(Кочаненко Е. П.) («Законодательство и экономика», 2011, N 6)
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ
Е. П. КОЧАНЕНКО
Статья главного консультанта юридического управления Министерства управления финансами Самарской области, кандидата юридических наук, старшего преподавателя кафедры государственного и муниципального управления и правового обеспечения государственной службы НОУ ВПО «Международный институт рынка» Е. П. Кочаненко посвящена актуальным вопросам организации и проведения органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов, проверок, применения мер реагирования и иных предусмотренных законодательством полномочий.
Вот уже достаточно продолжительное время действует система размещения государственных и муниципальных заказов, в связи с чем можно отметить тенденцию значительного повышения профессионального уровня лиц, работающих в данной сфере деятельности. Но существует и немало проблем, связанных с организацией государственных и муниципальных закупок, наличием нарушений действующего порядка и злоупотреблений как со стороны лиц, осуществляющих размещение заказов, так и участников этого процесса. Деятельность соответствующих органов по контролю над соблюдением законодательства в данной сфере призвана прежде всего предупредить, сократить нарушения, выявить проблемные моменты, не допустить совершение нарушений вновь.
Актуальные проблемы организации деятельности органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов
Деятельность по контролю над соблюдением законодательства в сфере размещения заказов в основном регламентирована положениями Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) и актами Минэкономразвития России. Статья 17 Закона о размещении заказов, содержащая основные принципы организации контрольной деятельности, предусматривает создание и деятельность на территории Российской Федерации системы органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов (далее — контролирующие органы): — контролирующие органы местного самоуправления; — контролирующие органы субъектов Федерации (в большинстве своем функциями контроля в сфере закупок наделяются уже существующие органы власти (финансовые, экономические управления (министерства, отделы)); — контролирующий орган Российской Федерации (ФАС России). Вместе с тем существующая в настоящее время система контроля страдает отсутствием единых подходов при проверках и иных действиях не только в рамках работы различных контролирующих органов, но и территориальных подразделений одного органа. Компетенция указанных органов по общему правилу распределяется в соответствии с объектом контрольной деятельности: проверка законности расходования бюджетных средств (местного бюджета, бюджета субъекта Федерации, федерального бюджета) подведомственной территорией (муниципальное образование, субъект Российской Федерации — область, республика, край, автономный округ, Российская Федерация), а также исходя из статуса заказчика (органы местного самоуправления и муниципальные учреждения, органы государственной власти и государственные учреждения субъекта Российской Федерации, федеральные органы государственной власти и федеральные государственные учреждения). В этой связи не вызывает сомнений правомерность наделения уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказа органов местного самоуправления муниципального района, городского округа полномочиями по контролю не только за заказчиками муниципального района или городского округа, но и заказчиками поселений. Статья 17 Закона о размещении заказов допускает ряд исключений из общих правил, предусматривая, например, что в случае поступления информации о неисполнении предписаний, а также о совершении действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения, уровень контроля может смещаться: федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять внеплановые проверки при размещении заказов для нужд субъекта Федерации или муниципальных нужд, а орган исполнительной власти субъекта вправе осуществлять внеплановые проверки при размещении заказов для муниципальных нужд. Еще одним подтверждением неравенства полномочий между государственными и муниципальными контролирующими органами является распределение компетенции по рассмотрению жалоб, установленное статьей 57 Закона о размещении заказов, в соответствии с которой процедура размещения муниципального заказа может быть обжалована в любой из контрольных органов по выбору заявителя. В свою очередь, жалобы на действия (бездействие) лиц, задействованных в процедуре государственных закупок регионального уровня, обжалуются в контролирующие органы субъекта Федерации или ФАС России, причем последняя обладает исключительной компетенцией по рассмотрению жалоб, связанных с осуществлением федеральных государственных закупок, а ее решения имеют приоритет перед решениями контролирующих органов другого уровня, принятыми по аналогичным жалобам (если такая ситуация станет возможной несмотря на жесткое указание в главе 8 Закона о размещении заказов о необходимости прекращения контролирующим органом производства по жалобе в случае, если аналогичная жалоба рассматривается или принята к производству ФАС России). Подобное распределение полномочий в настоящий момент привело к тому, что большое количество жалоб поступает непосредственно в территориальные управления ФАС России, в связи с чем контролирующие органы муниципалитетов и субъектов Федерации остаются в этой части реализации полномочий практически не задействованы, в то время как нагрузка территориальных управлений ФАС России в части рассмотрения жалоб и применения мер ответственности по административным правонарушениям, выявленным в ходе их рассмотрения, остается стабильно высокой. Диспропорция в распределении полномочий между разными уровнями контролирующих органов проявляется и в обязанности по направлению муниципальными заказчиками обращений о согласовании возможности заключения муниципальных контрактов с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в контролирующий орган субъекта Федерации (ст. ст. 31, 40, 46 Закона о размещении заказов). Таким образом, контролирующие органы муниципалитетов обладают только базовыми полномочиями, включающими проведение проверок и применение мер реагирования, за исключением мер административной ответственности, реализация которых осуществляется контролирующими органами регионального и федерального уровня. В связи с этим на данный момент ситуация с эффективностью и результативностью размещения муниципального заказа находится не в лучшем состоянии, во многом ввиду бездействия либо недостаточно эффективной работы муниципальных контролирующих органов, даже в рамках имеющихся полномочий. Законом о размещении заказов определено, по сути, два возможных пути организации системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Первый — размещение заказчиком заказа самостоятельно, т. е. осуществление всего комплекса мероприятий, предписанных законодательством (составление документации, технического задания, формулирование текста проекта контракта, размещение информации, сбор заявок участников размещения заказа, проведение процедур торгов и запросов котировок, отбор победителей и оформление протоколов) самим заказчиком. Часть 2 ст. 4 Закона определяет второй путь — размещение заказов централизованно посредством создания специализированного уполномоченного органа, который, действуя в интересах и от имени заказчиков, осуществлял бы все функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов. В ряде муниципалитетов муниципальные учреждения вынуждены самостоятельно проводить достаточно сложные и трудоемкие процедуры размещении заказов, что приводит к существенному увеличению нагрузки, поскольку помимо профильных вопросов сотрудники и руководители учреждений вынуждены вести блок административно-хозяйственных вопросов и закупочных процедур, а также к большому числу нарушений, вызванных объективными причинами: отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров, сложности в материально-техническом оснащении, неготовность учреждения решать большой объем непрофильных задач, отсутствие методологической помощи со стороны органов местного самоуправления. В муниципалитетах, в которых все-таки создан постоянно действующий орган (комиссия) по организации закупок для нужд муниципальных заказчиков, ситуация с соблюдением порядка закупок тем не менее далека от удовлетворительной, поскольку в ходе проведения процедур размещения заказа допускается значительное количество системных нарушений, среди которых, например: — отсутствие четкой отлаженной системы взаимодействия между заказчиками и постоянно действующим органом (комиссией) по размещению заказов, в результате чего создаются условия для завышения цены закупаемых товаров (работ, услуг), поставок продукции ненадлежащего качества, не отвечающей потребностям муниципальных заказчиков; — многочисленные случаи ограничения конкуренции путем установления при проведении конкурсов критериев, не предусмотренных законодательством о размещении заказов; — принятие и рассмотрение заявок участников размещения заказов, не соответствующих установленным требованиям (не содержат в своем составе необходимых документов и сведений, не соответствуют установленной форме и требованиям документации, не подписаны участником размещения заказа и т. п.). Серьезной проблемой в деятельности муниципалитетов по организации закупок является качество заключаемых контрактов, а также соблюдение требований действующего законодательства при их заключении и исполнении: — заключение существенного количества договоров без проведения торгов и запросов котировок на мелкие суммы; — нарушение сроков заключения контрактов по итогам торгов и запросов котировок; — несоблюдение императивных требований законодательства, касающихся содержания контракта. Более 50% всех муниципальных контрактов заключается с существенными нарушениями требований гражданского законодательства, а также законодательства о размещении заказов, что несет существенный риск возникновения неблагоприятных последствий от действий недобросовестных поставщиков, исполнителей, подрядчиков, препятствует возможности защиты прав и законных интересов заказчика, а также влечет невозможность применения мер ответственности к нарушителям обязательств. Кроме того, нарушения, допускаемые при размещении заказов и заключении контрактов, своими последствиями имеют ограничение конкуренции, создание преимущественных условий для отдельных коммерческих организаций, ненадлежащее исполнение заключенных контрактов, что в итоге ведет к нецелевому и неэффективному использованию бюджетных средств. В связи с этим важной задачей, стоящей перед органами местного самоуправления при организации расходования средств местных бюджетов и поступающих межбюджетных трансфертов, является осуществление муниципальными образованиями централизованного качественного процесса обеспечения потребностей муниципальных учреждений в товарах (работах, услугах) и организация действенного контроля над соблюдением требований законодательства о размещении заказов. Однако во многих муниципальных районах и городских округах, несмотря на обязательность, отсутствуют органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов. В тех же муниципальных образованиях, где соответствующие органы функционируют, эффективность их работы крайне невысока, а проводимые контрольные мероприятия носят формальный характер. Таким образом, одним из направлений деятельности контролирующих органов субъекта Федерации может стать методологическая помощь контролирующим органам муниципалитетов, проведение совещаний и иных мероприятий, направленных на поддержание стабильного уровня и качества контроля за соблюдением требований законодательства о размещении заказов при исполнении местных бюджетов. Данная мысль подтверждается и некоторыми исследователями, указывающими на необходимость выработки единой практики при принятии решений, создание единой методологии при самих процедурах осуществления контроля, причем в ряде случаев «…контролер должен олицетворять собой не только карающую руку, но и руку помощи» <1>. ——————————— <1> См.: Строганов А. А. Госзаказ и контроль за его размещением. М.: Юриспруденция, 2010; СПС «КонсультантПлюс».
В связи с этим немаловажным будет упомянуть об отсутствии четкой регламентации порядка и форм взаимодействия и обмена информацией между различными контролирующими органами. В частности, в законодательстве и на практике не решен вопрос о возможности проведения совместных проверок контролирующими органами разных уровней, что в ряде случаев могло бы иметь большой эффект и повысить результативность соответствующей деятельности. Взаимодействие между территориальными органами ФАС России и региональными контролирующими органами (в том числе контролирующими органами муниципальных районов и городских округов) может строиться на основе заключенных соглашений, определяющих механизм и порядок сотрудничества, обмена информацией и совместных действий в части развития конкуренции, предупреждения и ограничения монополистической деятельности. Оценивая в целом построение системы контроля в сфере размещения заказов, следует в качестве основного негативного момента отметить отсутствие процессуальной регламентации ряда функций и полномочий контролирующих органов, о чем подробнее будет сказано ниже. Применительно же к общим вопросам организации контроля в сфере размещения заказов следует акцентировать внимание на следующих обстоятельствах. Как уже говорилось, Закон о размещении заказов устанавливает только общие принципы осуществления деятельности по контролю над соблюдением законодательства в сфере размещения заказов, ввиду чего регулирование ряда существенных вопросов деятельности контролирующих органов отдано на откуп региональным и местным администрациям либо осуществляется непосредственно контролирующими органами, что представляется не вполне обоснованным, поскольку при такой ситуации «правила игры» определяются и регулируются непосредственно заинтересованными участниками соответствующих правоотношений. Соответственно, в нормативных правовых актах федерального уровня должны быть четко установлены полномочия и права контролирующих органов как при проведении проверок, так и при осуществлении иных закрепленных полномочий, а также определена обязанность контролирующих органов всех уровней разрабатывать и размещать в свободном доступе соответствующие административные регламенты, устанавливающие сроки и последовательность административных процедур и административных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении полномочий по контролю в сфере размещения заказов. Учитывая общую тенденцию на повышение открытости и прозрачности деятельности государственных органов, серьезное внимание следует уделить разработке механизмов контроля над законностью и эффективностью работы контролирующих органов. Исходя из наличия в статье 17 и главе 8 Закона о размещении заказов императивных требований, касающихся размещения контролирующими органами в сети Интернет информации о проводимых проверках, процедуре и результатах рассмотрения жалоб участников размещения заказа, принятых решениях, выданных предписаниях, официальные сайты могли бы стать эффективным инструментом контроля гражданами, их объединениями и организациями за исполнением государственной функции посредством оперативного получения информации о сроках размещения на сайте и содержании выданных объектам проверки предписаний и иных документов, в том числе внутренних документов, регламентирующих деятельность контролирующих органов. В связи с этим значимым является вопрос о четком закреплении правовых последствий отсутствия на сайте соответствующей информации, например предписания, вынесенного по итогам проверки, или плана проверок, размещение которого требуется в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 28 января 2011 г. N 30 «Об утверждении Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», а также возможности оспаривания на данном основании действий контролирующего органа. В целях повышения результативности расходования бюджетных средств, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления необходимо оценивать эффективность осуществления контроля, что позволит своевременно выявлять нарушения при осуществлении контрольной деятельности и оперативно их пресекать, а также будет являться основой для разработки новых методов и подходов при осуществлении контроля в сфере размещения заказов, поскольку, как показывает практика, формальное осуществление контроля за организацией и проведением закупок не позволяет достичь целей Закона о размещении заказов и реализовать принципы Бюджетного кодекса РФ. Соответственно, следует выработать систему показателей, позволяющую проводить вышеуказанный анализ и давать объективную оценку достигнутым при осуществлении контрольной деятельности результатам, определить параметры отчетности контролирующих органов о показателях, достигнутых по отношению к планам, причем целесообразно использовать в качестве шкалы эффективности не только количество проведенных проверок или выявленных нарушений, а также объем проверенных средств, глубину и детальность проверки, объем проводимой методологической работы, а также динамику нарушений и качество размещения заказов (в том числе обоснованность начальной цены размещаемого заказа, эффективность расходования средств и достижение результатов выполнения соответствующего мероприятия, надлежащее и качественное исполнение контрактов и договоров) на соответствующей территории. Контроль должен быть организован таким образом, чтобы максимально исключить субъективизм при принятии решений самим контролирующим органом. Немаловажно и налаживание взаимодействия и обмена информацией с контролирующими органами и казначействами в регионах и муниципальных образованиях, прокуратурой, Росфиннадзором, а также с региональными органами внутренних дел <2>. ——————————— <2> Строганов А. А. Указ. соч.
Организация процедур внутреннего контроля деятельности должна включать следующие направления: — противодействие коррупции; — снижение административных барьеров и необоснованных требований; — совершенствование контрольно-надзорной деятельности; — оптимизация состава и полномочий сотрудников контролирующего органа.
Специфика реализации органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов, закрепленных полномочий
Статья 17 Закона о размещении заказов в качестве полномочий, которыми наделены контролирующие органы всех уровней, определяет проведение проверок, которые, в свою очередь, подразделяются на две основные категории: плановые и внеплановые. В соответствии с методическими рекомендациями по вопросам организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля в системе региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления под проверкой понимается метод контроля, предполагающий исследование, проводимое на предмет соответствия реального состояния документа, проекта (поведения), исполнения поручений требуемым правилам (нормативам, стандартам) <3>. ——————————— <3> Шапигузов С. М. Методические рекомендации по вопросам организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля в системе региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (проект). Щелково: П. Ю. Мархотин, 2009. С. 11.
Частью 3 вышеуказанной статьи предусмотрено, что порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. Отсутствие до недавнего времени такого порядка порождало самую противоречивую практику организации деятельности контролирующих органов в данной части (в результате чего страдало качество работы) и не способствовало соблюдению прав и законных интересов проверяемых организаций, поскольку те во многом не имели возможности надлежащим образом получить информацию о порядке действий проверяющих, а также ссылаться на нарушение последними каких-либо процессуальных правил и норм, поскольку регламентация порядка проведения плановых проверок осуществлялась зачастую путем принятия нормативных актов самим контролирующим органом (распоряжение, приказ и т. п.). Соответственно, в течение длительного периода отсутствовала не только единая методология, но сколько-нибудь унифицированные правила проведения такого мероприятия, как плановая проверка, которые проводились различными способами (выездные либо камеральные), с использованием разных методов (сплошные или выборочные), произвольных критериев отбора организаций, включаемых в план проверок (давность последней проверки; номенклатура товаров, работ, услуг, которые являются предметом размещения заказа; стартовая цена размещения заказа или цена заключенного контракта; результаты ранее проведенных плановых и внеплановых проверок; иные критерии по усмотрению контролирующего органа). В связи с этим принятие Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков (далее — Порядок), не свободного, впрочем, от отдельных недостатков и требующего доработки, является безусловно позитивным шагом на пути повышения эффективности деятельности контролирующих органов и постепенное включение их деятельности в рамки правового поля. Рассмотрим более подробно некоторые нормы Порядка и возможные проблемы в их реализации. Пункт 4 Порядка определяет специального субъекта, имеющего право проводить плановые проверки, — инспекцию, включающую в себя, во-первых, должностных лиц органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а во-вторых, привлекаемых для проведения проверки специалистов, экспертов или иных лиц, обладающих специальными познаниями. В состав инспекции, образованной контролирующим органом, должно входить не менее трех человек. Инспекцию возглавляет руководитель инспекции. При этом контролирующий орган в случае необходимости вправе обратиться в органы прокуратуры, правоохранительные и иные органы власти с предложением о включении в состав инспекции должностных лиц таких органов. Члены инспекции при проведении проверки имеют право на беспрепятственный доступ на относящиеся к предмету проверки территорию, в помещение, здание субъекта проверки; осуществление осмотра относящихся к предмету проверки предметов, документов и информации (сведений), содержащихся на любых ее носителях; истребовать необходимые для проведения проверки документы и сведения; получать необходимые для проведения проверки объяснения. В соответствии с пунктом 19 Порядка данным правам проверяющих корреспондируются соответствующие обязанности субъектов проверки. По требованию должностных лиц субъекта проверки передача запрашиваемых документов и сведений осуществляется на основании акта приема-передачи документов и сведений, причем если субъект не имеет возможности представить инспекции истребуемые документы (их копии) и (или) сведения в установленный срок, по письменному заявлению срок предоставления указанных документов и сведений продлевается на основании письменного решения инспекции, но не более чем на пять рабочих дней. При невозможности представить истребуемые документы субъект обязан представить инспекции письменное объяснение с обоснованием причин невозможности их предоставления. Разделом 2 Порядка достаточно четко и детально регламентирован алгоритм деятельности контролирующих органов в части мероприятий по организации проведения плановых проверок, который, что немаловажно, содержит требования к содержанию и срокам оформляемых контролирующим органом документов, а также порядок уведомления субъектов проверки (заказчик, уполномоченный орган, комиссии по размещению заказов, иные лица, осуществляющие действия (функции) по размещению заказов) о проводимых контрольных мероприятиях. Обязательным документом, утверждаемым контролирующим органом, является полугодовой план проверок, который должен содержать, помимо прочего, месяц начала проведения проверки. План проверок, а также вносимые в него изменения должны быть размещены не позднее пяти рабочих дней со дня их утверждения на официальном сайте контролирующего органа в Интернете, а также на официальном сайте Российской Федерации для размещения соответствующей информации. К сожалению, Порядок не указывает последствия неразмещения данного документа в открытом доступе и наличия, например, возможности для признания на данном основании проведения проверки незаконным (отказ от предоставления документов инспекции и выполнения иных ее требований), а также иных последствий нарушения данной нормы контролирующим органом. Пункт 11 Порядка определяет обязательность оформления контролирующим органом приказа о проведении проверки, утверждаемого руководителем контролирующего органа и содержащего, в частности, состав инспекции, дату начала и дату окончания проведения проверки, проверяемый период, сроки, в течение которых составляется акт по результатам проведения проверки, а также уведомления о проведении проверки, включающего в себя помимо указанных сведений список документов, необходимых для осуществления проверки, с указанием срока их предоставления субъектами проверки. Уведомление о проведении проверки направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо нарочно с отметкой о получении, либо любым иным способом, позволяющим доставить его в срок не позднее чем за семь рабочих дней до даты проведения проверки. Оригинал приказа о проведении проверки до ее начала должен быть представлен инспекцией субъекту проверки для ознакомления. Порядком жестко ограничены сроки проведения проверки (максимально два месяца) и возможность их продления (однократное продление при условии непревышения двухмесячного срока). Срок проверки продлевается в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, экспертиз и расследований, на основании приказа руководителя контролирующего органа, проводящего проверку. Порядком плановая проверка разделена на два этапа, которые, впрочем, могут осуществляться одновременно, и суть контрольных мероприятий, проводимых проверяющими (анализ документов и материалов и установление отступлений от требований действующего законодательства) принципиально не отличается. Первый этап проверки предусматривает рассмотрение заказов, находящихся в стадии размещения, на предмет их соответствия требованиям законодательства о размещении заказов. В случае выявления признаков нарушения законодательства о размещении заказов инспекция проводит такую ранее неизвестную практике деятельности контролирующих органов процедуру, как заседание, в ходе которого рассматривает представленные инспекции документы и сведения, относящиеся к предмету проверки; заслушивает объяснения лиц, чьи действия содержат признаки нарушения законодательства о размещении заказов; принимает решения по результатам заседания инспекции и выдает предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов, неисполнение которого, в частности, влечет применение мер административной ответственности по статье 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Согласно пункту 23 Порядка уведомление о заседании инспекции направляется лицам, действия (бездействие) которых содержат признаки нарушения законодательства о размещении заказов, телеграммой либо нарочно с отметкой о получении, либо любым иным способом, позволяющим доставить уведомление не позднее чем за три рабочих дня до даты заседания инспекции. При этом последствия неявки данных лиц на заседание (ненаправление своих представителей), а также возможность проведения инспекцией заседания в их отсутствие в Порядке не указаны. Результатом заседания инспекция является решение о наличии (отсутствии) в действиях (бездействии) проверяемых лиц нарушений законодательства о размещении заказов. Порядком установлены четкие требования к содержанию данного решения, которое в качестве важнейшего элемента мотивировочной части должно содержать указание на обстоятельства, установленные на заседании инспекции, на которых основываются выводы инспекции; нормы законодательства, которыми руководствовалась инспекция при принятии решения; сведения о нарушении требований законодательства о размещении заказов, оценка инспекцией этих нарушений, а также порядке и срокам его оглашения. В частности, резолютивная часть решения, то есть выводы инспекции о наличии (отсутствии) со стороны лиц, действия (бездействие) которых проверяются, нарушений законодательства о размещении заказов и решение относительно возможности выдачи предписаний и привлечения к административной ответственности, подлежит немедленному оглашению по окончании заседания инспекции. Решение инспекции оформляется в полном объеме и размещается на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов в срок не позднее пяти рабочих дней со дня его оглашения. В связи с этим правовыми последствиями нарушения порядка оформления и вынесения решения может явиться его отмена в судебном порядке. Однако, принимая во внимание, что пунктом 53 Порядка установлена возможность обжалования решений инспекции, созданной на основании решения руководителя территориального органа контролирующего органа, непосредственно в контролирующий орган (в настоящий момент такую структуру имеет ФАС России), целесообразно прямо указать на возможность отмены решения и во внесудебном порядке. Отдельно необходимо обратить внимание на положения Порядка, касающиеся содержания и порядка выдачи предписаний по итогам заседания инспекции в рамках реализации первого этапа плановой проверки. Основанием для выдачи предписания является установление фактов нарушения законодательства о размещении заказов, п овлиявших на результаты размещения заказа. Однако четких критериев, позволяющих определить такое влияние, Порядок не приводит, в результате чего по усмотрению контролирующего органа по отдельным фактам меры реагирования могут и не применяться. Согласно пункту 37 Порядка в предписании помимо общих сведений (дата и место выдачи предписания, состав инспекции, сведения о решении, на основании которого выдается предписание, наименование, адрес лиц, которым выдается предписание) должны содержаться требования о совершении действий, направленных на устранение нарушений законодательства о размещении заказов, а также сроки, в течение которых должно быть исполнено предписание, и сроки, в течение которых в контролирующий орган должно поступить подтверждение исполнения предписания. При этом лицо, в отношении которого выдано предписание об устранении нарушений законодательства, вправе направить инспекции, выдавшей предписание, мотивированное ходатайство о продлении срока исполнения предписания. В качестве действий, направленных на устранение нарушений законодательства о размещении заказов, Порядок определяет следующие мероприятия: отмена решений комиссий по размещению заказов; внесение изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, запроса котировок; аннулирование процедур размещения заказов; повторное проведение процедур размещения заказов. Порядок вынесения предписания и его обнародования аналогичен порядку, определенному для решения инспекции, поскольку два этих документа непосредственно взаимосвязаны. Интересно отметить: законодатель установил достаточно подробные требования только по отношению к предписаниям, выносимым в ходе проведения плановой проверки. При этом в соответствии с частью 9 ст. 17 Закона о размещении заказов предписание является универсальной мерой реагирования контролирующего органа на нарушения, выявляемые в ходе проведения и плановых и внеплановых проверок. В качестве единственного требования по отношению к предписанию статья 17 указанного Закона содержит только его формальную определенность (предписание об устранении нарушения законодательства о размещении заказов должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание, для устранения указанного нарушения). Никаких дополнительных требований ни к его содержанию, ни к порядку вынесения закон не предъявляет, исходя из чего можно сделать вывод, что предписания по итогам проведения внеплановых проверок могут выноситься контролирующими органами, по сути, в произвольном порядке. Второй этап плановой проверки, исходя из положений Порядка, заключается в стандартном анализе материалов и сведений по завершенным (размещенным) заказам для нужд заказчиков, контракты по которым заключены. Результатом выявления при проведении второго этапа проверки нарушений является вынесение предписания в порядке и сроки, аналогичные вышеуказанным. Общим итогом плановой проверки является составление инспекцией акта проверки (решение и предписание инспекции по результатам первого этапа проведения проверки являются неотъемлемой частью акта проверки), направляемого лицам, в отношении которых проведена проверка, в срок не позднее десяти рабочих дней со дня его подписания. В течение десяти рабочих дней со дня получения копии акта проверки субъект проверки вправе представить в контролирующий орган (руководителю инспекции) письменные возражения по фактам, изложенным в акте проверки, которые приобщаются к материалам проверки. Порядком не регламентируется алгоритм действий контролирующего органа в случае, если представленные возражения опровергают выводы акта проверки или могут иным образом повлиять на квалификацию выявленных нарушений. В целом оценивая вышеописанный Порядок, следует сказать: данный нормативный правовой документ, безусловно, требует дополнений с учетом практики его применения, но его наличие является позитивным шагом на пути как повышения эффективности деятельности контролирующих органов, так и обеспечения надлежащей защиты прав и законных интересов субъектов контрольных мероприятий. Совершенно иная ситуация складывается с регламентацией проведения внеплановых проверок, проводимых контролирующими органами. Учитывая, что внеплановая проверка является оперативной формой получения информации по конкретной процедуре размещения заказа, их количество несоизмеримо больше, чем количество плановых проверок, однако законодатель не регламентировал порядок их проведения. Поскольку большинство внеплановых проверок происходит при поступлении жалоб (помимо поступления информации о нарушении законодательства, и в целях контроля над исполнением предписаний) и являет собой текущий оперативный контроль, необходимость и значение регламентации их проведения возрастает многократно. Часть 5 ст. 17 Закона о размещении заказов содержит перечень оснований для проведения внеплановых проверок, который включает в себя обращение участника размещения заказа с жалобой, контроля за исполнением выданных предписаний, а также поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. Практика работы контролирующих органов пошла по пути расширительного толкования последнего основания, в результате чего внеплановая проверка может быть проведена контролирующим органом в любой момент по своему усмотрению, в том числе по результатам анализа сведений официального сайта, на котором содержится информация о размещаемых заказах. В отсутствие порядка проведения внеплановых проверок первоочередной мерой, направленной на усиление контроля за обоснованностью действий контролирующих органов, является уточнение и конкретизация оснований для проведения внеплановых проверок, среди которых могут быть названы следующие виды сведений, поступивших в контролирующий орган: информация о нарушениях, содержащаяся в уведомлениях о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) или обращениях о согласовании заключения контракта у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); информация о нарушениях, содержащаяся в жалобах участников размещения заказа, принятых контролирующим органом к производству либо отозванных в соответствии со статьей 61 Закона о размещении заказов; информация о нарушениях, содержащаяся в исковых заявлениях участников размещения заказа в случае привлечения контролирующего органа к участию в деле в качестве третьего лица; информация о неисполнении предписаний; иная информации, поступившая в контролирующий орган в официальном порядке. Целесообразно также определить четкие критерии назначения выездной или камеральной внеплановой проверки в целях исключения создания контролирующими органами препятствий для деятельности проверяемой организации, а самое главное — установить границы проведения внеплановой проверки, ограничив их конкретной процедурой размещения заказа, в целях недопущения полной ревизии деятельности заказчика за длительный период в упрощенном режиме (без оформления плана, приказов, предварительных уведомлений и соблюдения иных формальностей). Подводя итог анализу актуальных проблем проведения проверок, следует остановиться на рассмотрении достигаемых контролирующим органом результатах и формулируемых выводах и предложениях. Стандартным итогом проверки является установление факта совершения нарушений либо отсутствие таковых. Вместе с тем в настоящий момент назрела необходимость проведения более глубокого анализа деятельности организаций, участвующих в процедурах размещения заказов, в основном это касается государственных и муниципальных заказчиков, а также бюджетных учреждений, имеющих в настоящее время статус «иных заказчиков», в частности, формулирование контролирующими органами выводов относительно эффективности деятельности проверяемой организации в сфере организации закупок и исполнения заключаемых контрактов и договоров. Об определяющем влиянии эффективности и экономии расходования материальных ресурсов при осуществлении контроля говорит и Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТО-САИ) в 1977 году. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств закреплен в статье 34 БК РФ. Однако применительно к такой ключевой с точки зрения расходования бюджетных средств сфере деятельности публично-правовых образований, как размещение заказов содержание принципа эффективности в нормативных правовых актах не определено. Такая ситуация создает значительные потенциальные возможности как для неэффективного расходования бюджетных средств, так и для злоупотребления уполномоченными контролирующими органами своими полномочиями, в виду чего формализация принципа эффективности является одной из важных задач в рамках совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации <4>. ——————————— <4> Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. Проблемы неэффективности и неправомерности использования бюджетных средств в сфере размещения государственных заказов // Финансовое право. 2009. N 9. С. 11 — 14.
Не вдаваясь подробно в лингвистический анализ понятия «эффективность», которое, по мнению отдельных исследователей, выражается в соотношении результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление <5> и в общем виде определяется через термин «действенный» <6>, т. е. позволяющий затратить меньшее количество ресурсов для получения необходимого результата (экономического блага), следует согласиться с мнением о том, что даже при достижении результата (создании определенного экономического блага) его качественные характеристики могут быть различными и отступать от запланированных при принятии экономического решения, в связи с чем при определении термина «эффективность» целесообразнее акцентировать внимание на степени достигнутого результата <7>. ——————————— <5> Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств: Дис. … докт. экон. наук. М., 2006. С. 55. <6> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. <7> Барыкин Е. А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. N 3.
В соответствии с Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 февраля 2009 г. N 17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата <8>. ——————————— <8> Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. Указ. соч.
По мнению отдельных исследователей, контролирующие органы оценивают роль всех участников государственной (муниципальной) закупки товаров для государственных (муниципальных) нужд, анализируют поставленный товар (работу, услугу), его качество, комплектность, практичность; делают выводы о достижении (недостижении) целей поставки товаров, эффективности направления бюджетных средств <9>. На наш взгляд, данное утверждение является не более чем идеализированным представлением о деятельности контролирующих органов, которое еще не скоро будет реализовано на практике. ——————————— <9> Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1. С. 12 — 16.
Таким образом, общей задачей как правового регулирования, так и контрольной деятельности является обеспечение положительной степени результативности (достижение результата определенного качества) при использовании запланированного количества финансовых и материальных ресурсов, что особенно актуально для сферы государственных и муниципальных закупок. Соответственно, контролирующими органами при проведении проверок особое внимание должно обращаться на анализ эффективности размещенных заказов и даваться соответствующая оценка деятельности заказчика (иных организаций) с формулированием в случае необходимости конкретных предложений в данной сфере.
Специфика применения контролирующими органами мер реагирования по итогам проведенных проверок
В качестве одной из основных мер реагирования, помимо вынесения предписаний об устранении нарушений законодательства, которые являются абсолютно бесполезными при наличии уже заключенного контракта или договора, часть 9 ст. 17 Закона о размещении заказов называет обращение контролирующих органов в суд, арбитражный суд с иском о признании размещенного заказа недействительным. Как указано в письме Минэкономразвития России от 27 февраля 2008 г. N Д04-471, только суд выносит решение о признании торгов и государственного (муниципального) контракта недействительными, в связи с чем представляется, что исполнение предписаний об аннулировании торгов возможно только в добровольном порядке, что делает такую форму реагирования малоэффективной. Согласно пункту 2 ст. 449 Гражданского кодекса РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. В соответствии с пунктом 1 ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Пунктом 2 ст. 167 ГК РФ предусмотрено: при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах. Соответственно, если контракт (договор), заключенный по результатам аукциона, при проведении которого допущены нарушения законодательства о размещении заказов, исполнен частично, то применение последствий недействительности в исполненной части контракта невозможно. Орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов, вправе требовать применения последствий недействительности, предусмотренных пунктом 2 ст. 167 ГК РФ, в неисполненной части контракта. Однако формулировка о праве контролирующего органа выступить в защиту публичных интересов представляется не вполне удачной, поскольку применение всей полноты мер, установленных законом, для обеспечения пресечения нарушений и недопущения неправомерного расходования бюджетных средств является не правом, а обязанностью контролирующего органа. Как показывает практика, количество обращений контролирующих органов в суд с требованиями о признании размещенных заказов недействительными и восстановлении сторон в первоначальном положении в целях недопущения неправомерного или неэффективного расходования бюджетных средств не так велико, как того требует обеспечение и защита интересов бюджета, поскольку в ряде случаев контролирующие органы при выявлении существенных нарушений (например при анализе уведомлений о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с пунктом 6 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов) ограничиваются только применением мер административной ответственности, оставляя без внимания исполнение заключенного, например, без проведения торгов, контракта или договора. В связи с этим положительным моментом, который позволил бы избежать субъективизма должностных лиц контролирующих органов при принятии решения об обращении в суд, является распространение на все уровни контролирующих органов обязательных правил, закрепленных в Приказе ФАС России от 14 мая 2008 г. N 163 «О действиях Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В частности, обращение в суд с иском о признании размещенного заказа недействительным должно являться обязательным и осуществляться в строго определенные сроки после установления факта совершения при размещении заказа или заключении контракта (договора) следующих нарушений: непроведение торгов или запросов котировок; проведение конкурса в случае, если должен проводиться аукцион; требования к участникам размещения заказа и их заявкам противоречат законодательству о размещении заказов; необоснованный отказ в допуске (необоснованный допуск) участников размещения заказа к участию в торгах или необоснованное отклонение (необоснованный допуск) котировочных заявок; сокращение срока подачи заявок; неправомерное изменение условий государственного контракта при заключении и исполнении и т. д. Представляется, по контрактам (договорам), сумма которых превышает установленный законодателем предел, обращение в суд должно следовать в любом случае вне зависимости от тяжести выявленного нарушения. Но самое главное в данном случае — это исключительность принятия решения о нецелесообразности обращения с иском в суд о признании размещения заказа недействительным и установление закрытого перечня оснований для подобных действий контролирующего органа. Относительно оспаривания предписаний контролирующих органов следует отметить, что при предъявлении в арбитражный суд соответствующего требования целесообразным является также заявление ходатайства о приостановлении действия оспариваемого акта. Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения согласно части 3 ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса РФ в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением. В главе 24 АПК РФ не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта или решения, поэтому в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 АПК РФ, в том числе об обоснованиях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. Соответственно, для удовлетворения судом ходатайства о принятии обеспечительных мер в виде приостановления предписания контролирующего органа об устранении нарушений законодательства о размещении заказов лицу, в отношении которого вынесено это предписание, следует представить доказательства того, что непринятие обеспечительных мер в дальнейшем может привести к затруднениям при исполнении судебного акта по делу или невозможности его исполнения. В случае непредставления таких доказательств основания для приостановления предписания контролирующего органа отсутствуют. Приостановление акта, решения государственного или иного органа, должностного лица не влечет их недействительности. По вопросу о возможности заключения мирового соглашения в ходе спора о законности действий или решений контролирующих органов следует указать, что в соответствии с частью 1 ст. 139 АПК РФ мировое соглашение может быть заключено сторонами на любой стадии арбитражного процесса и при исполнении судебного акта. Мировое соглашение может быть заключено по любому делу и не может нарушать права и законные интересы других лиц и противоречить закону. АПК РФ и Законом о размещении заказов прямо не установлены запреты для заключения мирового соглашения в рамках дела об оспаривании решения и предписания органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Одновременно заключение контролирующим органом мирового соглашения в рамках дела об оспаривании законности размещения заказа и заключенного контракта (договора) представляется невозможным, поскольку в данном случае будут присутствовать установленные частью 3 ст. 139 АПК РФ основания, препятствующие заключению мирового соглашения. Относительно практики реализации контролирующими органами субъектов Федерации и ФАС России полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности следует отметить, что КоАП РФ предусматривает наложение административного наказания не только на должностных лиц, совершивших правонарушение, но и на юридических лиц (государственных или муниципальных заказчиков, государственные или муниципальные бюджетные учреждения). Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. В связи с этим, учитывая, например, наличие сметного финансирования казенных учреждений и аналогичный порядок формирования расходов органов государственной власти и органов местного самоуправления, вызывает сомнение обоснованность наложения штрафов, которые фактически будут оплачены из бюджета (в соответствии со статьей 41 БК РФ доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, являются неналоговыми доходами бюджета), в который позднее и поступят. Таким образом, наложение административных взысканий за совершение соответствующих административных правонарушений целесообразно осуществлять с учетом их правового статуса и организационно-правовой формы.
Положение органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, в системе органов государственного финансового контроля
Говоря об осуществлении контроля над размещением государственного и муниципального заказа, нельзя не отметить, что фактически контроль над соблюдением законодательства в данной сфере осуществляется не только уполномоченными на то органами, но и иными органами, в частности органами государственного и муниципального финансового контроля, указанными в главе 26 БК РФ. Связано это с тем, что размещение заказа является одним из основных способов осуществления публичными образованиями своих полномочий и расходования средств соответствующих бюджетов. Нельзя обойти вниманием полномочия по финансовому контролю, осуществляемому главными распорядителями бюджетных средств (далее — ГРБС). К наиболее значимым бюджетным полномочиям статьей 158 БК РФ отнесены, в частности, полномочия по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; обеспечение контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, условий, установленных при их предоставлении; организация и осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности. Таким образом, в настоящее время с учетом изменений системы организации деятельности государственных и муниципальных учреждений (Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений») целесообразным является повышение роли ГРБС в обеспечении соблюдения требований законодательства при размещении государственных и муниципальных заказов, а также повышения эффективности их взаимодействия с органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Однако контроль, осуществляемый ГРБС, над подведомственными учреждениями не свободен и от ряда недостатков, обусловленных их непосредственными полномочиями, в рамках которых ГРБС планируют расходы соответствующего бюджета, формируют задания для подведомственных получателей, соответственно, могут иметь непосредственную заинтересованность в результатах проверок использования средств, выделенных из бюджета. Практика показывает: ГРБС допускаются нарушения при формировании и исполнении государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, имеет место формальный подход к формированию заданий, и, соответственно, к обоснованию объемов бюджетных ассигнований на их реализацию. Проводимые ГРБС проверки в подведомственных учреждениях не всегда выявляют факты нарушений. Таким образом, подведомственность распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета не позволяет ГРБС осуществлять действенный контроль над эффективностью использования бюджетных ассигнований. Достаточно большой объем контрольных мероприятий в сфере соблюдения законодательства о размещении заказов проводится правоохранительными и надзирающими органами, в частности, органами прокуратуры, проверяющими законность правовых актов, регламентирующих закупки, а также исполнение законодательства всеми участниками закупочных отношений, правомерное направление и использование бюджетных средств. Как самостоятельное направление прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ не выделен. Вместе с тем исполнение этого законодательства проверяется в рамках прокурорского надзора за исполнением бюджетного, антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности и других направлений прокурорского надзора <10>. ——————————— <10> Опенышев О., Игонина Н. Указ. соч.
В общем виде прокурорский надзор в сфере контроля над размещением заказов осуществляется по следующим направлениям: исполнение бюджетного законодательства при осуществлении государственных и муниципальных закупок; исполнение гражданского законодательства при размещении заказов, при исполнении государственных (муниципальных) контрактов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; законность издаваемых нормативно-правовых актов в сфере государственных (муниципальных) закупок участниками закупочных отношений. Соответственно, в основные задачи органов прокуратуры при реализации закрепленных законодательством предметов ведения должен входить контроль (аудит эффективности) деятельности самих контролирующих органов, в частности, полнота и качество осуществляемых ими функций и своевременность принятия мер к нарушителям законодательства; качество и полнота проверок, их обоснованность; своевременность, качество рассмотрения обращений на нарушения при размещении госзаказа; законность выдачи предписаний и контроль исполнения требований, предъявляемых к нарушителям; законность привлечения к административной ответственности. Как уже отмечалось, контроль над соблюдением законодательства в сфере размещения заказов в части проведения проверок помимо контролирующих органов осуществляется на уровне субъектов Федерации двумя обязательными субъектами государственного финансового контроля: финансовыми органами и ГРБС, и по большому счету не является отдельным самостоятельным видом контроля, входя в общий предмет финансового контроля, который, по справедливому замечанию А. А. Ялбулганова, как разновидность государственного контроля включает в себя еще и контроль экономический (хозяйственный), способный реально оценить эффективность и целесообразность тех или иных операций с государственным имуществом с позиции государственных интересов <11>. Это подтверждается и организацией распределения полномочий по контролю в сфере размещения заказов, которые преимущественно закрепляются за финансовыми и экономическими органами или их структурными подразделениями. ——————————— <11> Ялбулганов А. А. О правовом регулировании государственного финансового контроля // Юрист. 1999. N 2.
Таким образом, на уровне субъекта Федерации полномочиями по проведению проверок деятельности, связанной с размещением заказов в рамках государственного финансового контроля, обладают: — контрольно-счетные органы, осуществляющие внешний финансовый контроль (Счетная палата субъекта Федерации); — финансовый орган, осуществляющий внутренний финансовый контроль; — контрольно-ревизионные подразделения, находящиеся в составе или созданные финансовым органом, осуществляющие текущий и последующий контроль за правомерностью и целевым характером использования бюджетных средств; — структурные подразделения ГРБС, осуществляющие ведомственный финансовый контроль. Вместе с тем нельзя не согласиться, что избыточность контрольных функций не означает сама по себе эффективность государственного контроля, а их обилие снижает эффективность деятельности, не принося ощутимого результата, и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия <12>. ——————————— <12> Бурмистров А. С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П указано, что когда контрольные полномочия государственных органов выходят за рамки предоставленных им полномочий, осуществляемый контроль превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы. Превышение должностными лицами органов государства своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства. Учитывая изложенное, необходимо отметить: организация контроля над соблюдением законодательства о размещении заказов должна строиться с учетом необходимости обеспечения принципов ее эффективности и приоритетности обеспечения как общественных интересов, так и прав проверяемых организаций.
Библиография
Барыкин Е. А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // Реформы и право. 2008. N 3. Бурмистров А. С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4. Замышляев Д. В., Задорожнюк Е. И. Проблемы неэффективности и неправомерности использования бюджетных средств в сфере размещения государственных заказов // Финансовое право. 2009. N 9. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1. Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств: Дис. … докт. экон. наук. М., 2006. Строганов А. А. Госзаказ и контроль за его размещением. М.: Юриспруденция, 2010. Шапигузов С. М. Методические рекомендации по вопросам организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля в системе региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (проект). Щелково: П. Ю. Мархотин, 2009. Ялбулганов А. А. О правовом регулировании государственного финансового контроля // Юрист. 1999. N 2.
