(Болдырев В. А.) («Исполнительное право», 2011, N 3)
НАЛОЖЕНИЕ ВЗЫСКАНИЯ НА ИМУЩЕСТВО УЧРЕЖДЕНИЯ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев В. А., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Введение законодателем новой типологии учреждений, в которой наряду с ранее существовавшими частными и автономными есть казенные учреждения, а также бюджетные учреждения «нового формата» (без субсидиарной ответственности собственника), заставляет по-новому взглянуть на проблему несения данными юридическими лицами имущественной ответственности. Анализ ограничений, установленных применительно к наложению взыскания на имущество учреждений различных типов, актуален также ввиду разрозненности соответствующих правовых норм и неоднозначности судебной практики, меняющейся под воздействием экономических и политических факторов. Исследуя статус частных, казенных, бюджетных и автономных учреждений, мы пришли к выводу о нетождественности объемов и механизмов реализации их ответственности за счет собственного имущества. Частные учреждения. Имущественная ответственность частного учреждения подчиняется правилу, сформулированному в кодифицированном гражданском законе и для частных, и для казенных учреждений. Правило абзаца 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ может показаться очень простым: «Частное или казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами» <1>. Оно же способно подтолкнуть к выводу о тождественности ответственности учреждений двух данных типов. Такая иллюзия тождества является следствием наслоения на нормы гражданского права дополнительных ограничений, введенных актами публично-правового характера. ——————————— <1> В ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291).
Пунктом 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» <2> разъяснено: «Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности». ——————————— <2> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8. С. 53 — 57.
Несмотря на то что данное разъяснение дано судам для правильной квалификации общественных отношений с участием государственных и муниципальных учреждений, можно говорить о формировании общей практики толкования нормы об ответственности денежными средствами как исключающей возможность наложения взыскания на любое натуральное имущество. Осуществление толкования закона в соответствии с его буквальным смыслом в данном случае обусловлено соображениями практического характера и необходимостью процессуальной экономии. Избавление суда от необходимости выяснения того, есть ли какое-либо имущество у учреждения и на какие средства оно приобретено, позволяет не отвлекаться от предмета иска в рамках производства по делам о взыскании долгов с субсидиарного должника — собственника имущества. В связи со сказанным весьма спорной представляется позиция Ю. Г. Лесковой: «Закрепление в ГК РФ положения о том, что учреждение в отношении имущества, приобретенного им на доходы от деятельности, направленной на их получение, обладает правом самостоятельного распоряжения — особым вещным правом, позволит обратить взыскание по долгам учреждения на указанное имущество, а также не исключить ответственности собственника (учредителя), что является необходимым признаком учреждения как одной из организационно-правовых форм юридических лиц» <3>. Остается неясным: зачем органу исполнения вникать во внутренние дела субъекта гражданско-правовых отношений, выяснять, какое имущество имеется у учреждения и на какие средства оно приобретено, а главное, как это способствует процедурной и процессуальной экономии? ——————————— <3> Лескова Ю. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. … к. ю.н. Белгород, 2007. С. 8.
Как понимать категорию «денежные средства, находящиеся в распоряжении учреждения»? Идет ли речь только об имеющихся у учреждения наличных деньгах или о безналичных деньгах (правах требования к банку) также? Денежные средства могут быть на счете в банке, и это подтверждается п. 4 ст. 185 ГК РФ. Можно сделать вывод: обращение взыскания возможно как на наличные, так и на безналичные деньги. Как следует толковать «распоряжение» денежными средствами в условиях ограниченности полномочий частного учреждения в данной сфере? Согласно абзацу 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Содержание приведенной нормы позволяет утверждать, что любые денежные средства, даже если они выделены частному учреждению по смете собственником на конкретные цели, являются объектом распоряжения в том смысле, в котором идет речь в абзаце 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ. Итак, законодательством предусматривается возможность обращения взыскания на любые денежные средства, выделенные и перечисленные на счет учреждению или переданные собственником в наличной форме, вне зависимости от того, какое назначение им предписано собственником. Отличная ситуация имеет место в случае с казенным учреждением. Казенные учреждения. Рассмотрение имущественной ответственности казенных учреждений вслед за ответственностью учреждений частных имеет простую логику, основанную на содержании ранее приведенной нормы абзаца 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ, исключающей из-под взыскания по долгам двух данных типов учреждений только натуральное имущество. Законом, устанавливающим особенности правового статуса казенных учреждений, стал Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ), оперирующий термином «иммунитет бюджетов». Суть иммунитета бюджета законодатель попытался выразить в п. 1 ст. 239 действующей редакции БК РФ, который следует воспроизвести точно: «Иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст. ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 настоящего Кодекса». Данное определение не отражает сути явления. А сама по себе возможность принудительного наложения взыскания на бюджетные средства по решению суда, если бы она была реально закреплена в законе, а не продекларирована законодателем, свидетельствовала бы об отсутствии этого самого иммунитета. В действительности иммунитет бюджетов (лат. immunitas — освобождение от повинностей) — это фактическое состояние особой защищенности нормами российского права интересов публичных образований и одновременно свойство государственного или муниципального имущества (бюджетных денежных средств), сводящееся к невозможности принудительного исполнения судебных актов за счет этого имущества. Данный вывод следует из содержания нормы п. 2 ст. 239 БК РФ: «Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом». При этом служба судебных приставов упоминается в БК РФ только один раз — в приведенной норме п. 2 ст. 239 БК РФ, что означает полную невозможность принудительного исполнения судебных актов за счет бюджетных средств. Поскольку все денежные средства казенных учреждений — это бюджетные средства, то обращение на них взыскания недопустимо. Сказанное относилось к принудительному исполнению судебных актов. А как же исполнение добровольное? Само казенное учреждение не может принять решение и о добровольном исполнении долга в адрес конкретного кредитора, если только выделенные ему денежные средства специально не предназначены для этих целей. Учреждения в бюджетно-правовых отношениях являются получателями бюджетных средств. Данные субъекты рассматриваемых финансово-правовых отношений подчиняются закрепленному в ст. 38 БК РФ принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Бюджетный иммунитет нельзя назвать иммунитетом судебным, юрисдикционным или даже иммунитетом, подобным судебному, как это делает Т. А. Терещенко <4>, поскольку юридическое лицо, обладающее государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, находится под юрисдикцией российских судов. Однако вынесенные судебные акты имеют нетипичную, по сути, непринудительную процедуру исполнения, если речь идет об основной части ликвидного имущества бюджетного учреждения — бюджетных средствах. ——————————— <4> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. Т. 1. С. 374.
Следует заметить, что современная ситуация с ответственностью казенных учреждений имеет корни в советском периоде, когда, как указывал В. А. Дозорцев, бюджетные организации могли «…отвечать по своим долгам только в пределах той статьи сметы, к которой относится соответствующее обязательство» <5>. Такой подход законодателя ущемлял интересы учреждения раньше. В современный период выход был найден — это субсидиарная ответственность собственника. Однако законодатель посчитал такой механизм перераспределения рисков накладным для публичных образований, следствием чего стало появление бюджетных учреждений «нового формата» <6>. ——————————— <5> Советское гражданское право: Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. М.: Юрид. лит., 1984. С. 83. <6> См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Бюджетные учреждения. Статус бюджетных учреждений «нового формата», т. е. тех юридических лиц, по долгам которых действующая редакция п. 2 ст. 120 ГК РФ не предусматривает субсидиарной ответственности собственника, выбивается за рамки представлений о справедливом объективном праве. Изоляция значительной части имущества данного типа учреждений в отсутствие субсидиарной ответственности собственника является нарушением баланса частного и публичного интересов. Абзацем 6 п. 2 ст. 120 ГК РФ установлено: «Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества». Как видим, наряду с денежными средствами объектами взыскания может быть и иное имущество бюджетного учреждения. Закон категорично вычеркнул из состава такого имущества недвижимость, т. е. наиболее дорогостоящие объекты гражданских прав, которые могут принадлежать бюджетному учреждению на праве оперативного управления. Но это не все. Использовав в законе термин «особо ценное имущество», не имеющий единого понимания, разработчики закона отдали решение вопроса об ответственности бюджетных учреждений на откуп подзаконному нормотворчеству, ну и, конечно, собственнику. Наряду с кодифицированным гражданским законодательством правовой статус бюджетных учреждений определяется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в частности ст. 9.2, специально посвященной данному типу учреждений. Предложением 1 п. 11 названного Закона установлено: «Для целей настоящего Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено». Далее приводятся нормы о порядке определения особо ценного имущества, однако, прежде чем рассмотреть их, отметим, что в самом Федеральном законе «О некоммерческих организациях» нет ни слова об ответственности бюджетного учреждения по своим долгам, а правила о том, как определяется особо ценное имущество, приведены с целью установить, каким имуществом учреждение вправе распоряжаться только с согласия собственника (п. 10 ст. 9.2). Означает ли это, что при определении того имущества, на которое может быть наложено взыскание по долгам, не должны применяться нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» и правоприменительные органы должны руководствоваться исключительно собственным усмотрением при решении вопроса о том, что является особо ценным имуществом для данного учреждения? Как видится, оговорка «для целей настоящего закона», во-первых, не исключает возможность рассматривать перечни особо ценного имущества как доказательство особой ценности в деятельности правоприменительных органов, которые, как известно, склонны к применению формально определенных, а значит, не вызывающих споров правил. Согласно п. 11 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. К настоящему времени он определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» <7>. Согласно названному Постановлению Правительства существуют три критерия отнесения имущества к особо ценному: во-первых, балансовая стоимость, во-вторых, затруднительность осуществления деятельности учреждением без данного имущества, в-третьих, установленный объективным правом особый порядок распоряжения имуществом. ——————————— <7> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4237.
Минимальная балансовая стоимость имущества, как критерий его отнесения к особо ценному, для федерального уровня колеблется в диапазоне от 200 до 500 тыс. руб., для уровня субъекта Федерации — от 50 до 500 тыс. руб., для муниципального уровня от 50 до 200 тыс. Следует отметить, что ведомственными актами планка нижней границы, после которой имущество считается особо ценным, поднимается не одинаково. К примеру, она поднята на уровень 200 тыс. руб. Роскосмосом <8>, Ростехнадзором <9>, 350 тыс. руб. — МЧС России <10>; 500 тыс. руб. — Минобрнауки России (для подведомственных вузов) <11>. ——————————— <8> Приказ Роскосмоса от 23 декабря 2010 г. N 212 «Об определении видов особо ценного движимого имущества федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Федерального космического агентства» // Российская газета. 24.02.2011. N 39. <9> Приказ Ростехнадзора от 30 декабря 2010 г. N 1077 «Об определении видов особо ценного движимого имущества федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Российская газета. 31.12.2010. N 297. <10> Приказ МЧС России от 30 декабря 2010 г. N 701 «Об определении видов особо ценного движимого имущества в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении МЧС России» // Российская газета. 01.04.2011. N 69. <11> Приказ Минобрнауки России от 31 декабря 2010 г. N 2261 «Об определении видов особо ценного движимого имущества» // Российская газета. 16.02.2011. N 32.
Оригинально подошел к решению проблемы Минюст России: планку балансовой стоимости он установил не вообще, а применительно к отдельным категориям имущества по функциональному назначению; тем самым он, по сути, совместил два критерия, предложенные правительством. К примеру, к видам особо ценного имущества Минюстом России отнесены: компьютеры, оргтехника и серверное оборудование, балансовая стоимость которых за единицу превышает 70 тыс. руб.; фото — и видеоаппаратура, балансовая стоимость которых превышает 100 тыс. руб. <12>. Прямых противоречий такого подхода объективному праву мы не усматриваем. ——————————— <12> Приказ Минюста России от 30 декабря 2010 г. N 413 «Об утверждении видов особо ценного движимого имущества бюджетных и автономных учреждений Минюста России» // Российская газета. 14.01.2011. N 5.
Следует заметить, что утверждение соответствующим ведомством видов особо ценного имущества является принятием нормативного правового акта, а вот последующее утверждение перечней особо ценного имущества для отдельных учреждений или их групп является принятием ненормативного правового акта. Соответственно, судебные процедуры оспаривания этих актов власти отличаются. Анализ видов особо ценного имущества, отраженных в ведомственных актах, и утвержденных к настоящему времени отдельных перечней особо ценного имущества позволяет констатировать, что наложение взыскания на имущество бюджетных организаций, если таковое будет осуществляться в действительности, не гарантирует реальной защиты интересов кредиторов. Такое положение дел может подвигнуть существующих и потенциальных контрагентов бюджетных учреждений к выполнению работ, оказанию услуг или передаче товара только на условиях предоплаты. Надежность такого должника более чем сомнительна. Содержание закона стимулирует кредиторов бюджетных учреждений к строгому учету и немедленному взысканию долгов с бюджетных учреждений. Любая проволочка способна привести к бесперспективности обращения в суд. Смысл обращения в юрисдикционные органы сохраняется лишь до тех пор, пока у учреждения имеется малоценное имущество. И наконец, о процедуре наложения взыскания на имущество бюджетного учреждения. Она регулируется ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <13> и предполагает необходимость подачи заявления с указанием реквизитов банковского счета взыскателя и исполнительного документа (исполнительного листа или судебного приказа) в орган Федерального казначейства или финансовый орган субъекта Федерации. Пунктом 7 ч. 20 ст. 30 названного Федерального закона установлено: «…бюджетное учреждение — должник в течение 30 рабочих дней со дня получения уведомления о поступлении исполнительного документа представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, платежный документ на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете должника». ——————————— <13> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Указание в Законе на «общий остаток средств, учтенных на лицевом счете», позволяет утверждать, что исполнение требований исполнительного документа происходит вне зависимости от того, по каким основаниям были выделены средства бюджетному учреждению. Если они есть, то долг должен быть погашен. Наибольший интерес для нас представляет положение п. 11 ч. 20 ст. 30 анализируемого Федерального закона: «…в случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения — должника в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». Содержание приведенной нормы Закона позволяет утверждать, что ответственность бюджетного учреждения по его долгам может быть реализована путем применения общего (через судебных приставов-исполнителей) порядка наложения взыскания на имущество только при условии предварительного обращения к порядку административному (через финансовые органы). Автономное учреждение. Имущественная ответственность автономных учреждений по своему объему к настоящему времени не отличается от имущественной ответственности учреждений бюджетных. Более того, сама идея установления ограничений по наложению взыскания на натуральное имущество учреждений в условиях отсутствия субсидиарной ответственности собственника впервые была реализована применительно именно к автономным учреждениям в ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <14>. ——————————— <14> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Вместе с тем утверждать, что разница между имущественной ответственностью автономных и бюджетных учреждений отсутствует вовсе, будет неправильно. Взыскатель, чье требование к должнику — автономному учреждению установлено исполнительным документом, не имеет возможности прибегнуть к тому порядку взыскания, который предусмотрен для бюджетных учреждений, то есть предъявить его для исполнения в финансовый орган. Это означает, что взыскатель имеет возможность сразу обратиться с исполнительным документом непосредственно к судебному приставу-исполнителю, а также в банк или иную кредитную организацию в порядке, урегулированном ст. 8 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» <15>. ——————————— <15> СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.
Можно сделать вывод о том, что действующее законодательство устанавливает особенности несения ответственности своим имуществом для учреждений всех типов. При этом удовлетворительной можно назвать лишь степень защищенности интересов кредиторов частных учреждений и только при условии платежеспособности собственников их имущества, которая, по понятным причинам, гарантироваться не может. Общий вектор реформирования законодательства об имущественной ответственности юридических лиц вообще и учреждений в частности, на наш взгляд, должен сводиться к тому, что исключение из имущественной массы, на которую может быть наложено взыскание по долгам юридического лица, любых объектов гражданских прав, должно влечь ответственность того субъекта, в пользу которого сделано соответствующее исключение.
Литература
1. Лескова Ю. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. … к. ю.н. Белгород, 2007. С. 8. 2. Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. Т. 1. С. 374. 3. Советское гражданское право: Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. М.: Юрид. лит., 1984. С. 83.
