензия сроком действия до 14.09.2010. Установив данные обстоятельства, Судебная коллегия пришла к выводу, что суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии нарушений ответчиком действующего законодательства при лицензировании ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», и правильно отказал истцу в удовлетворении этой части требований. Судом отказано ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» и в признании незаконным бездействия ответчика по непроведению государственной аккредитации и обязании его в месячный срок провести в установленном порядке государственную аккредитацию Станции юннатов. Кроме того, в силу п. 9 — 10 Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 N 522, для проведения государственной аккредитации образовательные учреждения и научные организации представляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или аккредитационный орган субъекта РФ заявление о проведении государственной аккредитации, согласованное с учредителем, с приложением документов, необходимых для проведения государственной аккредитации, в том числе и лицензии на право занятия образовательной деятельностью. Согласно п. 16 этого же Положения экспертиза соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательных учреждений федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям и реализуемым образовательным программам, экспертиза показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для определения его вида или категории, а также экспертиза соответствия содержания и качества подготовки выпускников научной организации федеральным государственным требованиям проводится комиссией по государственной аккредитации в соответствии с графиком, установленным аккредитационным органом. В соответствии с Положением об аккредитационной коллегии Департамента образования, культуры и спорта Орловской области аккредитационная коллегия является совещательным органом, обеспечивающим принятие решений о государственной аккредитации образовательных учреждений, научных организаций и их филиалов и осуществлению контроля качества образования в аккредитованных образовательных учреждениях в пределах своей компетенции. Заседание коллегии проводится один раз в три месяца, а при необходимости — один раз в месяц. Решение коллегии оформляется протоколом и утверждается приказом Департамента, который является основанием для оформления и выдачи образовательным учреждениям свидетельств о государственной аккредитации. При этом аккредитационным органом Орловской области — Департаментом социальной политики Орловской области, правопреемником которого является Департамент образования, культуры и спорта, 11 декабря 2008 г. утвержден график государственной аккредитации образовательных учреждений Орловской области на 2009 г. Согласно графику, прохождение государственной аккредитации ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» запланировано на сентябрь 2009 г. Судом было установлено, что из-за отсутствия у истца в сентябре 2009 г. лицензии на право занятия образовательной деятельностью провести государственную аккредитацию учреждения в установленный срок не представилось возможным. После получения всех документов, необходимых для проведения государственной аккредитации, 15 декабря 2009 г. Департамент образования, культуры и спорта Орловской области издал приказ о проведении государственной аккредитации ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», сформировал комиссию для проведения процедуры государственной аккредитации в период с 21 по 25 декабря 2009 г. Кроме того, в заседании Судебной коллегии представитель ответчика ссылалась на то, что в настоящее время аккредитационной коллегией по результатам экспертного заключения комиссии по государственной аккредитации образовательных учреждений принято решение о признании ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» прошедшим государственную аккредитацию, представив в подтверждение доводов протокол заседания Аккредитационной коллегии Департамента образования, культуры и спорта Орловской области от 16.03.2010 N 1. В связи с тем, что ответчиком проводились мероприятия по государственной аккредитации ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», суд обоснованно отказал истцу в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия ответчика по непроведению государственной аккредитации и обязании его в месячный срок провести в установленном порядке государственную аккредитацию Станции юннатов. Довод жалобы о том, что лицензирование ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» проведено на основании Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 N 277, суд же, разрешая спор, необоснованно применил Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796, Судебная коллегия сочла несостоятельным, поскольку процедура получения лицензии началась в период действия Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796. Кроме того, довод жалобы о том, что ответчик незаконно выдал лицензию Станции натуралистов сроком на 1 год, также посчитала необоснованным, поскольку именно на такой срок истцу выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса. Ссылку в жалобе на ошибочность вывода суда об отсутствии в федеральном законодательстве сроков проведения государственной аккредитации, посчитала голословным, поскольку ни Законом РФ «Об образовании», ни Постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 N 522, утвердившим Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, этот срок не установлен. При этом Судебная коллегия указала, что не может повлечь отмену решения суда довод жалобы о том, что суд не установил, с какого времени Департамент образования, культуры и спорта Орловской области является учредителем ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов», поскольку данное обстоятельство не имеет существенного значения для разрешения возникшего между сторонами спора. Более того, не послужил основанием для отмены решения суда довод жалобы о том, что суд, в нарушение положений ст. 198 ГПК РФ, во вводной части решения не указал стороны и других лиц, участвующих в деле, а в нарушение ст. 199 ГПК РФ в резолютивной части решения указал об изготовлении «полного» текста решения, вместо «мотивированного», поскольку указанные недостатки не влияют на законность принятого судом решения. Ссылка в жалобе на то, что суд рассмотрел не все требования, заявленные истцом, также не повлек отмену решения суда первой инстанции, поскольку из текста решения усматривалось, что судом высказано суждение по всем заявленным ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» требованиям. При таких обстоятельствах 31 марта 2010 г. Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда решение Советского районного суда г. Орла от 17 февраля 2010 г. оставила без изменения, кассационную жалобу ОГОУ ДОД «Орловская станция юных натуралистов» об отмене решения суда — без удовлетворения. В рассмотренном случае действия учредителя были признаны судом незаконными. Но все же необходимо констатировать тот факт, что правоотношения между учредителем и государственным учреждением далеки от идеальных. При этом представляется, что учредитель, несомненно, в любом случае должен оказывать поддержку созданному им учреждению для реализации выполнения функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления. Несмотря на то что понятие финансирования бюджетных расходов требует новых научных подходов в условиях трансформации экономики, возникновения новых финансовых отношений, в последнее время в финансово-правовых исследованиях больше внимания уделяется вопросам формирования публичных фондов. При этом вопрос определения финансирования бюджетных расходов, его признаков и форм в теории финансового права и в финансовом законодательстве сохраняет свою актуальность. Представляется очевидным, что без изучения основных категорий, связанных с институтом финансирования государственных бюджетных учреждений, прежде всего, его сущностного признака, невозможно обращение к вопросам правового регулирования деятельности по реализации функций в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, управления. Таким образом, учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что в современных условиях в науке финансового права необходимо пересмотреть подходы к определению финансирования бюджетных государственных учреждений, поскольку только этот вид юридических лиц создается для достижения социальных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
